LẬP PHÁP Ở NƯỚC TA
2.1. Đặc điểm của hoạt động lập pháp ở Việt Nam và cơ sở xã hội của nó 2.1.1. Đặc điểm của hoạt động lập pháp ở Việt Nam 2.1.1. Đặc điểm của hoạt động lập pháp ở Việt Nam
2.1.1.1. Bản chất
Bản chất của hoạt động lập pháp được thể hiện ở hai nội dung lớn sau27:
- Hoạt động lập pháp thể hiện và thực hiện ý chí nhà nước của giai cấp thống trị. Với quyền lực nhà nước trong tay, giai cấp thống trị thông qua quyền lực nhà nước để thể hiện ý chí của giai cấp mình một cách tập trung, thống nhất thành ý chí nhà nước. Hoạt động lập pháp và hoạt động xây dựng pháp luật nói chung với sản phẩm cuối cùng là các văn bản pháp luật chính là sự cụ thể hóa ý chí nhà nước của giai cấp thống trị. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội được thực hiện phù hợp với ý chí của giai cấp thống trị. Các quan hệ xã hội được định hướng phát triển theo một mục tiêu, một trật tự phù hợp với ý chí giai cấp thống trị, bảo vệ và củng cố địa vị của giai cấp thống trị.
Ở Việt Nam, hoạt động lập pháp trước hết nhằm thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, đưa các đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống, thông qua việc xây dựng, tạo lập các chính sách, thể chế của Nhà nước bằng cách ban hành các đạo luật.
- Hoạt động lập pháp là quá trình nhận thức và thể hiện các quy luật xã hội, nhận thức và thể hiện các lợi ích xã hội.
27 [55]
Ở bất kỳ xã hội nào, ngoài giai cấp thống trị còn có rất nhiều giai tầng, nhóm lợi ích khác nhau. Nhà nước sẽ không thể tồn tại nếu chỉ phục vụ lợi ích của một giai cấp nào đó mà không tính đến lợi ích, nguyện vọng và ý chí của các giai tầng khác trong xã hội cũng như các quy luật xã hội chi phối những mối quan hệ và sự khác nhau về lợi ích đó. Vì vậy, hoạt động lập pháp và hoạt động xây dựng pháp luật nói chung phải bảo đảm được sự cân nhắc hài hòa, đúng đắn các loại lợi ích của từng con người, nhóm người, của nhà nước và toàn xã hội. Muốn bảo đảm cho sự cân nhắc ấy được đầy đủ, toàn diện, khách quan, hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng phải tuân thủ chặt chẽ những nguyên tắc riêng của mình, trong đó, có nguyên tắc bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp.
2.1.1.2. Chủ thể
Chủ thể duy nhất của quyền lập pháp là QH. QH (hay Nghị viện) là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, cũng có nghĩa là cơ quan duy nhất có quyền làm luật và sửa đổi luật. Điều này được quy định tại Điều 83 và 84 của Hiến pháp năm 199228.
Tuy nhiên, các chủ thể tham gia vào các giai đoạn và quá trình của hoạt động lập pháp lại rất đa dạng, chịu sự ảnh hưởng của nhiều nhóm lợi ích. Như vậy, khi nói đến hoạt động lập pháp, không thể không bỏ qua vai trò chủ chốt của QH. Tuy nhiên, cũng cần phải thấy được sự tham gia của rất nhiều chủ thể khác nhau, không kể đến các hoạt động vận động công khai hoặc không công khai (không nằm trong trình tự thủ tục luật định của hoạt động lập pháp) của các nhóm lợi ích liên quan trong mỗi giai đoạn khác nhau của hoạt động lập pháp29. Điều này giúp phân biệt giữa khái niệm hoạt động lập pháp với
28 Điều 83 Hiến pháp năm 1992: "QH là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp (…)". Điều 84 Hiến pháp năm 1992: "QH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; pháp năm 1992: "QH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật (…)".
29Trong giai đoạn sáng kiến pháp luật (hay giai đoạn tiền dự thảo): Trong thực tế trên thế giới cũng như ở Việt Nam thì chủ thể đưa ra sáng kiến lập pháp chủ yếu là cơ quan hành pháp.Tuy nhiên, theo luật định, có
khái niệm quyền lập pháp (chủ thể duy nhất là QH) và chức năng lập pháp (nhấn mạnh đến mối tương quan giữa ba chức năng cơ bản của nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp).
Một đặc điểm khá nổi bật trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam là vai trò hết sức quan trọng của Đảng Cộng sản Việt Nam, cụ thể là vai trò chỉ đạo của Bộ Chính trị. Tuy sự tham gia này không được luật hóa, nhưng nó lại là một khâu không thể thiếu ở hầu hết các dự án luật, pháp lệnh30.
2.1.1.3. Khách thể hay phạm vi của hoạt động lập pháp rấtrộng lớn. Đó là các nhóm quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực cơ bản của xã hội. Đó là các nhóm quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực cơ bản của xã hội. Điều 83 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định:
"QH quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân".
2.1.1.4. Sản phẩm
Sản phẩm của hoạt động lập pháp là các đạo luật - những văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, chỉ sau Hiến pháp. Tuy nhiên, hoạt động lập pháp ở Việt Nam còn có có nội dung là xây dựng Pháp lệnh của UBTVQH. Đây là một đặc thù trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam. Mặc dù pháp lệnh có hiệu
rất nhiều chủ thể khác nhau có quyền đưa ra sáng kiến lập pháp. Điều 87 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) quy định: "Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các UB của QH, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước QH.
Đại biểu QH có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước QH". Ngoài ra còn có sự tham gia thẩm tra của các UB và Hội đồng dân tộc của QH.
Trong giai đoạn soạn thảo, các chủ thể tham gia bao gồm các cơ quan chủ trì soạn thảo, các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được hỏi ý kiến và tham gia phối hợp chuẩn bị dự thảo, Bộ Tư pháp (cơ quan thẩm định dự án), Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực liên quan trực tiếp đến dự án, các địa phương, Đoàn ĐBQH (khi được lấy ý kiến), Chính phủ.
Trong giai đoạn thảo luận, thông qua, các chủ thể tham gia bao gồm: QH, Hội đồng dân tộc, các UB của QH (cơ quan thẩm tra dự án luật), UBTVQH, cơ quan trình dự án, Bộ Tư pháp, các cơ quan hữu quan.
Trong giai đoạn công bố, chủ thể tham gia là Chủ tịch nước. 30 Điểm này sẽ được phân tích rõ hơn ở phần sau.
lực pháp lý thấp hơn luật và nghị quyết của QH31, nhưng nó lại có hiệu lực cao nhất trong số các văn bản dưới luật khác, nhiều vấn đề của đời sống xã hội được các pháp lệnh điều chỉnh hiện nay thực ra thuộc phạm vi và mức độ điều chỉnh của các đạo luật.
2.1.1.5. Quy trình lập pháp
Hoạt động lập pháp là một hoạt động diễn ra theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ. Cách thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định chặt chẽ để tiến hành xây dựng các văn bản pháp luật do QH ban hành được gọi là quy trình lập pháp. Quy trình lập pháp thường được diễn ra theo các giai đoạn cơ bản sau: 1) giai đoạn sáng kiến lập pháp, 2) giai đoạn soạn thảo và thẩm tra, 3)
giai đoạn thông qua, 4) giai đoạn công bố, ban hành.
Tuy nhiên, đó mới chỉ là quy trình luật định chính thức để thông qua một văn bản pháp luật. Trong thực tế hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng còn có hai giai đoạn (hoặc hai hoạt động) vô cùng quan trọng, đó là giai đoạn tiền sáng kiến lập pháp - dự báo trong hoạt động pháp luật, và giai đoạn sau giai đoạn ban hành văn bản pháp luật - đánh giá hiệu quả pháp luật, hiệu quả của văn bản pháp luật trong cuộc sống32. Hoạt động của hai giai đoạn này có tác dụng tổng kết, đánh giá hiệu lực của các văn bản pháp luật hiện tại, và từ đó, dự báo, xác định nhu cầu điều chỉnh pháp luật để chuẩn bị cho một quy trình lập pháp mới. Theo chúng tôi, một quá trình hoàn thiện của hoạt động lập pháp phải bao gồm cả hai giai đoạn này ngoài các giai đoạn chính thức vẫn được pháp luật quy định từ trước đến nay.
31 Tuy Nghị quyết của QH có hiệu lực pháp lý cao hơn pháp lệnh, nhưng do tính chất (mang tính nhất thời hoặc cụ thể như chia tỉnh, thành lập bộ…) và thủ tục của nó chưa đủ mang "tính luật" nên chúng tôi không hoặc cụ thể như chia tỉnh, thành lập bộ…) và thủ tục của nó chưa đủ mang "tính luật" nên chúng tôi không xép vào đối tượng của hoạt động lập pháp - PTH.