pháp lý
- Phạm vi điều chỉnh của Luật quá rộng
Các quy định của Luật trợ giúp pháp lý chưa thể hiện được bản chất và đặc trưng của dịch vụ trợ giúp pháp lý là trách nhiệm xã hội của Nhà nước đối với người nghèo, người yếu thế trong xã hội; phạm vi điều chỉnh giữa Luật trợ giúp pháp lý với văn bản pháp luật có liên quan về luật sư, tư vấn pháp luật chưa được phân định rõ ràng. Điều 1 Luật trợ giúp pháp lý năm 2006 quy định về phạm vi điều chỉnh như sau: “Luật này quy định về người được trợ giúp pháp lý, tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý, người thực hiện trợ giúp pháp lý, hoạt động trợ giúp pháp lý và quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý”. Theo đó, bên cạnh hệ thống trợ giúp pháp lý của Nhà nước, các tổ chức đoàn thể (Liên đoàn Luật sư, Hội Luật gia…) cũng thành lập các tổ chức cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho xã hội. Tuy nhiên, việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí của các tổ chức đoàn thể được thực hiện trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, quy chế hoạt động và nguồn lực của chính các tổ chức đồn thể đó; các tiêu chí thống kê, báo cáo không tuân theo quy định của Luật trợ giúp pháp lý. Vì vậy, cơ quan quản lý nhà nước về TGPL chưa nắm bắt được đầy đủ số liệu liên quan đến trợ giúp pháp lý do các tổ chức này thực hiện.
- Khái niệm trợ giúp pháp lý chưa thể hiện bản chất là trách nhiệm của Nhà nước
Điều 3 Luật trợ giúp pháp lý quy định: “Trợ giúp pháp lý là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được trợ giúp pháp lý theo quy định của Luật này, giúp người được trợ giúp pháp lý bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm cơng bằng xã hội, phịng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật”. Khái niệm này dẫn đến việc triển khai một số hoạt động trợ giúp pháp lý tại cơ sở hướng nhiều đến mục tiêu phổ biến, giáo dục pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay, Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật đã được ban hành, việc quy định nội dung phổ biến, giáo dục pháp luật trong khái niệm trợ giúp pháp lý khơng cịn phù hợp với tình hình thực tế, đồng thời không phản ánh đúng nội hàm của khái niệm trợ giúp pháp lý. Bên cạnh đó, khái niệm trợ giúp pháp lý tại Điều 3 chưa thể hiện được vai trò của Nhà nước với tư cách là chủ thể bảo đảm quyền được trợ giúp pháp lý cho người nghèo, đối tượng chính sách và người có hồn cảnh khó khăn khi có vướng mắc pháp luật. Trong khi đó, ngồi những chủ thể được quy định trong Luật trợ giúp pháp lý thì cịn có một số tổ chức, cá nhân khác cũng đang sử dụng nguồn kinh phí của mình hoặc được các dự án, kinh phí khác hỗ trợ để thực hiện cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho các đối tượng khác nhau trong xã hội như các tổ chức sự nghiệp của Hội Luật gia, Liên đoàn Luật sư, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Bảo trợ tư pháp cho người nghèo Việt Nam…
- Các quy định của Luật trợ giúp pháp lý chưa bảo đảm cho hệ thống trợ giúp pháp lýhoạt động có hiệu quả
Quy định về tổ chức, bộ máy của Trung tâm chưa phù hợp với tình hình thực tiễn dẫn đến nhiều nơi bộ máy cồng kềnh, các Chi nhánh thành lập không căn cứ vào nhu cầu, khơng có người thực hiện trợ giúp pháp lý, khơng có cơ sở vật chất để hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý của Trung tâm chưa bảo đảm tính độc lập tương đối trong hoạt động nghiệp vụ, thường xuyên có sự luân chuyển, điều động cán bộ.
Đồng thời, Luật trợ giúp pháp lý hiện hành còn thiếu nhiều quy định cần thiết trong cơng tác trợ giúp pháp lý như: chưa có cơ chế hữu hiệu nhằm đánh giá việc cấp kinh phí gắn với chất lượng và hiệu quả vụ việc trợ giúp pháp lý một cách khách quan, chính xác; thiếu cơ chế bảo đảm cho tất cả các đối tượng có quyền được trợ giúp pháp lý được bào chữa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp khi có tranh chấp, vướng mắc pháp luật.
Thực tế, nhiều Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, nhất là ở những địa phương chưa tự cân đối được ngân sách gặp khó khăn vềkinh phí, cơ sở vật chất và bị động trong việc sử dụng nguồn nhân lực. Trong khi đó Luật trợ giúp pháp lý năm 2006 thiếu quy định một số chức năng của cơ quan quản lý trợ giúp pháp lý Trung ương như giám sát và kiểm soát chất lượng dịch vụ trợ giúp pháp lý; thực hiện các biện pháp hỗ trợ, điều phối nguồn lực bảo đảm để các đối tượng được trợ giúp pháp lý được bảo vệ quyền của mình trong các vụ việc địa phương không đủ nguồn lực thực hiện.
- Quy định về người được trợ giúp pháp lý chưa bảo đảm tính hợp lý Quy định về người được trợ giúp pháp lý còn tản mạn trong nhiều văn bản khác nhau và có xu hướng mở rộng hơn so với Luật trợ giúp pháp lý hiện hành, cụ thể: diện người được trợ giúp pháp lý trong các Nghị định hướng dẫn Luật trợ giúp pháp lý, các Luật có liên quan ban hành sau Luật trợ giúp pháp lý quy định bổ sung người được trợ giúp pháp lý đối với nạn nhân bị mua bán theo Luật Phòng, chống mua, bán người năm 2011; người khuyết tật theo Luật Người khuyết tật năm 2010; người cao tuổi theo Luật Người cao tuổi năm 2009. Trong khi đó, số lượt người được trợ giúp pháp lý biết và tìm đến để được trợ giúp pháp lý khơng nhiều. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là cần pháp điển hóa và có sự nghiên cứu, điều chỉnh các quy định về người được trợ giúp pháp lý cho phù hợp với thực tiễn.
Thực tiễn áp dụng quy định về người được trợ giúp pháp lý theo Luật trợ giúp pháp lý 2006 còn một số bất cập như diện người được trợ giúp pháp lý vừa thừa vừa thiếu, một số đối tượng là người khá giả, thậm chí giàu có thì
được trợ giúp pháp lý, trong khi một số đối tượng khó khăn về tài chính, khơng có điều kiện chi trả cho các dịch vụ pháp lý nhưng vì nhiều lý do nên chưa được tiếp cận dịch vụ trợ giúp pháp lý của Nhà nước để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Việc xác định điều kiện “không nơi nương tựa” khơng bảo đảm tính khả thi trên thực tế. Đồng thời, quy định người được TGPL cũng chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu thực tiễn và tinh thần Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966, Cơng ước quốc tế về quyền trẻ em năm 1989, Cơng ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979.
- Chất lượng và quản lý chất lượng trợ giúp pháp lý cịn nhiều bất cập Hình ảnh của dịch vụ trợ giúp pháp lý chưa có sức lan tỏa rộng rãi trong cộng đồng.Một nguyên nhân quan trọng dẫn đến chất lượng dịch vụ trợ giúp pháp lý chưa tốt là tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ của một số người thực hiện trợ giúp pháp lý chưa bảo đảm cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý có chất lượng. Theo quy định tại Điều 20 Luật trợ giúp pháp lý thì người thực hiện dịch vụ trợ giúp pháp lý bao gồm: Trợ giúp viên pháp lý, cộng tác viên trợ giúp pháp lý, Luật sư, Tư vấn viên pháp luật làm việc trong tổ chức tư vấn pháp luật. Tuy nhiên, tiêu chuẩn đối với cộng tác viên trợ giúp pháp lý khác ngoài các điều kiện về nhân thân, về phẩm chất đạo đức, chỉ cần là người có bằng đại học khác làm việc trong các ngành, nghề có liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân hoặc người thường trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số và miền núi có bằng trung cấp luật hoặc có thời gian làm cơng tác pháp luật từ ba năm trở lên hoặc có kiến thức pháp luật và có uy tín trong cộng đồngthì được Giám đốc Sở Tư pháp xem xét, công nhận và cấp thẻ cộng tác viên trợ giúp pháp lý (khoản 1 Điều 22 Luật trợ giúp pháp lý) và được cung cấp dịch vụ TGPL. Bất kỳ luật sư và tổ chức hành nghề luật sư nào cũng có thể đăng ký để thực hiện trợ giúp pháp lý mà không bị giới hạn bởi cơ chế lựa chọn luật sư, tổ chức hành nghề luật sư có kinh nghiệm, uy tín tham gia thực hiện trợ giúp pháp lý.
Hiện nay,chưa có cơ chế hữu hiệu nhằm đánh giá việc cấp kinh phí gắn với chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý một cách khách quan, chính xác. Có thể nói việc đánh giá chất lượng vụ việc hiện nay mang tính hình thức, khơng bảo đảm tính khách quan và hiệu quả, bởi cơ quan thực hiện trợ giúp pháp lý cũng chính là cơ quan đánh giá chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý, người đánh giá chất lượng khơng phải là chun gia độc lập, người có chun mơn kinh nghiệm nghề nghiệp dày dạn. Luật trợ giúp pháp lý năm 2006 chưa quy định điều kiện để Tư vấn viên pháp luật được thực hiện TGPL, điều kiện của các tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý nên bất kỳ Tư vấn viên pháp luật, tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật nào cũng được tham gia trợ giúp pháp lý.
Trong thực tế, chất lượng một số vụ việc tham gia tố tụng còn chưa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người được trợ giúp pháp lý, người thực hiện trợ giúp pháp lý chưa nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ việc, không tham gia các hoạt động tố tụng hoặc chỉ đề nghị các tình tiết giảm nhẹ nhưng khơng có lập luận hoặc chứng cứ cụ thể, thiếu tính thuyết phục làm ảnh hưởng đến uy tín cũng như chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý; chưa có nhiều vụ việc hình sự có Trợ giúp viên pháp lý tham gia từ giai đoạn điều tra; việc tham gia của Trợ giúp viên pháp lý trong tố tụng dân sự, nhất là trong tố tụng hành chính cịn khá hạn chế.
Ngoài ra, Luật trợ giúp pháp lý chưa có quy định bắt buộc về cơng bố danh sách các Trợ giúp viên pháp lý, Luật sư, tổ chức hành nghề luật sư, những người có đủ năng lực, trình độ cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý để người dân lựa chọn khi có nhu cầu, đảm bảo dịch vụ của các cá nhân, tổ chức này có chất lượng cao.
- Hình thức trợ giúp pháp lý quy định dàn trải, chưa phản ánh được bản chất của hoạt động trợ giúp pháp lý là giúp đỡ người được trợ giúp pháp lý khi họ có vướng mắc, tranh chấp pháp luật cụ thể.
Theo Điều 27 Luật trợ giúp pháp lý, các hình thức trợ giúp pháp lý bao gồm: tư vấn pháp luật; tham gia tố tụng; đại diện ngồi tố tụng và các hình thức trợ giúp pháp lý khác. Các hình thức trợ giúp pháp lý khác được quy định trong Luật được cụ thể hóa tại Điều 42 Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật trợ giúp pháp lý theo hướng quá rộng, bao gồm cả cung cấp thông tin pháp luật, tờ gấp, sách bỏ túi, cẩm nang pháp luật, các ấn phẩm tài liệu khác qua các đợt trợ giúp pháp lý lưu động, sinh hoạt Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý, sinh hoạt chuyên đề pháp luật. Do Luật trợ giúp pháp lý không quy định rõ hoạt động trợ giúp pháp lýphải hướng trọng tâm vào giải quyết các vụ việc trợ giúp pháp lý cụ thể cho người được trợ giúp pháp lý nên trên thực tế hoạt động trợ giúp pháp lý dàn trải theo nhiều hình thức, đặc biệt là các hình thức trợ giúp pháp lý ở cơ sở như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua sinh hoạt Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý, trợ giúp pháp lý lưu động mà chưa tập trung vào các vụ việc trợ giúp pháp lý.
Hiện nay, cơng tác trợ giúp pháp lý có sự chồng lấn với công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật. Nhiều Trung tâm dành thời gian, nguồn lực chủ yếu để thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý lưu động, sinh hoạt Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý. Nội dung của các hoạt động này phần lớn là tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật. Trong khi đó, số vụ việc trợ giúp pháp lý được thực hiện bằng các hình thức chính như tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, tư vấn pháp luật tại trụ sở còn hạn chế (như đã đề cập tại mục 6.1 Kết quả thực hiện các vụ việc trợ giúp pháp lý).
- Chưa có chính sách cụ thể để khuyến khích, tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện, đóng góp, hỗ trợ hoạt động trợ giúp pháp lý.
Luật trợ giúp pháp lý năm 2006 chưa quy định cụ thể chính sách hỗ trợ, các biện pháp nhằm đa dạng hóa các chủ thể thực hiện cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí từ chính nguồn lực của họ nhằm giảm gánh nặng ngân sách
nhà nước dành cho công tác trợ giúp pháp lý do Nhà nước bảo đảm. Luật trợ giúp pháp lý quy định bất kỳ tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật nào cũng được đăng ký thực hiện trợ giúp pháp lý, song khơng có quy định Nhà nước chi trả kinh phí thực hiện trợ giúp pháp lý. Luật cũng chưa có cơ chế vinh danh, miễn giảm thuế tạo điều kiện cho tổ chức hành nghề luật sư, luật sư tham gia thực hiện trợ giúp pháp lý, do vậy nhiều luật sư chưa thực sự tâm huyết với hoạt động trợ giúp pháp lý. Hiện có 12 Trung tâm tư vấn pháp luật trực thuộc Trung ương Hội luật gia Việt Nam và 54 Trung tâm tư vấn pháp luật trực thuộc các tỉnh, thành hội, trong đó đa số đều đã đăng ký tham gia trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, hầu hết hoạt động trợ giúp pháp lý của các tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý đều chưa nhận được hỗ trợ từ nguồn ngân sách nhà nước, chủ yếu là hoạt động trên cơ sở tình nguyện của các luật sư, luật gia và nguồn tài trợ từ một số tổ chức tài trợ nước ngồi.
- Luật trợ giúp pháp lý chưa có quy định về nguồn tài chính dành cho cơng tác trợ giúp pháp lý.
Luật Trợ giúp pháp lý chưa quy định về nguồn tài chính cho cơng tác trợ giúp pháp lý nhằm bảo đảm tính chủ động và phát triển bền vững trong công tác trợ giúp pháp lý. Ngân sách Trung ương hỗ trợ cho địa phương theo các chương trình giảm nghèo cịn hạn chế. Mức kinh phí cấp cho Trung tâm cịn phụ thuộc vào mối quan hệ và nguồn ngân sách hiện có tại địa phương nên không đồng đều, chưa ổn định và chưa hợp lý giữa các địa phương.
- Thiếu các quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan trong công tác phối hợp thực hiện trợ giúp pháp lý
Mặc dù Luật trợ giúp pháp lý đã quy định trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, cơ quan, tổ chức khác có liên quan trong hoạt động trợ giúp pháp lý (Điều 7), trong đó xác định trách nhiệm phối hợp thực hiện trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, quy định này chỉ mang tính chất chung chung, chưa xác định rõ cơ chế, trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan, tổ chức trong hoạt động
trợ giúp pháp lý, đặc biệt là trách nhiệm của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư.
Do Luật trợ giúp pháp lý chưa quy định cụ thể về trách nhiệm phối hợp, cơ chế phối hợp thực hiện trợ giúp pháp lý trong hoạt động tố tụng nên một số cơ quan tiến hành tố tụng cịn gây khó khăn cho Trợ giúp viên pháp lý khi tham gia tố tụng mặc dù khoản 3 Điều 21 Luật trợ giúp pháp lý đã quy định Trợ giúp viên pháp lý thực hiện trợ giúp pháp lý bằng hình thức tham gia tố tụng.
Luật trợ giúp pháp lý chưa quy định sự kết nối giữa tổ chức trợ giúp pháp lý với hoạt động hành nghề của luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật của các tổ chức chính trị - xã hội; tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tổ chức chính trị,