chính quyền địa phƣơng ban hành
Q trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tăng cường pháp chế, phát huy dân chủ địi hỏi phải xây dựng, hồn thiện hệ thống văn bản QPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất. Để đáp ứng yêu cầu đặt ra, Nhà nước ta đã ban
47
hành Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND trong đó quy định khá cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp. Việc triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND đã tạo sự chuyển biến về chất trong hệ thống pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL nói riêng. Chất lượng các văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành ngày càng được nâng cao, đa số các văn bản đã được ban hành đều đáp ứng được yêu cầu đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ thống nhất của hệ thống văn bản QPPL theo quy định.
Tuy nhiên, thực tế ban hành văn bản cũng cho thấy cịn có nhiều trường hợp văn bản được ban hành khơng đúng thẩm quyền, hình thức và nội dung chưa đảm bảo đúng theo quy định; một số văn bản sau thời gian thực hiện dã khơng cịn phù hợp do tình hình kinh tế - xã hội thay đổi hoặc do có văn bản mới của cấp trên. Những văn bản trái pháp luật này nếu không được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước, làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ quan nhà nước, xâm phạm trật tự quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật và tính thống nhất của pháp chế XHCN. Bên cạnh đó, những văn bản này cịn có thể gây hậu quả thiệt hại về lợi ích vật chất, thiệt hại về tinh thần, xâm phạm quyền, nghĩa vụ của cõ quan, tổ chức và công dân. Do vậy, ðể phát hiện, xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật, hạn chế hậu quả do các văn bản này gây ra, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản QPPL, cần thiết phải tổ chức kiểm tra văn bản QPPL, đặc biệt là những văn bản do HĐND và UBND các cấp ban hành.
Để có thể đánh giá một cách tồn diện, đầy đủ về cơng tác kiểm tra văn bản QPPL, chúng ta cần phải nắm rõ thể chế hiện hành đối với cơng tác này, đó chính là các căn cứ pháp lý về các yếu tố cần cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, đó là: Cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; Tổ chức bộ máy; Các quy định về nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản; Các điều kiện, phương tiện đảm bảo công tác kiểm tra. Cụ thể như sau:
48
Trước hết, về cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như quy định hiện nay đã
đủ để đem lại hiệu quả cho hoạt động này hay chưa là vấn đề phải nghiên cứu từ thực tiễn triển khai áp dụng.
Trước đây văn bản QPPL của chính quyền địa phương được phân định và giao cho nhiều cơ quan giám sát, kiểm tra, kiểm sát, như: quyền giám sát, xử lý văn bản trái pháp luật của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân; quyền kiểm tra, xử lý của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh; quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phương các cấp ban hành của Viện Kiểm sát nhân dân. [9, Chương X]. Việc giao thẩm quyền cho nhiều cơ quan như trên đã tạo nên sự kiểm tra, giám sát đan chéo nhau giữa các cơ quan trong hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc ban hành và thực thi pháp luật. Nhưng lại chưa có quy định cụ thể về phương pháp, cách thức, nội dung kiểm tra, xử lý văn bản, do vậy cơng tác này cịn dàn trải, chưa được thực hiện một cách thường xuyên, bài bản. Chủ yếu là Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát chung đối với cả văn bản QPPL và hành vi, gắn kiểm sát văn bản với kiểm sát việc chấp hành pháp luật trong các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội.
Đến năm 2001, với Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của UBTVQH sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2001, Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp mà không thực hiện kiểm sát việc tuân thủ pháp luật đối với các văn bản QPPL. Do vậy, việc kiểm tra văn bản QPPL nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật chỉ còn tập trung vào các cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng đã bãi bỏ Điều 85 quy định về chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân trong công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL. Theo quy định tại Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành văn bản QPPL thì thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL thì thẩm quyền kiểm tra văn bản
49
QPPL được giao tồn bộ cho cơ quan hành chính nhà nước. Điều đó có nghĩa là gánh nặng của công tác kiểm tra văn bản đè lên vai các cơ quan hành chính. Để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, cần phải có một hệ thống thể chế quy định cho hoạt động này.
Trước yêu cầu tăng cường kỷ luật hành chính trong các cơ quan nhà nước và để đảm bảo triển khai thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL, ngày 19/3/2002, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 10/2002/CT-TTg về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 12/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới.
Ngày 14/11/2003 Chính phủ ban hành Nghị định 135/2003/NĐ- CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đây là thể chế cơ bản nhất của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do Bộ, ngành và địa phương ban hành. Ngày 16/6/2004, Bộ Tư pháp đã ban hành thông tư số 01/2004/TT-BTP hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Có thể nói kể từ thời điểm này, công tác kiểm tra mới được quy định một cách cụ thể hơn, từ chủ thể có thẩm quyền đến các cách thức, trình tự và biện pháp xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những thuận lợi trên, có một hạn chế khó tránh khỏi, đó là tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi cịi”. Các cơ quan hành chính nói chung và chính quyền địa phương vừa là chủ thể ban hành văn bản QPPL để thực hiện chức năng quản lý, vừa là chủ thể thực hiện tự kiểm tra, xử lý văn bản do mình ban hành, hoặc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền đối với cơ quan cấp dưới, sẽ không tránh khỏi những hiện tượng thiếu khách quan trong việc ban hành và xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trước đây Viện Kiểm sát nhân dân là cơ quan tư pháp độc lập với cơ quan hành chính, có thể kiểm sát, xử lý một cách khách quan hơn. Do đó, đây cũng chính là yêu cầu đặt ra đối với các cơ quan hành chính thực thi nhiệm vụ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật.
Nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn về công tác kiểm tra văn bản QPPL, khắc phục những hạn chế trong quá trình thực thi và nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL, ngày 12/4/2010 Chính phủ đã ban hành Nghị định số
50
40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và Ngày 30/11/2010, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 20/2010/TT-BTP quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Có thể nói, cơng tác kiểm tra văn bản QPPL ở nước ta hiện nay vẫn còn là một vấn đề còn nhiều tranh cãi, đang trong quá trình xây dựng, triển khai trên thực tế. Vấn đề xây dựng nên một cơ chế để thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL như thế nào thì đến nay chúng ta mới được thực hiện qua việc ban hành Luật ban hành văn bản QPPL và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.
Cơ chế hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL hiện hành vẫn còn nhiều bất cập, như: Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định 40/2010/NĐ-CP thì khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, tổ chức và cơng dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL, nhưng tại Nghị định này mới chỉ quy định thẩm quyền, thủ tục kiểm tra và xử lý đối với văn bản chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan khơng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thơng tin đại chúng và của cá nhân. Theo đó, có nghĩa là việc tự kiểm tra, xử lý đối với dạng văn bản trên chỉ được thực hiện khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân hoặc trong quá trình thực hiện nhiệm vụ người kiểm tra văn bản phát hiện ra. Cịn đối với văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật chỉ được tiến hành xử lý khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phát hiện ra, hoặc là nếu cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng, cá nhân phát hiện thì cũng phải đề nghị, thông qua cơ quan này mới được xem xét, xử lý. Việc quy định như vậy gây cứng nhắc trong việc kiểm tra văn bản, không xử lý kịp thời những văn bản QPPL trái luật và không nâng cao được trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản trái luật.
51
Về quyền khiếu nại, khiếu kiện đối với văn bản QPPL: Nghị định 40/2010/NĐ-CP mới chỉ quy định về quyền khiếu nại, tố cáo đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản (ví dụ: tố cáo hành vi của cơ quan, người có văn bản được kiểm tra vì khơng tổ chức tự kiểm tra, xử lý khi có yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân), còn cơ chế khiếu nại đến cơ quan hành chính có thẩm quyền hay khiếu kiện ra Toà án đối với cơ quan ban hành văn bản QPPL về việc đã ban hành văn bản trái luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cơng dân, thì chưa được quy định bằng một văn bản pháp luật nào.
Theo ngun tắc thì cơng dân khi thấy quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm thì có quyền u cầu Tồ án bảo vệ. Trong thực tế đã có một số văn bản quy phạm vi phạm pháp luật nghiêm trọng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân nhưng khơng được xử lý kịp thời vì chưa có cơ chế điều chỉnh bằng con đường tồ án, cịn các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý thì vẫn cịn tâm lý e ngại, sợ đụng chạm trong việc kiểm tra phát hiện và xử lý.
Thứ hai, về tổ chức bộ máy thực hiện cơng tác kiểm tra văn bản.
Qua tìm hiểu được biết việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL hầu hết các nước trên thế giới theo cơ chế bảo hiến, tồ án hành chính. Tức là cơng dân có căn cứ cho rằng một văn bản nào đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền kiện cơ quan ban hành văn bản ra Tồ án Hành chính. Điển hình như ở CHLB Đức pháp luật cho phép người dân có quyền khiếu nại về văn bản QPPL dưới luật trước Tịa án hành chính nếu cho rằng văn bản QPPL đó xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ (Điều 47 Luật Tố tụng hành chính của nước Cộng hịa Liên bang Đức cơng bố ngày 19/3/1991) hoặc CHLB Nga người dân có quyền khởi kiện ra Tòa bảo hiến. Ở nước ta, tổ chức bộ máy làm công tác kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn là một vấn đề đang trong quá trình xây dựng.
Với các văn bản như Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chun mơn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp Nhà nước; Thông tư liên
52
tịch số 01/2005/TTLT/BTP-BNV ngày 24/01/2005 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 122/2004/NĐ - CP; Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước về công tác tư pháp ở địa phương (Thông tư liên tịch này thay thế Thông tư liên tịch số 04/2005/TTLT- TP-NV ngày 05/5/2005 của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ), đây là các văn bản pháp lý về mặt tổ chức, đã giúp cho các cơ quan tư pháp địa phương và tổ chức pháp chế Bộ, ngành phát huy tốt hơn vai trò tham mưu, giúp lãnh đạo địa phương, bộ, ngành triển khai có hiệu quả cơng tác theo thẩm quyền.
Theo các quy định hiện hành thì cơ cấu tổ chức bộ máy thực hiện chức năng kiểm tra văn bản QPPL được tổ chức từ cấp Trung ương đến cơ sở như sau :
Ở cấp trung ương: Chúng ta mới thành lập các tổ chức pháp chế ở các Bộ, ngành và các cơ quan chuyên mơn giúp việc cho chính quyền địa phương thực hiện chức năng kiểm tra văn bản. Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư pháp (được thành lập theo Quyết định số 336/2003/QĐ-BTP ngày 05/8/2003 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp) là cơ quan có chức năng quản lý thống nhất cơng tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do Bộ, ngành và địa phương ban hành và tổ chức kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Trong đó Bộ trưởng Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật đối với “Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước’’ [16, Điều 12, 15].
Tổ chức pháp chế các Bộ, ngành được thành lập ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL theo quy định. Trong đó kiểm tra các văn bản có quy định liên quan đến ngành, lĩnh vực