Mặc dù đã có những cố gắng nhất định và đạt được những kết quả quan trọng trong xây dựng và thi hành pháp luật nhưng nhìn chung hệ thống pháp luật vẫn nhiều yếu kém và bất cập. Hệ thống pháp luật còn chưa theo kịp và chưa đáp ứng đầy đủ cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; hệ thống các cơ quan thi hành và bảo vệ pháp luật, đặc biệt là các
cơ quan tư pháp chưa đủ mạnh; ý thức sống và làm việc theo pháp luật của cán bộ và nhân dân còn nhiều hạn chế. Cho đến nay, chúng ta vẫn chưa xây dựng được chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật của Việt Nam trong thời kỳ cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nhìn từ tiêu chí của một hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền thì khung pháp luật Việt Nam thể hiện những mặt hạn chế sau đây:
Về tính tồn diện, thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
- Về tính tồn diện: Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, trong đó có những điều kiện khách quan về mặt lịch sử như đất nước có chiến tranh, Nhà nước phải dành nhiều thời gian cho việc khắc phục hậu quả chiến tranh, tái kiến thiết đất nước nên trong nhiều năm, công tác lập pháp chưa được quan tâm tương xứng với vị trí, vai trị trong hoạt động của Quốc hội. Bên cạnh đó, tư duy lập pháp chưa được đổi mới theo kịp tiến độ phát triển kinh tế - xã hội.
Chiến lược lập pháp mới được xác định trong hai nhiệm kỳ Quốc hội gần đây đã khiến cho việc xây dựng luật, pháp lệnh thường xun trong tình trạng bị động, khơng đáp ứng kịp nhu cầu của cuộc sống. Điều này dẫn đến một hệ quả tất yếu là sự thiếu toàn diện, thiếu thống nhất, thiếu ổn định của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Các luật, pháp lệnh đã ban hành thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung. Hệ thống pháp luật chưa có sự phát triển cân đối giữa các lĩnh vực. Nhiều nội dung trong các nghị quyết của Đảng về đổi mới kinh tế- xã hội chậm được thể chế hóa. Một số lĩnh vực đã có luật, pháp lệnh nhưng trong luật, pháp lệnh cịn khơng ít quy định mang tính chất khung, nhiều vấn đề cụ thể, thậm chí cả những vấn đề thuộc tầm chính sách hoặc liên quan trực tiếp đến quyền công dân cũng dành cho văn bản dưới luật thi hành.
Văn bản do Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành chiếm một tỉ lệ lớn trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
- Về tính thống nhất: Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành gồm có Hiến pháp, luật, nghị quyết; do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành có pháp lệnh, nghị quyết. Hình thức nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể là văn bản quy phạm pháp luật, song cũng có thể là các văn bản áp dụng pháp luật, không chứa quy phạm. Tuy nhiên, quy định nêu trên đã dẫn đến nhiều khó khăn trong q trình áp dụng, khơng bảo đảm nguyên tắc về thứ bậc pháp lý của hệ thống văn bản. Cụ thể như Hiến pháp ln được coi là đạo luật gốc, có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, song lại có thể bị sửa đổi, bổ sung một số điều bằng hình thức nghị quyết (là hình thức phổ biến được dùng để ra các văn bản áp dụng pháp luật). Hoặc có trường hợp, có những văn bản có nội dung như một pháp lệnh, cũng bao gồm các quy phạm pháp luật để điều chỉnh về một lĩnh vực nhưng lại được ban hành dưới hình thức nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội như Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH10 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 1-7-1991. Ngồi ra, có những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội (như thuế thu nhập cá nhân, tôn giáo) nhưng lại mới chỉ có văn bản của Uỷ ban thường vụ Quốc hội điều chỉnh.
Do luật không phân biệt rõ trường hợp nào thì sử dụng loại văn bản nào nên trên thực tế có lúc việc quyết định sử dụng hình thức văn bản luật, pháp lệnh hay nghị quyết mới dựa trên suy luận cảm tính về mức độ phức tạp của văn bản hoặc của vấn đề cần điều chỉnh, gây ra sự thiếu thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Nhiều quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay được đánh giá là ít khả thi. Chúng ta đang đứng trước một thách thức và mâu thuẫn lớn: một mặt, do yêu cầu của cuộc sống, nhất là trong điều kiện đẩy nhanh quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, tất cả các ngành, lĩnh vực quản lý đều có nhu cầu cần phải có luật, pháp lệnh để tạo khuôn khổ pháp lý cần thiết trên từng ngành, lĩnh vực (trung bình mỗi năm ban hành mới được 7 luật, pháp lệnh, trong vài năm gần đây số lượng luật được thông qua hàng năm mới tăng lên, nhưng do Quốc hội tập trung vào việc làm luật nên việc thông qua pháp lệnh lại bị hạn chế, trong khi đó nhu cầu địi hỏi phải tăng gấp 5 - 10 lần con số này mới đáp ứng được đòi hỏi); mặt khác, để nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước trên từng ngành, lĩnh vực, đòi hỏi chất lượng các luật, pháp lệnh phải được bảo đảm, phải có tính khả thi và phải đáp ứng được yêu cầu của quản lý nhà nước bằng pháp luật và xây dựng nhà nước pháp quyền. Thực tế cho thấy, chúng ta mới đáp ứng được một phần đòi hỏi về tiến độ công tác xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, còn về chất lượng các dự án luật, pháp lệnh thì chưa thể nói là đã đạt u cầu.
Bên cạnh đó, các văn bản quy phạm pháp luật chưa bảo đảm tính thống nhất; có những luật (hoặc pháp lệnh) quy định khác nhau về cùng một vấn đề. Nhiều luật, pháp lệnh còn dừng ở các quy định mang tính nguyên tắc và dành khơng ít vấn đề cho các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Điều này đã gây ra tình trạng cho đến nay, cịn thiếu hơn 100 nghị định của Chính phủ để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh ban hành từ nhiệm kỳ Quốc hội khoá X đến nay.
Nhiều quy định cịn thiếu tính khả thi và chưa có cơ chế thực hiện; phạm vi điều chỉnh cịn thiếu tồn diện, chưa lường trước một cách tối đa các tình huống có thể xảy ra, gây ra sự lúng túng trong quá trình áp dụng. Trên thực tế, các văn bản như luật, pháp lệnh, nghị định thường cân nhắc và định ra một khoảng thời gian hợp lý trước khi có hiệu lực thi hành đối với những văn
bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của cơng dân hoặc địi hỏi có sự chuẩn bị cho việc áp dụng luật, nhưng đôi khi thời gian chuẩn bị đã dự kiến đó vẫn chưa sát với thực tế, chưa khả thi. Nguyên nhân là do thiếu sự tham khảo ý kiến của các đối tượng chịu ảnh hưởng của văn bản pháp luật trước khi ban hành nên bên cạnh việc quy định các nội dung bất hợp lý thì các văn bản pháp luật đặt ra một khoảng thời gian quá ngắn kể từ khi ban hành đến khi có hiệu lực.
Vì vậy, các nhà làm luật nên nghiên cứu kỹ lưỡng về thực trạng thi hành pháp luật, tiến độ chuẩn bị các văn bản hướng dẫn, việc bảo đảm các điều kiện cần thiết khác để đưa luật vào cuộc sống mà quy định một khoảng thời gian dài hơn kể từ ngày ban hành đến ngày có hiệu lực.
Về tính khách quan
Theo quy định của Luật ban hành văn quy phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức trình dự án luật, pháp lệnh thành lập Ban soạn thảo để trực tiếp làm nhiệm vụ soạn thảo các dự án này. Đối với một số trường hợp như dự án luật, pháp lệnh có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, dự án do các cơ quan của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội trình thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định việc thành lập Ban soạn thảo.
Trên thực tế, đến hơn 90% số dự án luật, pháp lệnh được xem xét hàng năm là do Chính phủ trình. Do đó, cơng tác soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh cũng chủ yếu do các bộ, ngành của Chính phủ chịu trách nhiệm chính. Thành phần của các Ban soạn thảo thường có lãnh đạo cơ quan được phân cơng chủ trì soạn thảo dự án (giữ vai trò trưởng ban soạn thảo, thường trực ban soạn thảo) và đại diện của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Tuy nhiên, luật chỉ quy định nhiệm vụ của các Ban soạn thảo mà không nêu rõ cách thức tổ chức cũng như mối quan hệ và phân công trách nhiệm giữa các thành viên của Ban soạn thảo nên dễ có tình trạng hoạt động của Ban soạn thảo chỉ mang tính chất hình thức; ý kiến của các thành viên của Ban soạn thảo là đại diện
của các cơ quan, tổ chức liên quan nhiều khi mới chỉ là ý kiến cá nhân, chưa phản ánh được quan điểm chính thức của bộ, ngành mà mình đại diện. Do đó, tác dụng liên ngành của các Ban soạn thảo thực tế chưa được phát huy đúng mức.
Mặt khác, việc lập các Ban soạn thảo như trên cũng có một nhược điểm nữa là mới chỉ chú trọng tính đại diện của các Bộ, ngành có liên quan mà chưa thực sự quan tâm đến sự tham gia của các nhà khoa học, các chuyên gia. Việc tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu tác động của dự án luật, pháp lệnh, lấy ý kiến của các bộ, ngành liên quan trong giai đoạn soạn thảo cũng chưa được quan tâm đúng mức. Tình trạng phổ biến là cơ quan chủ trì soạn thảo làm thay hầu hết các công việc của các Ban soạn thảo, do vậy dự thảo luật, pháp lệnh thường bị chi phối bởi quan điểm, lợi ích của bộ, ngành chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo. Thêm vào đó, đội ngũ chun gia có nhiều kinh nghiệm trong cơng tác lập pháp tham gia trong giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh tại các bộ, ngành cịn thiếu nhiều. Vì vậy, thiếu hẳn tính chun nghiệp, khách quan trong cơng tác soạn thảo luật.
Về tính minh bạch
u cầu về tính minh bạch, cơng khai của pháp luật là một trong những tiêu chí để xác định Nhà nước pháp quyền và cũng là một điều kiện để chúng ta gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) và nhiều tổ chức quốc tế và khu vực khác. Theo Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ, hai nước phải công bố một cách định kỳ và kịp thời tất cả các luật, quy định và thủ tục hành chính có tính áp dụng chung, liên quan đến bất kỳ vấn đề nào được quy định trong Hiệp định. Đồng thời, ở mức độ có thể, mỗi nước cho phép nước kia và cơng dân của nước đó có cơ hội đóng góp ý kiến đối với việc xây dựng luật, quy định và thủ tục hành chính có tính áp dụng chung, ảnh hưởng đến
việc tiến hành các hoạt động thương mại quy định trong Hiệp định [30, tr.446].
Tuy nhiên, trên thực tế, quy định về tính cơng khai, minh bạch của công tác xây dựng pháp luật chưa thực sự được thực hiện đầy đủ, tồn diện. Trong q trình xây dựng pháp luật, việc cơng khai dự thảo để nhân dân có thể tiếp cận, tham gia đóng góp ý kiến chưa được quan tâm đúng mức và chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Tiêu chí xác định văn bản được cơng khai lấy ý kiến nhân dân, việc phản hồi thông tin từ cơ quan có trách nhiệm, cơng tác tiếp thu, chỉnh lý dự thảo sau khi lấy ý kiến chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện và áp dụng thống nhất trên thực tế.
Bên cạnh đó, hầu hết các dự án luật, pháp lệnh chưa được trình kèm theo danh mục các quy định của luật, pháp lệnh cần được bãi bỏ (hay cần được sửa đổi); chưa định rõ phạm vi hành động của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật mà đôi khi lạm dụng cách thể hiện “theo các quy định của pháp luật”... Những sai phạm về hình thức văn bản vẫn xảy ra. Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa thường xuyên thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Hoạt động rà sốt, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và cơng tác pháp điển hóa chưa được tiến hành thường xuyên. Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà nước ta đã ký kết hoặc gia nhập chưa được coi trọng đúng mức. Việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật còn nặng về tính phong trào, bề nổi, hiệu quả thấp, hình thức và nội dung tuyên truyền, phổ biến chưa thật sát hợp với nhu cầu, điều kiện của từng nhóm đối tượng, nhất là đối với nhân dân ở nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa.
Tính minh bạch sau khi văn bản quy phạm pháp luật được thông qua cũng chưa được bảo đảm. Theo quy định của pháp luật, việc công khai, minh bạch đối với hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật là bắt buộc, trừ các văn
bản có nơi dung bí mật nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề chưa quy định trong luật là nếu có văn bản quy phạm vi phạm nghĩa vụ cơng bố, cơng khai, đăng tải thì văn bản đó có hiệu lực thi hành khơng?
Ngồi ra, việc một số lượng văn bản đã được ban hành, có hiệu lực nhưng chưa được đăng Cơng báo đã gây ra những khó khăn nhất định cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản và những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Vì vậy, luật cần khẳng định văn bản đăng Cơng báo có giá trị như bản gốc vì khơng phải ai cũng có thể tiếp cận bản gốc được lưu trữ theo quy định của pháp luật
Về việc phát huy hiệu lực các văn bản pháp luật
Chưa có biện pháp hữu hiệu để khắc phục tình hình chậm ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện; có tình trạng văn bản luật, pháp lệnh đã ban hành rồi nhưng việc hướng dẫn thực hiện không đồng bộ, thiếu nhất quán nên không thể thi hành trong cuộc sống; chưa chú trọng đúng mức đến việc giải thích, tuyên truyền và động viên nhân dân “sống và làm việc theo Hiến pháp
và pháp luật”. Công tác giám sát việc thi hành pháp luật không được tiến
hành thường xuyên, làm cho hiệu quả điều chỉnh các mối quan hệ kinh tế - xã hội của các văn bản pháp luật mới chưa cao.
Bên cạnh những thành tựu đáng kể đã đạt được, hệ thống pháp luật của chúng ta vẫn còn tồn tại một số mặt yếu kém. Nhìn nhận được những mặt hạn chế này sẽ góp phần hồn thiện hơn hệ thống pháp luật Việt Nam trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền.
Pháp luật nước ta có bản chất là nền pháp luật dân chủ, thể hiện ý chí của giai cấp cơng nhân và nhân dân lao động chiếm số đông trong xã hội. ý chí đó được Đảng phản ánh trong đường lối, chủ trương, chính sách của mình. Do đó, thể chế hố đường lối chủ trương của Đảng thành pháp luật chính là sự
thể hiện một cách tập trung ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Tuy nhiên, nội
dung các đạo luật, pháp lệnh hiện hành chưa thể chế hố đầy đủ chủ trương, đường lối, chính sách đổi mới của Đảng. Vì thế, cịn một số chủ trương,
đường lối đổi mới chưa được thể chế hoá thành luật hoặc pháp lệnh. Tình trạng đó làm giảm tính hiện thực của các quy phạm pháp luật, khiến cho việc