Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của chế định về người thực hiện TGPL cần căn cứ vào những tiêu chí xác định về mặt lý thuyết để đối chiếu với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của từng giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan để rút ra những kết luận, làm rõ những ưu điểm
và nhược điểm của chế định về người thực hiện TGPL. Có nhiều tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của chế định về người thực hiện TGPL ở Việt Nam, trong đó có thể phân chia thành các nhóm tiêu chí cơ bản sau đây:
1.3.1. Tiêu chí về mặt nội dung
Về cơ bản, chế định về người thực hiện TGPL được coi là hoàn thiện khi đáp ứng được các tiêu chuẩn về mặt nội dung sau đây:
- Phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước. Tính phù hợp của chế định về người thực hiện TGPL thể hiện sự tương quan giữa trình độ của pháp luật về người thực hiện TGPL với sự phát triển của nền kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội ở mỗi giai đoạn phát triển, cùng hệ thống pháp luật về TGPL nói chung, chế định về người thực hiện TGPL phải phản ánh đúng trình độ phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia không thể cao hơn hoặc thấp hơn trình độ phát triển của nó, tuy nhiên cũng cần có tính dự báo.
- Các nguyên tắc, trình tự, thủ tục TGPL, các điều kiện, tiêu chuẩn, quyền và nghĩa vụ của người thực hiện TGPL thể hiện trong chế định về người thực hiện TGPL phải đầy đủ, rõ ràng, minh bạch, cụ thể, ổn định, tạo điều kiện thuận lợi cho người thực hiện TGPL trong hoạt động TGPL.
- Phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tiêu chí này đòi hỏi chế định về người thực hiện TGPL phải có sự kế thừa, có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình người thực hiện TGPL tham gia các hoạt động TGPL, bảo đảm cho chế định về người thực hiện TGPL không có sự mâu thuẫn, chồng chéo với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết và gia nhập.
1.3.2. Tiêu chí về mặt hình thức
- Tính toàn diện: Đây là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung và cũng là tiêu chí hàng đầu để đánh giá mức độ hoàn thiện của chế định về người thực hiện TGPL. Cũng như đối với
hệ thống pháp luật, tính toàn diện là tiêu chuẩn để “định lượng” chế định về người thực hiện TGPL, có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếp tục nghiên cứu để “định tính”. Tính toàn diện của chế định về người thực hiện TGPL đòi hỏi phải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết, thể hiện thống nhất và phù hợp với đặc trưng của lĩnh vực TGPL.
- Tính đồng bộ: Tính đồng bộ của chế định về người thực hiện TGPL thể hiện sự thống nhất của nó, đòi hỏi giữa các bộ phận của chế định về người thực hiện TGPL và pháp luật về TGPL nói chung không mâu thuẫn, trùng lặp hoặc chồng chéo với nhau. Tính đồng bộ của chế định về người thực hiện TGPL thể hiện ở hai cấp độ:
+ Ở cấp độ chung, đó là sự đồng bộ giữa các quy định của pháp luật về người thực hiện TGPL trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật có quy định về người thực hiện TGPL (Hiến pháp, Luật, Nghị định …) với các quy định của pháp luật về TGPL nói chung.
+ Ở cấp độ cụ thể, tính đồng bộ thể hiện ở sự thống nhất, không trùng lặp, không mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung giữa các quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về người thực hiện TGPL và trong từng văn bản quy phạm pháp luật về người thực hiện TGPL đơn hành.
- Hình thức văn bản: Văn bản quy phạm pháp luật nói chung được coi là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, được phân ra theo thứ bậc cao thấp khác nhau là Hiến pháp, Luật, Bộ luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Chế định về người thực hiện TGPL được coi là hoàn thiện phải được ban hành dưới hình thức là luật, mang tính pháp điển cao, đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, có hình thức kết cấu, bố cục chặt chẽ, khoa học.
- Kỹ thuật lập pháp: Một hệ thống pháp luật hoàn thiện nói chung phải được xây dựng ở trình độ kỹ thuật lập pháp cao, đây cũng là yêu cầu cần phải đặt ra đối với chế định về người thực hiện TGPL. Điều đó đòi hỏi quá trình
xây dựng và hoàn thiện chế định về người thực hiện TGPL phải được tiến hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác định chính xác cơ cấu nội tại của chế định về người thực hiện TGPL, được biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, logic, chính xác và đơn nghĩa, đồng thời mang tính ổn định, dễ thực hiện đối với cán bộ, công chức, viên chức và nhân dân.
1.3.3. Tiêu chí về tính minh bạch, hiệu quả và khả thi của chế định người thực hiện TGPL người thực hiện TGPL
Ngoài việc sử dụng các tiêu chí nêu trên để đánh giá tính hoàn thiện của chế định về người thực hiện TGPL cần chú trọng tới tiêu chí về tính minh bạch, hiệu quả và khả thi của chế định về người thực hiện TGPL.
Tính minh bạch của chế định về người thực hiện TGPL thể hiện ở sự công khai, mục đích rõ ràng của các cơ quan ban hành pháp luật, cơ quan tổ chức thực thi pháp luật và quan trọng hơn là gắn với những biện pháp bảo đảm để các nhà khoa học, cán bộ, công chức, viên chức và người dân có thể tiếp cận với các quy định của pháp luật, từ đó họ tham gia tích cực vào việc giám sát đối với hoạt động TGPL của người thực hiện TGPL nói chung, trong thực hiện chế định về người thực hiện TGPL nói riêng.
Trong hoạt động lập pháp ở nước ta hiện nay, tính minh bạch được thể hiện trong quá trình xây dựng, ban hành và thực thi các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật về người thực hiện TGPL nói riêng. Trong những năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật về TGPL nói chung, về người thực hiện TGPL nói riêng đã được công bố công khai trên công báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng, trang thông tin điện tử. Tuy nhiên, với đặc điểm trình độ dân trí ở nước ta còn hạn chế, thì việc công khai không chỉ dừng ở mức độ đăng tải trên công báo, các phương tiện thông tin đại chúng và mạng internet mà cần phải tính đến việc chuyển tải những quy định của pháp luật tới từng đối tượng người dân một cách
thiết thực nhất thông qua công tác truyền thông và tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.
Hoàn thiện chế định về người thực hiện TGPL không chỉ gồm nội dung và hình thức mà còn cần đánh giá sự tác động của các quy định pháp luật về người thực hiện TGPL đối với chính trị, kinh tế-xã hội và hiệu quả của sự tác động đó. Hiệu quả của chế định về người thực hiện TGPL là khả năng tác động tới hành vi ứng xử của người thực hiện TGPL trên thực tế trong quá trình thực hiện các hoạt động cung cấp dịch vụ TGPL cho người dân và thực hiện pháp luật về TGPL. Trong quá trình tổ chức thực hiện các hoạt động TGPL, mục đích đề ra của chế định về người thực hiện TGPL phải đạt được trên thực tế, như: huy động được nhiều nguồn lực xã hội tham gia công tác TGPL, xây dựng được đội ngũ người thực hiện TGPL bảo đảm về chất lượng và số lượng, đáp ứng nhu cầu TGPL ngày càng cao của người được TGPL… Hiệu quả của chế định về người thực hiện TGPL phải được đánh giá gắn liền với hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức thực hiện, tham gia hoạt động TGPL và kết quả chính trị, kinh tế-xã hội mà chế định về người thực hiện TGPL góp phần mang lại, từ đó cho thấy chế định về người thực hiện TGPL góp phần xây dựng đội ngũ người thực hiện TGPL có năng lực, phẩm chất theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, đáp ứng kịp thời, có chất lượng đối với nhu cầu TGPL ngày càng cao của người dân trong tình hình mới.
1.4. Chế định về ngƣời thực hiện TGPL của một số nƣớc trên thế giới
Nghiên cứu chế định về người thực hiện TGPL của một số nước trên thế giới là cơ sở giúp chúng ta hiểu rõ hơn về quá trình tổ chức và hoạt động của hệ thống TGPL ở một số nước trên thế giới nói chung và người thực hiện TGPL nói riêng. Để hiểu rõ bản chất và những đặc trưng của người thực hiện TGPL trên thế giới, trước tiên chúng ta xem xét khái quát một số mô hình
1.4.1. Chế định người thực hiện TGPL phân loại theo mô hình TGPL
Trong quá trình nghiên cứu chế định về người thực hiện TGPL của một số nước trên thế giới, ta thấy có một số mô hình chính là: mô hình từ thiện, mô hình Luật sư trợ giúp được trả lương từ ngân sách Nhà nước, mô hình hỗn hợp. Qua đó, cho thấy đội ngũ người thực hiện TGPL có các đặc điểm khác nhau trong những mô hình TGPL.
- Theo mô hình từ thiện, người thực hiện TGPL là các luật sư: Có thể nói đây là mô hình được hình thành sớm nhất vào giữa thế kỷ XIX ở Đức, Anh, Hà Lan và hiện nay còn một số nước theo mô hình này, như: Pháp, Ý, Tây Ban Nha, Bỉ, Ireland.... Theo đó, luật sư có nghĩa vụ thực hiện một số dịch vụ pháp lý miễn phí cho người nghèo như là chuẩn mực đạo đức của họ. Văn phòng luật sư tình nguyện cung cấp một số dịch vụ pháp lý miễn phí (chủ yếu là tư vấn) mang tính chất nhân đạo, từ thiện. Ưu điểm của mô hình này là luật sư làm việc một cách vô tư, nhiệt tình trên tinh thần tự nguyện. Tuy nhiên, hạn chế của mô hình này là các luật sư làm "không công", đồng thời không có nguồn kinh phí tài trợ, vì vậy luật sư không thể TGPL bằng hình thức đại diện, bào chữa trước Toà án (do tốn nhiều công sức và tiền bạc), mà chủ yếu thực hiện TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật. Trong mô hình này, luật sư tự nguyện đóng góp các dịch vụ của mình mà không thu tiền; tổ chức luật sư hoặc tổ chức phi lợi nhuận cũng có thể giúp đỡ người nghèo bằng cách cung cấp các dịch vụ miễn phí hoặc giảm phí. Có thể thấy hoạt động TGPL theo mô hình này có một số đặc điểm như: hoạt động TGPL chủ yếu xuất phát từ ý chí của luật sư, do luật sư hành nghề tự do thực hiện trên cơ sở tự nguyện; phụ thuộc vào lòng từ thiện của luật sư và các tổ chức tư vấn, TGPL không phải là quyền của công dân mà chỉ được thực hiện khi có luật sư tình nguyện giúp đỡ miễn phí (mang tính nhân đạo); hoạt động TGPL cho các đối tượng nghèo được thực hiện miễn phí, một số nước không miễn phí hoặc chỉ
giảm phí đối với những chi phí cho việc đại diện, bào chữa ở Toà án; phần lớn các dịch vụ TGPL đều do luật sư trẻ, luật sư tập sự, chưa có nhiều kinh nghiệm thực hiện, như ở Bỉ chủ yếu là do luật sư tập sự thực hiện.
- Theo mô hình luật sư trợ giúp được trả lương từ ngân sách nhà nước,
hoạt động TGPL được thực hiện chủ yếu do đội ngũ luật sư công và luật sư tư thực hiện và được trả lương theo mức cố định của nhà nước hoặc được trả thù lao từ ngân sách nhà nước theo một mức nhất định, tuỳ thuộc vào tính chất, loại vụ việc.Mô hình này được áp dụng ở Mỹ, Bang Quebec (Canada) và một số nước khác. Ưu điểm của mô hình này là được nhà nước cấp kinh phí và các Luật sư được trả lương ổn định. Tuy nhiên, mô hình này có hạn chế ở chỗ nguồn kinh phí phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và dễ thay đổi theo chính sách tài chính của nhà nước theo từng thời kỳ. Hoạt động TGPL theo mô hình này có một số đặc điểm như sau: hoạt động TGPL được thực hiện miễn phí, toàn bộ chi phí cho hoạt động TGPL do ngân sách nhà nước cấp; đội ngũ luật sư công và luật sư tư thực hiện TGPL được nhà nước trả lương cố định mà không trả thù lao theo vụ việc; đối tượng được TGPL không được lựa chọn luật sư mà theo luật sư chỉ định của cơ quan quản lý luật sư; số vụ việc TGPL thường rất hạn chế, nói chung, những vụ việc phát sinh nhiều chi phí thì thường không được nhận trợ giúp, vì kinh phí do nhà nước cấp có hạn, hầu như không đáp ứng được nhu cầu TGPL ngày càng tăng và có xu hướng ở một số nước ngân sách dành cho hoạt động TGPL ngày càng bị cắt giảm (ví dụ như ở Mỹ và Hà Lan). Hiện nay, phần lớn các tổ chức TGPL theo mô hình này phải tìm thêm nguồn kinh phí hỗ trợ từ bên ngoài.
- Theo mô hình hỗn hợp, hoạt động TGPL do luật sư công của tổ chức TGPL của nhà nước, luật sư tư, cán bộ TGPL của nhà nước và một số đối tượng khác có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật (như sinh viên luật, cộng tác viên không phải là luật sư ….) thực hiện. Mô hình này
được áp dụng phổ biến ở Anh, Nhật, Hà Lan, Úc, Nam Phi, Thụy Điển... Theo đó, các tổ chức TGPL (nhà nước hay tổ chức xã hội, luật sư tư...) được nhà nước tài trợ kinh phí, nhân viên của các tổ chức này làm việc thường xuyên và được trả lương từ ngân sách nhà nước, nhiệm vụ của họ là TGPL cho người nghèo. Mô hình này là kết quả của sự kết hợp giữa mô hình truyền thống do các luật sư tư thực hiện và mô hình có tổ chức và được sự hỗ trợ của các cơ quan quản lý nhà nước. Mô hình này ra đời nhằm phát huy ưu điểm và khắc phục những hạn chế của mỗi mô hình nêu trên. Ưu điểm của mô hình này là kết hợp được cả yếu tố nhà nước và xã hội về nguồn lực trong hoạt động TGPL. Tùy thuộc vào các đặc điểm kinh tế, chính trị - xã hội của mỗi nước, mà mức độ kết hợp giữa hai yếu tố nói trên ở mỗi nước có khác nhau. Mô hình này có một số đặc điểm như sau:tổ chức TGPL của nhà nước ngoài nhiệm vụ thực hiện TGPL còn đóng vai trò như một cơ quan trung gian giữa khách hàng và luật sư, quản lý ngân sách hoạt động TGPL và trả thù lao cho luật sư thực hiện TGPL;được nhà nước tài trợ toàn bộ hoặc một phần kinh phí để giúp đỡ cho các đối tượng được trợ giúp miễn phí; một số nước quy định được thu một phần chi phí của đối tượng, nghĩa là đối tượng phải nộp một phần chi phí trợ giúp khoảng 10, 20 hoặc 30% chi phí, tuỳ theo điều kiện hoàn cảnh khó khăn của đối tượng; tổ chức TGPL thực hiện trợ giúp nhiều loại vụ việc khác nhau;đối tượng được tự do lựa chọn luật sư theo nguyện vọng.
Hiện nay, đa số các nước trên thế giới và Việt Nam đang áp dụng mô hình hỗn hợp. Ở Hà Lan có Uỷ ban TGPL trực thuộc Bộ Tư pháp, dưới Uỷ ban có Văn phòng TGPL (Burô), hiện nay, Uỷ ban có 20 Văn phòng chính với 57 Văn phòng TGPL độc lập dưới sự quản lý, điều hành của Uỷ ban. Ở Liên bang Úc có 126 Trung tâm TGPL của Nhà nước; Philipin hiện có Cục TGPL thuộc Bộ Tư pháp, 16 Văn phòng khu vực, 252 Văn phòng quận và 12 Chi nhánh với 991 luật sư công thực hiện TGPL. Hoạt động TGPL chủ yếu do