32 Cũng có thể nhập hai giai đoạn này thành một giai đoạn tiền sáng kiến lập pháp, hoặc giai đoạn phân tích chính sách bao gồm hai hoạt động: đánh giá hiệu quả pháp luật và dự báo pháp luật PTH.
2.1.2. Đặc điểm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở Việt Nam
Như đã phân tích ở Chương 1, cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp là tổng thể các yếu tố của đời sống xã hội thể hiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với những quan hệ xã hội nhất định, bảo đảm cho hoạt động lập pháp thể hiện được đúng bản chất và chức năng của nó. Do vậy, để có thể hiểu rõ được tính chất, đặc điểm của cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở Việt Nam, chúng tôi xin được đi sâu tìm hiểu một số yếu tố cơ bản cấu thành nên cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở Việt Nam như sau:
2.1.2.1. Yếu tố kinh tế
Việt Nam ta vốn có xuất phát điểm kinh tế là nền nông nghiệp lúa nước, sản xuất nhỏ, manh mún. Trải qua thời kỳ chiến tranh dài lâu, bước sang thời kỳ bao cấp, nền kinh tế nước ta vừa mang nặng dấu ấn của thời chiến, tự cấp tự túc, vừa mang đặc điểm của nền kinh tế kế hoạch, tập trung, quan liêu bao cấp… Những yếu tố này đã từng ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động lập pháp nước nhà, đến tư duy, tầm nhìn của các nhà hoạch định chính sách và các nhà lập pháp. Pháp luật trong thời kỳ này không khỏi mang nặng tính chủ quan duy ý chí, không nhận thức và vận dụng một cách hiệu quả các quy luật kinh tế khách quan, do vậy, sự ghi nhận hình thức pháp lý của các quan hệ sản xuất chỉ mang tính khiên cưỡng, không phát huy được tiềm năng, năng lực của toàn xã hội. Đương nhiên, sự thừa nhận, thể hiện các lợi ích kinh tế cũng không mang tính khách quan, thiếu hợp lý. Hậu quả là đã ra đời rất nhiều văn bản pháp luật mâu thuẫn, "chết", hoặc gây nên những bất cập, kìm hãm trong hoạt động sản xuất, kinh tế, thương mại, không theo kịp được những biến đổi và phát triển của xã hội. Nhìn vào pháp luật thời kỳ trước giai đoạn Đổi mới (1986), chúng ta thấy thiếu trầm trọng những văn bản pháp luật có tính hiệu lực cao, rất ít luật, bộ luật, đa số là các văn bản dưới
luật hoặc chỉ là các pháp lệnh, đồng thời, các văn bản này thường chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính đồng bộ.
Từ sau giai đoạn cải cách mở cửa - được đánh mốc quan trọng ở Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986 và đặc biệt, sau khi Hiến pháp 1992 ra đời - nền kinh tế nước ta đã có những bước chuyển mình hết sức tích cực.
Cho đến nay, Việt Nam đã có nhiều thay đổi to lớn, trước hết là sự đổi mới về tư duy kinh tế, chuyển đổi từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đa dạng hóa và đa phương hóa các quan hệ kinh tế đối ngoại, thực hiện mở cửa, hội nhập quốc tế.
"Cùng với tốc độ tăng cao của GDP, cơ cấu kinh tế trong nước đó cú sự thay đổi đáng kể. Từ năm 1990 đến 2005, tỷ trọng của khu vực nông nghiệp đã giảm từ 38,7% xuống 20,89% GDP, nhường chỗ cho sự tăng lên về tỷ trọng của khu vực công nghiệp và xây dựng từ 22,7% lên 41,03%, còn khu vực dịch vụ được duy trì ở mức gần như không thay đổi: 38,6% năm 1990 và 38,10% năm 2005. Trong từng nhóm ngành, cơ cấu cũng có sự thay đổi tích cực. Trong khu vực nông nghiệp, tỷ trọng của ngành nông và lâm nghiệp đó giảm từ 84,4% năm 1990 xuống 77,7% năm 2003, phần còn lại là tỷ trọng ngày càng tăng của ngành thủy sản. Trong cơ cấu công nghiệp, tỷ trọng của ngành công nghiệp chế biến tăng từ 12,3% năm 1990 lên 20,8% năm 2003, chất lượng sản phẩm ngày càng được nâng cao. Cơ cấu của khu vực dịch vụ thay đổi theo hướng tăng nhanh tỷ trọng của các ngành dịch vụ có chất lượng cao như tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, du lịch…"33
Có thể thấy, cơ cấu các thành phần kinh tế được chuyển dịch theo hướng phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận động theo cơ chế
thị trường có sự quản lý của nhà nước, trong đó kinh tế tư nhân được phát triển không hạn chế về quy mô và địa bàn hoạt động trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm. Đây là những định hướng quan trọng cho việc xây dựng khung pháp lý ngày càng được đổi mới, tạo thuận lợi cho việc chuyển dần từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp, sang nền kinh tế thị trường, nhằm giải phóng sức sản xuất, huy động và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, tạo đà cho tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Bên cạnh đó, không thể phủ nhận một thực tế đã và đang diễn ra ngày một mạnh mẽ, đó là sự xuất hiện những nhóm lợi ích "khống chế các nguồn tài nguyên trong một quốc gia". Tác giả Phạm Duy Nghĩa, trong bài "Nguy cơ của chúng ta: một nhà nước thiếu năng lực phản ứng"34, đã đưa ra một loạt các sự kiện để trả lời cho câu hỏi "có hay không những nhóm lợi ích, chúng kiểm soát quyền lực ở Việt Nam bằng những phong cách căn bản nào?". Đó là một loạt những vấn đề liên quan đến "hàng ngàn vụ đình công lan rộng từ Nam chí Bắc ở hầu hết các khu vực doanh nghiệp, kể cả doanh nghiệp quốc doanh" thể hiện những xung đột gay gắt giữa giới chủ và thợ thuyền Việt Nam; "những hồi chuông cảnh báo" liên tiếp "rung lên đối với nông dân mất đất", phải nhường chỗ cho "hàng trăm khu công nghiệp trống vắng, vội vã mọc lên… để ganh đua giành lấy vồn đầu tư từ nhà nước"; nạn tham nhũng "hiển hiện sự gian díu giữa quan chức có quyền và người buôn mới nổi"; những thế lực chi phối dư luận về "hội nhập hay hòa tan" trong toàn cầu hóa, đặc biệt là nhấn mạnh nguy cơ và kéo dài thêm cơ chế bảo hội dẫn tới sự để lỡ cơ hội ký kết hiệp định thương mại tự do với Mỹ giữa năm 1999…
Những thay đổi này đã tạo nên một số yêu cầu và đặc điểm sau cho hoạt động lập pháp ở nước ta:
34 [47, tr. 3 -5]
- Thứ nhất, pháp luật nước ta ở thời kỳ quá độ: yếu tố kế hoạch, quan liêu, bao cấp, manh mún vẫn còn; bên cạnh đó là sự đòi hỏi phát triển tiến bộ, hiện đại, hội nhập, "đi tắt đón đầu"… Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới cơ cấu, nội dung và phương hướng phát triển của pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng. Đặc biệt, việc xuất hiện ngày càng nhiều các loại lợi ích khác nhau và các nhóm áp lực đồng nghĩa với yêu cầu phải có những điều chỉnh hiệu quả và mạnh mẽ trong hoạt động lập pháp, bảo đảm đó là kết quả thực sự của sự cân nhắc và tính toán xuất phát từ nhu cầu và thực tiễn xã hội,
"tạo kênh cho các nhóm lợi ích mặc cả và thỏa thuận với nhau" một cách minh bạch nhất.
- Thứ hai, phải có những thay đổi nhanh chóng, đặc biệt chú trọng phát triển pháp luật thị trường để điều chỉnh các quan hệ thị trường. Cần tạo môi trường pháp lý chung nhất cho sự ra đời và vận động bình thường của thị trường; đặt hệ thống ngân hàng và tín dụng trên cơ sở pháp lý phù hợp với thị trường; điều chỉnh thị trường lao động; xây dựng một hệ thống pháp luật bảo đảm các chính sách xã hội phục vụ con người; tạo cơ sở pháp lý phù hợp để đấu tranh có hiệu quả với các hoạt động kinh doanh không lành mạnh, các tệ nạn xã hội và tội phạm kinh tế, đặc biệt là hoạt động tham nhũng; xây dựng một hệ thống tài phán kinh tế phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường định hướng XHCN.
2.1.2.2. Yếu tố chính trị
- Xã hội Việt Nam, sau thời kỳ 1000 năm Bắc thuộc là đến giai đoạn nhà nước phong kiến qua gần 10 thế kỷ. Tiếp liền đó, đất nước lại phải chịu ách đô hộ của thực dân Pháp trong hơn 80 năm. Cách mạng tháng 8 năm 1945, với sự ra đời của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, là nhà nước đầu tiên của nhân dân. Người dân Việt Nam từ vị trí nô lệ, bị áp bức đã trở thành người chủ nhân thực sự của đất nước, ở đó, "tất cả quyền bính trong
nước đều là của toàn thể nhân dân Việt Nam"35. Như vậy, có thể thấy, trong lịch sử Việt Nam trước Cách mạng tháng 8, nhân dân Việt Nam chưa có một trải nghiệm về một nền chính trị dân chủ hoặc một hình thái nhà nước dân chủ nào. Nền chính trị trong tay những kẻ cai trị phương Bắc, rồi đến giai cấp phong kiến thời kỳ độc lập tự chủ, tiếp liền đó, dưới ách thực dân - phong kiến luôn mang tính hà khắc, chuyên chế và áp bức. Hiển nhiên, thảng hoặc ta vẫn có thể thấy đâu đó hơi hướng của tinh thần dân chủ như Hội nghị Diên Hồng trong lịch sử chống quân Nguyên Mông dưới thời nhà Trần. Tuy nhiên, đó chỉ là những trường hợp ngoại lệ, không có tính đại diện cho bất kỳ một chính thể, chế độ nào.
Hậu quả có thể khẳng định là, trong lịch sử Việt Nam ta chưa có truyền thống tạo dựng cơ chế cho phép người dân tham gia quản lý đất nước. Điều này cũng dễ hiểu bởi ở những chế độ bóc lột (như nhà nước phong kiến hoặc chế độ thực dân…), người dân không có địa vị gì đáng kể, mà chỉ mang thân phận thần dân hoặc nô lệ, bị áp bức, bóc lột. Nhà nước ở vị trí của kẻ cai trị, đứng bên trên xã hội, phục vụ và củng cố cho quyền lợi của giai cấp và các tập đoàn thống trị. Những điều này đã chi phối đến hoạt động lập pháp của người Việt trong một thời gian dài đủ để tạo thành một thói quen hay truyền thống.
- Từ Cách mạng tháng Tám đến nay, dưới thế giới quan của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, nền chính trị của chúng ta đã đạt được một bước tiến vượt bậc. Đó là nền chính trị mà tư tưởng về tự do gắn liền với tư tưởng về mối liên hệ giữa vai trò làm chủ của nhân dân lao động, độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội. Cách mạng tháng Tám năm 1945 là cột mốc đánh dấu sự thay đổi trong vị trí của nhân dân ta, từ vị trí của thần dân sang vai trò của người công dân,
35 [7]
làm chủ đất nước. Với bản chất Nhà nước của nhân dân mà nòng cốt là liên minh giữa giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức, Nhà nước ta luôn quán triệt tinh thần dân chủ XHCN, đó là lý tưởng để phấn đấu, xây dựng đất nước, bảo đảm quyền lực nhân dân, trong tổ chức quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp quyền lực rõ ràng, rành mạch giữa các cơ quan thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mô hình chính trị ở nước ta hiện nay là "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ".
Với đặc điểm "Đảng lãnh đạo" - một đặc thù mang tính lịch sử, gắn liền với việc giành và giữ nền dân chủ ở nước ta, vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong hệ thống chính trị cho đến nay là một điều không còn gì phải bàn cãi. Thực tế các nước có hệ thống đa đảng, đảng cầm quyền hay một đảng cũng cho thấy yếu tố số lượng đảng phái tham gia chính trị không phải là yếu tố duy nhất quyết định đến tính chất, mức độ dân chủ của một quốc gia, mà vấn đề cơ bản chính là cách thức vận hành của hệ thống chính trị, cách thức lãnh đạo của Đảng chính trị đó thế nào, sự phù hợp với đặc điểm của quốc gia đó ra sao.
Vấn đề mà Đảng Cộng sản Việt Nam đặt ra hiện nay cũng chính là Đảng phải làm gì để phát huy dân chủ, thực hiện vai trò là hạt nhân của hệ thống dân chủ, vừa là bảo đảm của hệ thống dân chủ. Thực sự, bên cạnh những tồn tại khuyết điểm không thể tránh khỏi, chúng ta đã đạt được rất nhiều thành tựu trong công cuộc bảo đảm, mở rộng và phát huy dân chủ, nhất là sự quan tâm đến vai trò của tất cả các hình thức làm chủ của nhân dân: làm chủ trong phạm vi Nhà nước, làm chủ trực tiếp và sự tự quản của các đoàn thể nhân dân.
- Những đặc điểm trên cũng được phản ánh trong hoạt động lập pháp của nước ta. Hoạt động lập pháp chính là con đường trực tiếp để Nhà nước thể
chế hóa quan điểm, đường lối, lãnh đạo của Đảng. Điều cần được quan tâm ở đây chính là làm thế nào để những chủ trương, chính sách của Đảng - với lý tưởng và mục đích bảo đảm quyền lực của nhân dân - luôn là kết quả của sự nhận thức, nắm bắt nhu cầu và thực tiễn xã hội. Đồng thời, hoạt động lập pháp không chỉ đơn thuần là một kênh thể chế hóa thụ động các chủ trương, đường lối của Đảng, mà nó phải được vận hành theo một cơ chế sao cho sản phẩm cuối cùng mà nó đưa lại là kết quả của sự tiếp thu phản biện xã hội, phản ánh tốt nhất sự cân nhắc hài hòa các lợi ích, bảo đảm lợi ích của nhân dân, lợi ích của xã hội.
Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Đây cũng là một tiền đề hết sức thuận lợi cho việc nâng cao chất lượng và trình độ lập pháp nước ta. Một vấn đề được đặt ra là liệu có sự "thống nhất và mâu thuẫn" trong lợi ích Nhà nước và lợi ích của nhân dân hay không? Như đã khẳng định, bản chất Nhà nước Việt Nam là "nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân". Quyền lợi của nhà nước chính là quyền lợi của số đông nhân dân, do đó, dường như câu hỏi trên là thừa và không cần phải thảo luận nhiều. Tuy nhiên, mặt khác, cũng cần thấy, Nhà nước là một chủ thể quản lý, do đó, cũng sẽ bị chi phối bởi những nhu cầu và lợi ích trong hoạt động quản lý. Các chủ thể nắm quyền quản lý sẽ không thể tránh khỏi những thôi thúc sử dụng quyền lực phục vụ cho mục đích quản lý của mình, do đó, đôi khi sẽ có thể không phù hợp với lợi ích của những đối tượng bị quản lý, lợi ích của nhân dân. Hoạt động lập pháp cũng là một đặc thù trong hoạt động quản lý của Nhà nước (theo nghĩa rộng), do đó, sẽ không nằm ngoài quy luật này. Điều này cũng đồng nghĩa với yêu cầu phải bảo đảm được sự cân nhắc hợp lý, hài hòa giữa lợi ích của nhân dân, của xã hội với lợi ích của Nhà nước, của người quản lý khi tiến hành hoạt động lập pháp.
2.1.2.3. Yếu tố văn hóa
Như Chương 1 đã phân tích, yếu tố văn hóa có ảnh hưởng sâu sắc tới hoạt động lập pháp. Văn hóa ảnh hưởng tới nếp nghĩ, phong cách sống, cách hành xử của cả dân tộc. Một số nhà nghiên cứu, tiêu biểu là học giả Vũ Minh Giang36 đã có những kiến giải rất thú vị về sự ảnh hưởng của văn hóa đối với hoạt động lập pháp ở Việt Nam. Theo cách kiến giải của tác giả, pháp luật dưới cách nhìn truyền thống của người Việt Nam về phía Nhà nước cũng như đối với người dân đều chỉ là một công cụ cai trị. Quan niệm này xuất phát từ một thực tế là người Việt chỉ thực sự tiếp xúc với pháp luật "vào thời kì chủ