1.3.2.1 Khái niệm lưu vực sông
Có hai phương thức quản lý tài nguyên nước đó là: quản lý tài nguyên nước theo địa giới hành chính và quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông.
Quản lý tài nguyên nước theo địa giới hành chính là phương thức truyền thống vẫn phổ biến trên thế giới nhiều thế kỷ gần đây và vẫn tồn tại cho đến ngày nay. Luật Tài nguyên nước của Việt Nam tại Điều 58 có quy định nhiệm vụ quản lý nước thuộc trách nhiệm của bộ máy hành chính các cấp từ trung ương đến địa phương.
Tuy nhiên, việc phát triển bền vững đòi hỏi việc khai thác sử dụng nguồn nước trong giai đoạn hiện tại phải hợp lý và tổng hợp, bảo vệ tài nguyên nước khỏi bị cạn kiệt và ô nhiễm để duy trì nguồn nước cho thế hệ mai sau. Việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước đòi hỏi phải kết hợp giữa sử dụng và bảo vệ, là sự kết hợp giữa môi trường nước với môi trường đất, môi trường kinh tế và xã hội. Nói cách quản lý tài nguyên nước phải theo lưu vực sông. Vậy thế nào là một lưu vực sông và quản lý lưu vực sông là gì?
Lưu vực sông có thể được hiểu theo cách: là một “vùng địa lý mà trong
phạm vi đó nước mặt, nước dưới đất chảy tự nhiên vào sông” [2] hay theo cách khác (cách định nghĩa của Bộ TN&MT), lưu vực sông chính là phần bề mặt, bao gồm cả độ dày tầng thổ nhưỡng, tập trung nước vào sông. Việc xác định phần tập trung nước dưới đất là rất khó khăn bởi vậy trong chừng mực nhất định đối với một dòng sông cụ thể có thể xem như lưu vực tập trung
nước mặt và nước dưới đất là trùng nhau mà không mắc phải sai số lớn [54].
(Sơ đồ 1.1: Giới thiệu tổng quát một lưu vực sông, nguồn trích từ
http://conservation-ontario.on.ca/source_protection/files/watershed_labeled_hor.jpg )
Quản lý lưu vực sông là một khái niệm rộng gắn với các kế hoạch, chính sách và hoạt động nhằm kiểm soát nguồn nước, tài nguyên và môi trường cũng như các quá trình liên quan trong một lưu vực nhất định. Hoạt động quản lý lưu vực sông là hoạt động quản lý chất lượng nước và điều phối sử dụng tài nguyên nước hợp lý nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vững lưu vực sông. Quản lý môi trường lưu vực sông bao gồm các hoạt động quản lý chất lượng nguồn nước mặt (sông, hồ) và quản lý các nguồn thải nước từ hoạt động kinh tế (công nghiệp, nông nghiệp) và dân sinh (đô thị) để duy trì (hay phục hồi) chất lượng nước để đáp ứng nhu cầu dùng nước hiện tại (hay quy hoạch sử dụng nước tương lai). Quy mô của việc quản lý lưu vực sông tuỳ thuộc vào các điều kiện tài nguyên, địa lý và hành chính.
Việc quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông có tác động và mang lại lợi ích toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội cho lưu vực. Để thực hiện có hiệu quả các hoạt động điều phối và quản lý lưu vực sông thì việc thành lập một Uỷ ban bảo vệ môi trường lưu vực sông với tư cách là tổ chức độc lập liên vùng, liên ngành là hết sức cần thiết.
1.3.2.2 Đánh giá tổng quan về các Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông
Như trên đã nói, từ sau khi Quốc hội ban hành Luật Tài nguyên nước năm 1998, Ban Quản lý Quy hoạch Lưu vực sông - một hình thức tổ chức lưu vực sông đã hình thành để thực thi các điều khoản về quản lý tài nguyên nước của Luật. Việt Nam hiện có 13 lưu vực sông lớn và đã có 11 tổ chức lưu vực sông thuộc 2 hệ thống quản lý chuyên ngành. Bộ NN&PTNT đã thành lập và đang quản lý 8 Ban Quản lý Quy hoạch lưu vực sông (Hồng-Thái Bình, Cầu, Nhuệ-Đáy, Cả, Vu Gia-Thu Bồn, Đồng Nai, Serepok và Cửu Long) [66]. Tuy nhiên, vì nhiều lý do về cơ chế pháp luật cũng như các điều kiện khách quan lẫn chủ quan nên hoạt động của các Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông còn cầm chừng và có hiệu quả không cao.
Kể từ năm 2002 khi được Chính phủ giao chức năng quản lý tài nguyên nước, Bộ TN&MT đã tham mưu Chính phủ thành lập 3 Uỷ ban Bảo vệ Môi trường lưu vực sông (Cầu, Nhuệ-Đáy và hệ thống sông Đồng Nai). Đây là 3 lưu vực sông đang bị ô nhiễm nặng nhất so với các lưu vực khác trong cả nước đòi hỏi chúng ta phải có những biện pháp cấp bách để có thể khắc phục và ngăn chặn có hiệu quả mức độ gia tăng ô nhiễm và trả lại sự trong lành cho các dòng sông.
Như vậy ở Việt Nam hiện nay hiện đang tồn tại hai loại hình tổ chức lưu vực sông chính. Cơ cấu tổ chức của các Tổ chức lưu vực sông này về cơ bản là giống nhau với sự tham gia của Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên và có bộ phận giúp việc là các Văn phòng/Văn phòng đại diện.
Với việc thành lập các ban Quản lý lưu vực sông và các Uỷ ban lưu vực sông, Việt Nam đã có những bước tiến nhất định trong cách tiếp cận tiên tiến trong phát triển và quản lý tài nguyên nước theo hướng bền vững. Các Tổ chức lưu vực sông đã có những đóng góp nhất định cho công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng tài nguyên nước, tuy nhiên mới chỉ ở góc độ tư vấn kỹ thuật, tham mưu chứ chưa theo chức năng của những tổ chức có quyền lực pháp lý
rõ ràng. Những hạn chế này bộc lộ ở nhân lực kiêm nhiệm, tài chính hạn hẹp, thiếu lực lượng chuyên trách cùng sự thiếu rõ ràng trong vai trò tham gia và ra quyết định xử lý các vấn đề liên quan đến tài nguyên nước và lưu vực sông. Hoạt động của các tổ chức lưu vực sông hiện nay chủ yếu được tổ chức thông qua các hình thức hội họp, hội thảo, học tập, nghiên cứu [62]….Thực tế cho thấy trải qua 5 phiên họp (đối với Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Cầu (Ủy ban sông Cầu)), 2 phiên họp (đối với Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai (Ủy ban sông Đồng Nai)), 1 phiên họp (đối với Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy (Ủy ban sông Nhuệ - Đáy)) nhưng nhìn chung các Uỷ ban lưu vực sông chưa đạt được kết quả đáng kể nên ngoài việc kiện toàn tổ chức, xây dựng kế hoạch hoạt động, lập danh mục dự án, kiểm tra, kiểm soát ô nhiễm và khắc phục một phần ô nhiễm, suy thoái môi trường trong lưu vực.
Bản thân các Ủy ban lưu vực sông, do được xây dựng như là một tổ chức có nhiệm vụ tư vấn cho UBND các tỉnh cũng như các Bộ về công tác quản lý và quy hoạch nguồn nước lưu vực nên không thể trực tiếp giải quyết các vấn đề có liên quan đến phân phối và bảo vệ nguồn nước. Trong khi đó việc quản lý nước theo lưu vực sông đòi hỏi việc quản lý phải trên toàn bộ lưu vực sông, nghĩa là quản lý toàn diện cả về số lượng và chất lượng, cả về nước mặt và nước ngầm…
Những hạn chế của các Ủy ban lưu vực sông nói riêng, các tổ chức lưu vực sông nói chung còn được bộc lộ ở nhiều khía cạnh khác nhau (như việc xác định các chức năng, nhiệm vụ; việc đảm bảo tính độc lập; việc xây dựng quy chế hoạt động hay vấn đề từ nguồn kinh phí) đòi hỏi xây dựng một khung pháp lý hoàn hảo để điều chỉnh việc thành lập, tổ chức, hoạt động của các Ủy ban này.