Mặc dù các Uỷ ban lưu vực sông đã có những đóng góp nhất định cho công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng tài nguyên nước nhưng mới chỉ ở góc độ tư vấn kỹ thuật, tham mưu chứ chưa đủ ma ̣nh như là tổ chức có quyền lực pháp lý rõ ràng. Những hạn chế này bộc lộ trong quá trình hoạt động trên thực tế của các Ủy ban lưu vực sông cho chúng ta thấy nhiều khó khăn thách thức cần khắc phục: chức năng nhiệm vụ của các Ủy ban chưa rõ ràng, chức năng còn có khu vực chồng chéo với chức năng của các cơ quan nhà nước trong tổ chức bộ máy hiện hành, nguồn nhân lực và tài chính rất hạn chế, đặc biệt tổ chức khá lỏng lẻo với nhiều thành viên quan trọng kiêm nhiệm là các quan chức cao cấp từ các Bộ ngành trung ương và UBND các tỉnh liên quan, có văn phòng đặt tại các cơ quan hành chính, sự nghiệp thuộc các Bộ. Hoạt động chính của các Ủy ban lưu vực sông là tổ chức các cuộc họp, không đưa ra các quyết định có hiệu lực thực thi. Hiệu quả quản lý của các Ủy ban lưu vực sông là rất hạn chế và rất ít tác dụng. Sự tồn tại của hai dạng tổ chức lưu vực sông trên cùng một lưu vực là lưu vực sông Cầu, lưu vực hệ thống sông Đồng Nai, lưu vực sông Nhuệ - Đáy chưa phối hợp hoạt động với nhau là một khó khăn và gây chồng chéo trong hệ thống. Nhận diện đầy đủ và chính xác
những tồn tại trong cơ cấu, tổ chức hoạt động cũng như trong chức năng của các Ủy ban lưu vực sông sẽ giúp chúng ta có sự đánh giá toàn diện hơn.
2.5.2.1 Hoạt động trên thực tế của các Uỷ ban chưa hiệu quả
Được thành lập với nhiều kỳ vọng trong việc cải tạo các dòng sông, bảo vệ môi trường sinh thái ở lưu vực nhưng dường như các Ủy ban lưu vực sông chưa phát huy được hiệu quả, các hoạt động còn mang nặng tính hình thức chủ yếu thông các cuộc họp định kỳ.
Các Ủy ban lưu vực sông chưa thực sự được trao quyền, chức năng chủ yếu được xác định chỉ là thực hiện các Đề án bảo vệ lưu vực sông đã được phê duyệt. Điều đó thể hiện sự thiếu chủ động và phụ thuộc trong hoạt động của các Ủy ban trong việc quản lý lưu vực sông khiến cho việc giải quyết các vấn đề nảy sinh không hiệu quả và gặp nhiều khó khăn. Các Ủy ban lưu vực sông đang phải đối diện với nhiều thách thức trong quá trình triển khai các hoạt động bảo vệ môi trường trên lưu vực.
Các tổ chức điều phối lưu vực sông hiện được coi là tổ chức tư vấn cho UBND các tỉnh, các bộ ngành về công tác quản lý và quy hoạch nguồn nước nên không có khả năng trực tiếp giải quyết các vấn đề có liên quan đến phân phối và bảo vệ nguồn nước nên mỗi khi có sự cố xảy ra với nguồn nước, cần chỉ đạo chung thì không thấy ai thể hiện rõ vai trò. Hiện nay, Bộ NN&PTNT phụ trách việc tưới tiêu, phòng chống lụt bão, cấp nước sinh hoạt nông thôn, quản lý các công trình thủy lợi và đê điều; quản lý nước dùng cho nuôi trồng và chế biến thủy sản. Bộ Công thương có vai trò phát triển thủy điện thông qua Tập đoàn Điện lực Việt Nam. Bộ Xây dựng quản lý các công trình công cộng đô thị; thiết kế và xây dựng các công trình cấp thoát nước đô thị. Mỗi Bộ có một chức năng riêng trong khi nguồn nước chỉ có một [44].
Phân cấp cũng là một vấn đề cần được quan tâm giải quyết triệt để. Chính thực trạng phân cấp, phân quyền không rõ ràng hiện nay là nguyên nhân của tình trạng bộ máy cồng kềnh nhưng không giải quyết được tận gốc những mâu thuẫn trong quản lý nước: Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông
không có trách nhiệm gì với chất lượng nước, còn Ủy ban lưu vực sông chỉ thực hiện đề án. Vì vậy, nếu phát hiện sai phạm liên quan đến nguồn nước, các đơn vị này chỉ lên tiếng như một đơn vị tư vấn, trong khi thành phần hội đồng lại là các ông chủ tịch các tỉnh ven sông. Do cùng là chủ tịch mọi việc đưa ra chỉ mang tính thỏa thuận. Mà đã là thỏa thuận thì thiện chí mới làm, nếu tình trạng này còn tiếp diễn thì công tác quản lý, bảo vệ, phân bổ nguồn nước vẫn là một câu chuyện phức tạp [44].
2.5.2.2 Sự phối hợp giữa các cơ quan Trung ương với địa phương, giữa các địa phương trong lưu vực sông còn yếu
Sự phối hợp giữa các cơ quan Bộ, ngành và địa phương để giải quyết các vấn đề về lưu vực sông còn yếu. Giữa các địa phương trong cùng lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung, chưa thống nhất và hợp tác chặt chẽ trong công tác quản lý môi trường lưu vực. Quan niệm về trách nhiệm của địa phương, các ngành về bảo vệ môi trường lưu vực sông chưa đầy đủ.
Đánh giá hiệu quả hoạt động của các Ủy ban lưu vực sông cho thấy ngoài một số nguyên nhân về cơ chế chính sách (nhất là về cơ chế tài chính), nguồn lực đầu tư của các địa phương còn hạn chế thì nguyên nhân khiến tiến độ triển khai các nhiệm vụ, dự án thuộc Đề án lưu vực sông còn chậm so với yêu cầu đặt ra là do sự phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương còn chưa đồng bộ. Điều đó đòi hỏi sự nỗ lực, cố gắng và hợp tác chặt chẽ hơn nữa của các Bộ, ngành và các địa phương trên các lưu vực nói chung.
2.5.2.3 Vấn đề tài chính
Tài chính là vấn đề cơ bản và nổi cộm cần được hoàn thiện trong hoạt động của các Ủy ban lưu vực sông. Nguồn chi cho quản lý và bảo vệ môi trường lưu vực sông từ ngân sách nhà nước không được phân bổ thành mục chi riêng. Chức năng quản lý và bảo vệ môi trường lưu vực sông có liên quan đến nhiều Bộ, ngành khác nhau, do đó các khoản chi cũng được phân bổ theo chức năng tương ứng của các Bộ. Tuy nhiên khoản chi này chủ yếu nằm trong ngân sách của Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT (đối với cấp Trung ương) và Sở
TN&MT, Sở NN&PTNT (đối với cấp địa phương). Tổng kinh phí đầu tư cho bảo vệ môi trường nói chung không ngừng tăng (hiện nay chiếm 1% ngân sách hàng năm). Tuy nhiên nhìn chung đầu tư cho hoạt động bảo vệ môi trường lưu vực sông còn ít, chưa đủ yêu cầu. Bản thân các Văn phòng Ủy ban lưu vực sông cũng không có nguồn kinh phí riêng để hoạt động mà phụ thuộc vào nguồn ngân sách cấp chung cho Tổng cục Môi trường.
Trong thời gian qua, nguồn vốn cho công tác quản lý và bảo vệ môi trường lưu vực sông đã từng bước được đa dạng hóa: ngân sách nhà nước, tài trợ quốc tế, đầu tư từ cộng đồng và khu vực tư nhân. Mặc dù vậy hiện nay đầu tư cho bảo vệ môi trường lưu vực sông chủ yếu là từ ngân sách nhà nước, các nguồn khác còn chiếm tỷ lệ rất nhỏ. Bên cạnh đó hiệu quả sử dụng vốn đầu tư còn hạn chế. Chưa xây dựng được các ưu tiên để đầu tư tập trung có hiệu quả, đầu tư còn trùng lặp.
Tóm lại, hoạt động của các Ủy ban lưu vực sông cần một nguồn kinh phí ổn định lâu dài. Nguồn kinh phí đó có thể dựa trên sự trợ giúp của nhà nước (thông qua ngân sách hàng năm), các tổ chức quốc tế (tài trợ), sự đóng góp tài chính của các địa phương, của các hộ có sử dụng nước trên lưu vực sông. Ngoài ra nguồn thu từ thuế tài nguyên nước và phí ô nhiễm nước cũng là nguồn kinh phí cần cho các hoạt động của các Ủy ban. Tuy nhiên các quy định liên quan đến phí ô nhiễm nước cũng đang bộc lộ những bất cập đòi hỏi phải được sửa đổi cho phù hợp. Hiện nay Việt Nam đã có văn bản quy định về phí nước thải (Nghị định 67/2003/NĐ-CP ngày 13/6/2003). Đây là một bước tiến quan trọng trong quản lý môi trường theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Tuy nhiên Nghị định này đã bộc lộ những bất cập khi quy định thu phí nước thải với mức 10% của giá nước (một tỷ lệ rất thấp) trong khi thế giới thu bằng hoặc lớn hơn cả giá nước (Mỹ thu bằng 135% giá nước, Pháp thu bằng giá nước) trong đó địa phương chỉ được giữ lại 50% tổng số phí thu được. Số tiền này chỉ đáp ứng được 35% chi phí xử lý nước thải [65]. Điều này tạo sự mất cân đối trong nguồn thu chi tài chính để xử lý nước
thải sinh hoạt trong khi ngân sách nhà nước lại không có đủ để đầu tư cho xây dựng và vận hành các trạm xử lý nước thải kéo theo hậu quả là nguồn nước ngày càng thêm suy thoái.
2.5.2.4 Nguồn nhân lực hạn chế và chưa chú trọng đúng mức đến vai trò và trách nhiệm của cộng đồng lưu vực sông
Sự tham gia của cộng đồng vào bảo vệ môi trường là một trong những giải pháp quan trọng của công tác quản lý, bảo vệ môi trường ở địa phương, vì qua các cấp quản lý hành chính thì càng xuống cấp thấp hơn vai trò của người dân càng trở nên quan trọng. Sự tham gia của cộng đồng trong công tác bảo vệ môi trường không chỉ tạo thêm nguồn lực tại chỗ cho sự nghiệp bảo vệ môi trường, mà còn là lực lượng giám sát môi trường nhanh và hiệu quả, giúp cho các cơ quan quản lý môi trường giải quyết kịp thời sự ô nhiễm môi trường ngay từ khi mới xuất hiện. Vai trò của cộng đồng đã được quy định tại Nghị định 120/2008/NĐ-CP về quản lý lưu vực sông trong nguyên tắc “ Các Bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương và các tổ chức các nhân phải cùng chịu trách nhiệm bảo vệ môi trường nước trong lưu vực sông theo quy định của pháp luật…” và trong nguyên tắc “Phân công, phân cấp hợp lý công tác quản lý nhà nước về lưu vực sông; từng bước xã hội hoá công tác bảo vệ tài nguyên nước trong lưu vực sông”.
Tuy nhiên, như phần trước tác giả đã đề cập tới, trên thực tế vai trò của cộng đồng chưa được chú trọng, thậm chí không có trong việc tham gia vào tổ chức quản lý lưu vực sông mà cụ thể là các Uỷ ban lưu vực sông. Đây là điểm hạn chế khiến cho việc quản lý các lưu vực sông không đạt hiệu quả cao. Nếu như người dân hay các tổ chức cộng đồng được tham gia thực sự vào việc bảo vệ tài nguyên nước, bảo vệ môi trường nước (nghĩa là vai trò của cộng đồng được thể hiện ngay từ khi lập quy hoạch xây dựng đến khai thác sử dụng và bảo vệ) thì chắc chắn hiệu quả của công tác bảo vệ môi trường sẽ không chỉ dừng lại ở việc thành lập một số Tổ chức quản lý lưu vực sông với công việc chủ yếu chỉ là kêu gọi với các Hội nghị tổng kết mỗi năm hai lần. Việc kiện
toàn bộ máy tổ chức của các Ủy ban lưu vực sông cần tính đến sự tham gia đầy đủ của các thành phần: từ đại diện của các cơ quan chức năng đến các tổ chức, cá nhân sử dụng nước. Thực tế cho thấy, mô hình tổ chức hiện nay gồm toàn bộ Lãnh đạo các địa phương, Lãnh đạo các Bộ ngành với chế độ làm việc kiêm nhiệm, mỗi năm họp hai lần thì không thành viên nào có đủ thời gian, năng lực chuyên môn và tâm huyết đầu tư cho “nghề tay trái”. Bên cạnh đó, việc quy định Chủ tịch Ủy ban lưu vực sông do một Chủ tịch tỉnh thuộc lưu vực sông kiêm nhiệm dễ dẫn đến những quyết định thiếu khách quan khi lợi ích về phát triển kinh tế của địa phương mâu thuẫn với việc bảo vệ môi trường.
Tuy rằng mỗi Ủy ban sông có một Văn phòng đại diện, nhưng bản thân văn phòng đó lại nằm trong bộ máy của Cục chuyên ngành (trụ sở Văn phòng của Ủy ban sông Cầu và Ủy ban sông Nhuệ - Đáy đặt tại Tổng cục Môi trường còn trụ sở của Văn phòng Ủy ban sông Đồng Nai đặt tại cơ quan đại diện phía Nam của Tổng cục Môi trường) chứ không phải là một địa điểm nào đó độc lập thuộc lưu vực sông. Bản thân những quy định như vậy đã thể hiện khoảng cách giữa cơ quan quản lý với lưu vực sông khiến cho cơ quan này không thực sự thuộc về lưu vực và hoạt động của nó cũng ở mức cầm chừng, hình thức.
Xét ở một khía cạnh khác, ý thức của cộng đồng trong việc tham gia vào công tác bảo vệ môi trường lưu vực sông cũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Trách nhiệm bảo vệ môi trường lưu vực sông, tuân thủ pháp luật của các doanh nghiệp cũng như cộng đồng chưa cao. Nhận thức của cộng đồng dân cư với công tác bảo vệ môi trường lưu vực sông còn chịu ảnh hưởng của tư tưởng cố hữu coi đó không phải là trách nhiệm của bản thân mình.
Tác giả đã tiến hành thăm dò trên địa bàn tỉnh Hà Nam – một thành viên của Ủy ban sông Nhuệ - Đáy để đánh giá mức độ quan tâm của cộng đồng dân cư tới việc quản lý lưu vực sông thuộc địa bàn mình sinh sống. Với 200 phiếu phát ra kết quả thu được: có 67 phiếu trả lời không biết (chiếm
33,5%) và 133 phiếu trả lời có biết (chiếm 66,5%) cơ quan/tổ chức đang quản lý lưu vực sông Nhuệ - Đáy. Trong tổng số 200 phiếu thăm dò chỉ có 66 phiếu (chiếm 33%) “đoán” đúng tên tổ chức quản lý lưu vực sông Nhuệ - Đáy là Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - Đáy trong số 5 cơ quan/tổ chức mà phiếu thăm dò đưa ra (gồm: UBND tỉnh Hà Nam, Bộ TN&MT, Sở TN&MT tỉnh Hà Nam, Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - Đáy và cơ quan/ tổ chức khác). Sở dĩ gọi là “đoán” vì trong số 66 phiếu này có tới 22 phiếu người trả lời lúc đầu khẳng định không biết tổ chức nào quản lý lưu vực sông Nhuệ - Đáy. Con số khiêm tốn kể trên đã phản ánh mức độ quan tâm của cộng đồng dân cư tới việc quản lý lưu vực sông trên chính địa bàn mình sinh sống còn rất hạn chế. Điều đó cho thấy ý thức của cộng đồng dân cư về công tác quản lý môi trường cũng như về Tổ chức quản lý lưu vực sông còn rất mơ hồ. Không ít người lần đầu tiên nghe tới tên của Ủy ban lưu vực sông Nhuệ - Đáy. Điều đó nói lên tâm lý chung của người dân là coi công tác bảo vệ môi trường là nhiệm vụ của nhà nước chứ không phải là trách nhiệm của mỗi cá nhân trong khi để quản lý lưu vực sông một cách hiệu quả đòi hỏi phải có sự tham gia của người dùng nước, nhà quy hoạch và nhà lập chính sách ở tất cả các cấp. Điều này chúng ta phải học hỏi rất nhiều từ mô hình quản lý của Cộng hòa Pháp.
Bên cạnh tồn tại chưa chú trọng đúng mức đến vai trò và trách nhiệm của cộng đồng lưu vực sông thì nguồn nhân lực của các Ủy ban lưu vực sông cũng là một vấn đề cần bàn tới. Nguồn nhân lực hiện nay được đánh giá là thiếu về số lượng và hạn chế về chất lượng. Các cán bộ có kiến thức chuyên môn về môi trường còn yếu đặc biệt ở cấp địa phương và phải kiêm nhiệm nhiều công việc nên không có thời gian đầu tư để nâng cao kiến thức. Ví dụ như Ủy ban sông Đồng Nai, mặc dù đã đi vào hoạt động từ tháng 12 năm 2008 nhưng không hiệu quả do các thành viên của Ủy ban này kiêm nhiệm quá nhiều trọng trách khác. Có tới 12 trong số 24 thành viên hiện là chủ tịch, phó chủ tịch các tỉnh, thành hoặc các thứ trưởng, phó cục trưởng, vụ trưởng
của các bộ, ngành. Nếu hiện trạng kiêm nhiệm của các thành viên trong Ủy ban không được cải thiện thì chắc chắn hoạt động của các Ủy ban lưu vực sông sẽ không đạt được hiệu quả như mong muốn.
CHƢƠNG 3