2.3.3 .Những vấn đề đặt ra cần giải quyết
3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã
3.3.1. Hoàn thiện các qui định về tạo nguồn, tiêu chuẩn và tuyển dụng công chức cấp xã
Một là, về tạo nguồn công chức cấp xã
Pháp luật cần có qui định về tạo nguồn công chức cấp xã bằng cách qui định thu hút, tuyển dụng số sinh viên tốt nghiệp đại học có chuyên môn phù hợp về địa phương công tác. Bên cạnh đó cần chú ý lựa chọn tới đối tượng tạo nguồn bao gồm những người đã tham gia lao động, sản xuất tại địa phương (đặc biệt các đối tượng là con em người dân tộc thiểu số), bộ đội hoàn thành nghĩa vụ quân sự gửi đi đào tạo theo phương thức liên kết đào tạo ở nhiều loại hình dài hạn, ngắn hạn, tập trung, tại chức ở các trường của Trung ương, tỉnh, huyện để từ đó đội ngũ công chức ở cấp xã từng bước được trẻ hóa, chất lượng được nâng cao; tỷ lệ công chức được chuẩn hóa và số lượng công chức người dân tộc tại chỗ ngày càng cao.
Pháp luật về công chức cấp xã cần qui định tiêu chuẩn công chức cấp xã phù hợp với đặc điểm của xã và phường. Hiện nay tiêu chuẩn cụ thể của công chức cấp xã được qui định chung không phân biệt xã, phường. Tuy nhiên để phù hợp với điều kiện đặc thù của một số xã thì Điều 3, khoản 2 Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30 tháng 10 năm 2012 qui định: “ Căn cứ vào tiêu chuẩn của công chức cấp xã quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này và căn cứ vào điều kiện thực tế của địa phương, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sau đây gọi chung là cấp tỉnh) được xem xét, quyết định: Giảm một cấp về trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn đối với công chức làm việc tại xã đã được cơ quan có thẩm quyền công nhận thuộc khu vực miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn”. Qui định này là phù hợp với các xã đặc thù nhưng pháp luật lại chưa có qui định phân biệt tiêu chuẩn công chức xã với phường cho phù hợp với yêu cầu, trình độ quản lý khác nhau giữa đô thị và nông thôn, chưa đáp ứng được yêu cầu của tính phức tạp trong quản lý nhà nước cũng như mặt bằng dân trí tương đối cao của dân cư đô thị. Vì vậy, cần phải nâng cao tiêu chuẩn về trình độ của công chức phường mới đáp ứng được yêu cầu của quản lý nhà nước ở cơ sở trong quá trình phát triển kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Pháp luật về công chức cấp xã cần bổ sung thêm qui định: “Căn cứ vào tiêu chuẩn của công chức cấp xã, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sau đây gọi chung là cấp tỉnh) được xem xét, quyết định: Tăng một cấp về trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn đối với công chức làm việc tại phường” mới đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước ở đô thị.
Ba là, về tuyển dụng công chức cấp xã
Để hình thành đội ngũ công chức chính quyền cấp xã nhất thiết phải tiến hành bằng con đường tuyển dụng. Pháp luật về công chức cấp xã đã quy
định hai hình thức tuyển dụng đó là thi tuyển và xét tuyển. Tuy nhiên, những vấn đề cụ thể hơn của việc tuyển dụng các chức danh chuyên môn cấp xã chưa được pháp luật quy định rõ ràng.
Tuyển dụng công chức nói chung và công chức chính quyền cấp xã nói riêng là một vấn đề nhạy cảm, phức tạp và rất dễ xẩy ra tiêu cực. Yêu cầu đối với pháp luật trong điều chỉnh vấn đề này phải tạo được cơ chế, chính sách thích hợp, đồng bộ, để công tác tuyển dụng thực sự khoa học, nghiêm túc, quán triệt đầy đủ các nguyên tắc của chế độ tuyển dụng. Việc ban hành tuyển dụng công chức chính quyền cấp xã phải đảm bảo công khai, dân chủ, khách quan, công bằng, đúng tiêu chuẩn đối với từng chức danh, nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức cấp xã. Vấn đề đặt ra là phải tuyển chọn được những người có đủ năng lực, phẩm chất đạo đức, phẩm chất chính trị, phẩm chất chuyên môn, phù hợp với vị trí công tác để đảm bảo cho nền công vụ hoạt động có hiệu quả. Cần nghiên cứu, đặt ra các tiêu chuẩn cụ thể và lượng hóa được các tiêu chuẩn nhằm hạn chế tính chủ quan trong tuyển dụng.
Trong các hình thức tuyển dụng thì thi tuyển được coi hình thức tuyển dụng quan trọng nhất và có nhiều ưu điểm. Hiện nay thi tuyển công chức cấp xã gồm các môn thi:
- Môn kiến thức chung: thi viết 01 bài thời gian 120 phút về hệ thống chính trị, tổ chức bộ máy của Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội; quản lý hành chính nhà nước; chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về ngành, lĩnh vực tương ứng với chức danh công chức cần tuyển dụng.
- Môn nghiệp vụ chuyên ngành: thi viết 01 bài thời gian 120 phút và thi trắc nghiệm 01 bài thời gian 30 phút về nghiệp vụ chuyên ngành theo yêu cầu của chức danh công chức cần tuyển dụng.
- Môn tin học văn phòng: thi thực hành trên máy hoặc thi trắc nghiệm, thời gian 30 phút theo yêu cầu của chức danh công chức cần tuyển dụng.
Việc qui định thi môn chuyên ngành gồm 01 bài thi viết và 01 bài thi trắc nghiệm là không phù hợp bởi vì chỉ cần một bài thi chuyên ngành là có thể đánh giá được chuyên môn của công chức dự tuyển.Vì vậy nên bỏ bài thi trắc nghiệm chuyên ngành. Bên cạnh đó cần bổ sung môn thi ngoại ngữ đối với thi tuyển công chức ở phường vì ở các đô thị công chức phường cần có ngoại ngữ để có thể giao tiếp làm việc đối với người nước ngoài.
3.3.2. Bổ sung, sửa đổi các qui định về quản lý, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật công chức cấp xã
Thứ nhất, về quản lý công chức cấp xã
Để tạo hành lang pháp lý cần thiết cho việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã, cần phải nhanh chóng xây dựng, ban hành các văn bản pháp quy để cụ thể hóa từng nội dung của việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã. Hiện nay, việc triển khai còn chậm và thiếu đồng bộ, thậm chí còn có chỗ chưa ăn khớp nhau giữa các văn bản, gây khó khăn cho việc tổ chức triển khai thực hiện. Vì vậy, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện thể chế quản lý công chức cấp xã một cách chặt chẽ, khoa học và đảm bảo cơ sở vật chất, phương tiện quản lý hiện đại. Ban hành văn bản về phân cấp quản lý công chức cấp xã, quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm, thẩm quyền giữa Trung ương và các cấp chính quyền địa phương, giữa các cơ quan làm chức năng tham mưu quản lý công chức cấp xã. Hoàn thiện thể chế tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân sự trong hệ thống chính quyền từ Trung ương đến cơ sở. Chính phủ chỉ nên ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tập trung vào các giải pháp chung, cơ bản làm cơ sở, chỗ dựa cho địa phương triển khai áp dụng. Quy định phân cấp, phân quyền mạnh hơn, rõ hơn cho các cấp chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề cụ thể đối vớicông chức cấp xã; thực hiện phân công, phân cấp quản lý công chức cấp xã đồng bộ trên tất cả các khâu: quy hoạch, kế hoạch, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử dụng, chính sách đãi ngộ...Ngoài các nội dung quản lý đã quy định, cần bổ sung thêm một số nội dung về xây dựng quy
hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡngcông chức cấp xã; thống nhất việc quản lý hồ sơ công chức cấp xã.
Thứ hai, pháp luật về công chức cấp xã cần qui định hợp lý số lượng, chức danh công chức ở cấp xã
Pháp luật hiện nay xác định ở cấp xã có 7 chức danh công chức là Trưởng công an; Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phòng - Thống kê; Địa chính- xây dựng –đô thị-môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính – nông nghiệp – xây dựng –môi trường (đối với xã); Tài chính - Kế toán; Tư pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Xã hội. Để xác định hợp lý các chức danh công chức ở cấp xã, trước hết phải xác định rõ từng vị trí công việc, quy mô, khối lượng và yêu cầu chất lượng của từng nhiệm vụ ở từng vị trí công việc chuyên môn. Để thu gọn số lượng công chức cấp xã nên qui định đối với mỗi chức danh công chức cấp xã chỉ bố trí 1 người. Ở những xã loại 1, loại 2 số lượng công việc chuyên môn của công chức có nhiều hơn nhưng không đến mức tăng gấp đôi công việc nên chỉ cần áp dung phụ cấp cho công chức tương ứng với cấp xã loại 1, loại 2 là phù hợp. Song song với giảm số lượng công chức của 7 chức danh công chức hiện hành cần công chức hóa thêm chức danh Phó trưởng công an xã. Thực tế cho thấy nhiệm vụ về an ninh và trật tự an toàn xã hội phức tạp và khối lượng công việc rất nhiều nhất là đối với các xã đông dân cư, phức tạp về an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội. Hiện nay chức danh này được pháp luật qui định là cán bộ không chuyên trách mặc dù công việc mang tính chuyên môn và ổn định và khối lượng công việc nhiều.
Để phù hợp, tránh tăng biên chế, không nên qui định đại trà cho tất cả các đơn vị cấp xã mà cần phải xem xét đến yêu cầu công việc ở lĩnh vực này, hoặc có quy định tiêu chí về địa bàn, dân cư… để quy định chức danh này là công chức hay không. Hiện nay về an ninh, trật tự ngoài xã loại 1, loại 2, loại 3 còn có xã trọng điểm, phức tạp về an ninh, trật tự. Vì vậy, chỉ nên qui định ở cấp xã loại 1 và xã trọng điểm, phức tạp về an ninh, trật tự Phó Công an xã là công chức cấp xã.
Việc bổ sung thêm chức danh công chức đòi hỏi phải sửa đổi Khoản 2, Khoản 3 Điều 61 và Khoản 4 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 qui định về các chức danh công chức ở cấp xã.
Thứ ba, pháp luật về công chức cấp xã cần bổ sung qui định xác định cơ cấu công chức cấp xã gắn với vị trí việc làm
Có thể nói việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác quản lý nguồn nhân lực nói chung và xác định vị trí việc làm để làm cơ sở bố trí, sử dụng biên chế nói riêng trong các cơ quan nhà nước là một trong những nội dung quan trọng của công cuộc đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và hiện đại hóa nền công vụ ở nước ta hiện nay. Chính vì vậy, lần đầu tiên Luật cán bộ, công chức năm 2008 đã quy định mới khái niệm “Vị trí việc làm”. Trên cơ sở đó, ngày 22/4/2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 36/2013/NĐ-CP quy định về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức. ngày 25/6/2013 Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 05/2013/TT-BNV hướng dẫn thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức (sau đây gọi là Thông tư số 05/2013/TT-BNV) để các cơ quan, tổ chức, đơn vị Trung ương và địa phương có cơ sở triển khai áp dụng trên phạm vi toàn quốc. Tuy nhiên theo Nghị định số 36/2013/NĐ-CP, xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức được áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức sau đây: Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; Các đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng, của Nhà nước, của tổ chức chính trị - xã hội được pháp luật quy định có công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý; Các cơ quan, tổ chức bao gồm Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; Kiểm toán Nhà nước; Tòa án nhân dân; Viện Kiểm sát nhân dân; các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam ở
Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; các cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện cũng được áp dụng quy định của Nghị định này trong việc xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức.
Còn đối với Ủy ban nhân dân cấp xã không phải là đối tượng áp dụng qui định của Nghị định để xác định vị trí việc làm và cơ cấu cán bộ, công chức ở cấp xã. Đến nay cũng chưa có văn bản nào qui định về vấn đề này đối với công chức cấp xã..
Pháp luật về công chức cấp xã cần xác định rõ vị trí việc làm là công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công chức trong cơ quan. Cấu trúc của mỗi vị trí việc làm trong cơ quan, tổ chức, đơn vị gồm bản mô tả công việc và khung năng lực phù hợp để hoàn thành công việc. Vị trí việc làm được phân loại gồm vị trí việc làm do một người đảm nhận, vị trí việc làm do nhiều người đảm nhận và vị trí việc làm kiêm nhiệm. Cơ cấu ngạch công chức của mỗi cơ quan là tỷ lệ % (phần trăm) công chức giữ các ngạch phù hợp với Danh mục vị trí việc làm và biên chế công chức tương ứng.
Thứ tư, qui định về việc công chức cấp xã kiêm nhiệm các chức danh hoạt động không chuyên trách ở cấp xã
Hiện nay số lượng người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã rất nhiều. Theo quy định tại Nghị định số 92/2009/NĐ-CP, cấp xã loại 1 không quá 22 người; cấp xã loại 2 không quá 20 người; cấp xã loại 3 không quá 19 người; mỗi thôn, tổ dân phố được bố trí không quá 03 người. Nghị định số 92/2009/NĐ-CP chỉ quy định khung về số lượng những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố và từ 01 tháng 6 năm 2013 thực hiện khoán quỹ phụ cấp đối với đối tượng này. Tính đến năm 2014 những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã có tổng số 229.592 người bình quân 20,6 người/cấp xã; ở thôn, tổ dân phố có tổng số 729.509 người (hiện cả nước có 128.860 thôn, tổ dân phố), bình quân: 5,7 người/thôn,
tổ dân phố. Như vậy, đến nay tổng số những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố là 959.101 người. (Nguồn Đề án “Một số vấn đề về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và chính sách đối với cán bộ xã, phường, thị trấn”).
Để giảm dần số lượng người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã cho phù hợp với thực tiễn của từng địa phương nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn, phát huy trách nhiệm của người đứng đầu, cần qui định về việc công chức cấp xã kiêm nhiệm các chức danh hoạt động không chuyên trách ở cấp xã. Giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quy định cụ thể việc công chức cấp xã kiêm nhiệm các chức danh hoạt động không chuyên trách ở cấp xã cho phù hợp với từng địa phương (không quy định thống nhất trong cả nước). Trong thực tế giữa các xã ở các vùng, các địa bàn có đặc thù rất khác nhau, việc quy định thống nhất giữa các xã trong cả nước là rất khó khả thi.