Sau một thời gian áp dụng, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2004 và năm 2005), công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã góp phần khơng nhỏ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, lợi ích nhà nước, xã hội, góp phần phát huy dân chủ và duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. Mặc dù thường xuyên được sửa đổi, bổ sung theo hướng hoàn thiện hơn, nhưng Luật khiếu nại, tố cáo cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất định làm giảm hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các CQHCNN. Để việc giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, ngày 11/11/2011, Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thơng qua Luật khiếu nại, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1/7/2012. Luật khiếu nại ra đời
đã tạo được một hành lang pháp lý tốt hơn bảo đảm quyền khiếu nại của cơng dân, góp phần tháo gỡ nhiều điểm vướng mắc, đồng thời nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại của CQHCNN.
Thứ nhất, về đối tượng của khiếu nại
Theo quy định tại Điều 2 khoản 8 của Luật khiếu nại thì đối tượng của khiếu nại là QĐHC là văn bản do CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, QĐHC trong Luật mới được hiểu rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dưới hình thức khác như thơng báo, kết luận, cơng văn. Văn bản đó có chứa đựng nội dung của QĐHC, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó. Đây là những dạng văn bản tồn tại nhiều trong thực tế, có trường hợp, văn bản được ban hành ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức. Vì vậy, việc pháp luật mở rộng phạm vi đối tượng khiếu nại sẽ góp phần bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức.
Thứ hai, về khiếu nại đông người
Để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, Luật khiếu nại đã bổ sung quy định mới về trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về cùng một nội dung tại Điều 8 khoản 4. Theo đó, nhiều người cùng khiếu nại về cùng một nội dung mà khiếu nại trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức tiếp và hướng dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại.
Quy định này tạo cơ sở pháp lý để các CQHCNN giải quyết các vụ khiếu nại đông người, đồng thời giảm được những ảnh hưởng tiêu cực và mặt trái của khiếu nại đông người.
Thứ ba, về chủ thể của khiếu nại
Mở rộng hơn so với Luật khiếu nại, tố cáo, ngoài các chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại là người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, thì Luật Khiếu nại cịn ghi nhận địa vị pháp lý của một loại chủ thể nữa, đó là người có quyền, nghĩa vụ liên quan, quy định tại khoản 7 Điều 2. Loại chủ thể này tồn tại khá nhiều trong thực tế giải quyết khiếu nại, là người có quyền và nghĩa vụ chịu tác động trực tiếp bởi QĐHC, HVHC bị khiếu nại. Kết quả giải quyết khiếu nại tác động tới quyền lợi và nghĩa vụ của họ, và là một trong những chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật theo quy định.
Thứ tư, về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia trong quá trình
giải quyết khiếu nại
Luật khiếu nại quy định cụ thể hơn quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại trên cơ sở kế thừa các quy định phù hợp của Luật khiếu nại, tố cáo và bổ sung thêm các quyền, nghĩa vụ nhằm bảo đảm sự phù hợp với trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
Cụ thể là, đối với người khiếu nại, tại Điều 12 khoản 1 điểm b, Luật Khiếu nại đã mở rộng phạm vi uỷ quyền cho người khiếu nại khi quy định người khiếu nại có quyền được ủy quyền cho luật sư, trợ giúp viên pháp lý để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Người khiếu nại cũng được biết, đọc, sao chụp, sao chép và xem các tài liệu chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập được để giải quyết khiếu nại, được yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thơng tin tài liệu đó cho mình để giao
Bên cạnh đó, quyền rút khiếu nại của người khiếu nại cũng được quy định rõ ràng, chi tiết hơn tại Điều 10 Luật khiếu nại. Theo đó, người khiếu nại có quyền rút khiếu nại tại bất kì thời điểm nào trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Trình tự, thủ tục rút khiếu nại cũng được quy định khá cụ thể. Quy định này sẽ góp phần khơng nhỏ hạn chế khiếu nại kéo dài, giúp CQHCNN giải quyết vụ việc khiếu nại được nhanh chóng, tiết kiệm cả thời gian lẫn công sức.
Đối với người bị khiếu nại, Luật cũng bổ sung những quyền và nghĩa vụ tương tự. Trong đó, để cơng bằng hơn, Luật trao cả trách nhiệm chứng minh cho người bị khiếu nại, theo đó, người bị khiếu nại có nghĩa vụ “cung cấp
thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại, giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của QĐHC, HVHC bị khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu” [12, Điều 13 khoản 2 điểm c].
Thứ năm, về vai trị của Luật sư trong q trình giải quyết khiếu nại:
Vai trò của Luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại đã được Luật khiếu nại nâng lên đáng kể. Điều 16 quy định, Luật sư, trợ giúp viên pháp lý có quyền tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại khi được ủy quyền, xác minh thu thập chứng cứ có liên quan và cung cấp chứng cứ cho người giải quyết khiếu nại, được nghiên cứu hồ sơ vụ việc, ghi chép, sao chụp những tài liệu cần thiết có trong hồ sơ vụ việc để bảo vệ quyền và lợi ích của người khiếu nại. Quy định này sẽ làm tăng tính chuyên nghiệp và nhanh gọn trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ sáu, về thời hiệu khiếu nại, để bao quát cả những trường hợp người
khiếu nại không phải là đối tượng nhận QĐHC của CQHCNN, Luật khiếu nại đã quy định thời điểm tính thời hiệu khiếu nại là kể từ ngày “nhận được quyết định
hành chính hoặc biết được quyết định hành chính” [12, Điều 9]. Quy định này
đảm bảo cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể xác định rõ ràng, chính xác thời hiệu khiếu nại của người khiếu nại được tính từ mốc thời gian nào, còn hay đã hết.
Thứ bảy, Luật khiếu nại khuyến khích hồ giải tranh chấp, theo đó,
“Nhà nước khuyến khích việc hồ giải tranh chấp giữa các cơ quan, tổ chức,
cá nhân trước khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó” [12, Điều 5, Khoản 3], để vụ việc khiếu nại sớm chấm dứt, ít
phát sinh phức tạp và giảm đáng kể khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức.
Thứ tám, Bỏ qua sự bắt buộc của thủ tục “tiền tố tụng” như trước đây,
trình tự khiếu nại đã được đổi mới. Theo quy định của Luật Khiếu nại, thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án mà khơng nhất thiết phải khiếu nại với người có QĐHC, HVHC bị khiếu nại như trước đây. Bên cạnh đó, việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án vẫn có thể thực hiện ở bất kì giai đoạn nào trong quá trình giải quyết khiếu nại [12, Điều 7]. Quy định như vậy đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính ra tồ án, đảm bảo vụ việc được giải quyết nhanh gọn theo thủ tục tố tụng, mà không nhất thiết phải qua các thủ tục hành chính khác.
Thứ chín, Gặp gỡ, đối thoại khơng cịn là một khâu được quy định chung chung, thực hiện khi cơ quan có thẩm quyền thấy cần thiết (đối với giải quyết khiếu nại lần hai) như Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định. Luật khiếu nại đã quy định gặp gỡ, đối thoại thành một điều khoản riêng biệt, cụ thể và chi tiết về quy trình cũng như trình tự, thủ tục tiến hành đối thoại [12, Điều 30].
Bên cạnh đó, gặp gỡ, đối thoại là khâu bắt buộc thực hiện trong giai đoạn giải quyết khiếu nại lần hai, giúp CQHCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai có thể nắm bắt được bản chất vụ việc, nhận định những nội dung có liên quan, từ đó có cái nhìn chính xác hơn để giải quyết khiếu nại
Các quy định này góp phần đảm bảo dân chủ trong giải quyết khiếu nại, nâng cao ý thức trách nhiệm của CQHCNN có thẩm quyền, từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại.
Thứ mười, Việc quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại
trong Luật khiếu nại là nhằm bảo đảm các quyết định giải quyết khiếu nại được thực hiện nghiêm chỉnh trên thực tế. Vì vậy, mục 4 chương III đã xác định những người có trách nhiệm thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật và việc thi hành quyết định này. Khác với việc quy định rất chung chung tại Điều 8 của Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại quy định rõ ràng trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Đồng thời, nhằm tăng cường trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong quá trình giải quyết khiếu nại, cũng như trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan, Luật khiếu nại quy định Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật “có hiệu lực thi hành ngay” tại Điều 44 khoản 4.
Thứ mười một, vấn đề chuyển hồ sơ giải quyết khiếu nại
Luật khiếu nại quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu có nghĩa vụ chuyển hồ sơ giải quyết khiếu nại lần đầu khi người giải quyết khiếu nại lần hai hoặc Toà án yêu cầu theo Điều 14 khoản 2 điểm đ. Quy định này sẽ tạo ra cơ chế ràng buộc trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại lần đầu. Đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho người giải quyết khiếu nại lần hai nhanh chóng nắm bắt được nội dung vụ việc, thông tin, tài liệu, quan trọng hơn là biết được đường hướng giải quyết, các kết luận xác minh, đối thoại mà người giải quyết khiếu nại lần đầu đã áp
dụng, từ đó, có cái nhìn tồn diện và chính xác hơn trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai.
Như vậy, Luật khiếu nại được xây dựng trên cơ sở Luật khiếu nại, tố cáo, khắc phục được những hạn chế của Luật khiếu nại, tố cáo, đáp ứng yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại hiện nay. Đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, đề cao trách nhiệm của các CQHCNN có thẩm quyền, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống.
Tuy nhiên, Luật khiếu nại vẫn còn một số điểm chưa phù hợp, một số điểm hạn chế của Luật khiếu nại, tố cáo chưa được khắc phục mà tiếp tục lặp lại. Với những điểm này, khi áp dụng vào thực tiễn chắc chắn sẽ gây khó khăn, lúng túng cho cả người khiếu nại, người bị khiếu nại lẫn người giải quyết khiếu nại, đồng thời làm giảm hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của CQHCNN. Vì vậy, các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, ban hành các văn bản dưới luật bổ sung và hướng dẫn thi hành một cách chi tiết các quy định của Luật khiếu nại. Cụ thể như sau:
- Nghiên cứu vấn đề mở rộng đối tượng khiếu nại từ quy định công dân, cơ quan, tổ chức chỉ được khiếu nại QĐHC cá biệt (là văn bản do CQHCNN hoặc của người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể) sang quy định cho họ có quyền khiếu nại với cả văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật như quyết định, thơng tư, chỉ thị, thậm chí là các cơng văn có chứa nội dung quy phạm pháp luật của CQHCNN có thẩm quyền. Bởi trên thực tế, có khơng ít văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật của các CQHCNN ban hành trái luật, trái Hiến pháp, xâm
hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, đồng thời lại chính là căn cứ để ban hành những QĐHC cá biệt gây khiếu nại từ phía đối tượng chịu sự tác động. Mặt khác, suy cho cùng thì tất cả các loại QĐHC, dù là QĐHC cá biệt hay QĐHC chứa đựng các quy phạm pháp luật đều tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, trong đó, phạm vi và mức độ tác động của QĐHC chứa đựng các quy phạm pháp luật còn lớn hơn.
Vì vậy, xuất phát từ địi hỏi khách quan của thực tiễn, các nhà làm luật cần căn cứ vào chính sách pháp luật cũng như bản chất của nhà nước ta, nghiên cứu một cách kỹ lưỡng vấn đề mở rộng đối tượng khiếu nại cho phù hợp.
- Luật Khiếu nại bổ sung quy định mới về khiếu nại đông người (nhiều người cùng khiếu nại về cùng một nội dung) tại khoản 4 Điều 8 và đã có hướng dẫn về một số nội dung về khiếu nại đông người theo Chương 3 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012, tuy nhiên chưa rõ về quyền và nghĩa vụ của người đại diện khiếu nại, người khiếu nại. Vì vậy, các nhà làm luật cần hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn về những vấn đề này để người khiếu nại biết và tránh sự “hạch sách” từ phía người giải quyết khiếu nại, cũng như để người giải quyết khiếu nại có cách thức giải quyết cho phù hợp.
- Ghi nhận địa vị pháp lý của người có quyền, nghĩa vụ liên quan tại khoản 7 Điều 2, nhưng Luật khiếu nại lại khơng hề có quy định nào về quyền và nghĩa vụ, trình tự thủ tục để chủ thể này tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại. Vì vậy, cần phải có hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, để đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của họ. Đồng thời, tạo cơ chế pháp lý rõ ràng cho CQHCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi vụ việc khiếu nại