quy định và văn bản hướng dẫn. Điều này làm giảm tính thời sự, tính cấp thiết của vấn đề được điều chỉnh và có thể làm suy yếu hiệu lực của văn bản pháp luật hoặc tạo ra kẽ hở của pháp luật.
Như vậy sự chậm trễ ban hành văn bản sẽ tác động và ảnh hưởng không nhỏ đến phát triển kinh tế, xã hội và hội nhập của đất nước. Từ đó một yêu cầu đặt ra đối với công tác soạn thảo và ban hành văn bản là phải kịp thời.
1.4. Quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan bộ. pháp luật của các cơ quan bộ.
1.4.1. Khái niệm về thủ tục và quy trình soạn thảo và ban hành văn bản. bản.
Theo giải thích của Từ điển Tiếng Việt, "quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” [67; 813]; "thủ tục là những công việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức (nói tổng quát)” [71;960];
Quy trình và thủ tục là hai khái niệm khác nhau nhưng có mối liên hệ với nhau. Khi nói đến thủ tục là nói đến những công việc phải làm theo một trật tự quy định; còn nói đến quy trình là nói đến trình tự các bước phải tuân theo để tiến hành một công việc. Trong quá trình tiến hành một công việc có tính chất chính thức là soạn thảo và ban hành VBQPPL thì quy trình và thủ tục có mối quan hệ giao thoa với nhau.
Quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL là trình tự các bước cần tiến hành trong quá trình soạn thảo một văn bản để ban hành [74;176].
Nói cụ thể hơn đó là các bước kể từ khi bắt đầu cho đến khi kết thúc để hình thành một VBQPPL. Trong đó kết quả của bước trước là tiền đề cho các bước tiếp theo theo một trình tự nhất định. Các bước để tiến hành soạn thảo một VBQPPL gồm các bước như: Lập chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL; chuẩn bị soạn thảo; xây dựng đề cương và duyệt đề cương; xây dựng dự thảo; lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo; thẩm định dự thảo; xem xét và thông qua; công bố văn bản quy phạm pháp luật; gửi và lưu trữ văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với mỗi hình thức văn bản quy phạm pháp luật, quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL không hoàn toàn giống nhau. Bởi vì quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL được xác lập dựa trên chức năng của mỗi hình thức văn bản; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan ban hành; đối tượng tác động và phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL là những công việc và trình tự tiến hành các công việc đó mà các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải tuân theo khi tiến hành soạn thảo và ban hành VBQPPL theo thẩm quyền.
Trong soạn thảo và ban hành VBQPPL, có các công việc mang tính thủ tục như: Thủ tục xây dựng chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL; thủ tục lấy ý kiến tham gia dự thảo; thủ tục thẩm định dự thảo; thủ tục trình ký, duyệt VBQPPL; thủ tục công bố, gửi văn bản và lưu VBQPPL.
Như vậy thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL là nói đến những cách thức, những công việc phải làm theo một trật tự quy định, còn quy trình là nói đến trình tự thực hiện những cách thức và công việc đó.
Điểm khác biệt giữa quy trình và thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL là: Thủ tục trong soạn thảo và ban hành VBQPPL là những cách thức, công việc phải làm theo một trật tự và mang tính nguyên tắc bắt buộc còn quy trình trong soạn thảo và ban hành VBQPPL là trình tự thực hiện và nội dung các công việc cần tiến hành để hình thành một văn bản. Tuỳ theo từng hình thức, tính chất và phạm vi đối tượng tác động của văn bản cũng như thẩm quyền ban hành mà quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL được thiết lập khác nhau (Ví dụ: Quy trình soạn thảo nghị định của Chính phủ khác
quy trình soạn thảo và ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư của các bộ, cơ quan ngang bộ).
Trong quá trình soạn thảo và ban hành VBQPPL có những thủ tục nằm trong quy trình, ngược lại cũng có những bước trong quy trình lại mang tính thủ tục. Đồng thời có những nội dung vừa là một thủ tục, vừa nằm trong quy trình.
1.4.2. Quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan bộ. pháp luật của các cơ quan bộ.
Quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL đã được quy định trong Luật BHVBQPPL, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL, Nghị định số 161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL). Ngoài ra, một số thủ tục và một số bước trong quy trình cũng được quy định rải rác ở một số văn bản khác như: Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3/2004 của Chính phủ về Công báo nước CHXHCNVN, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước.
Các văn bản trên chủ yếu đề cập đến thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành các VBQPPL luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ. Đối với VBQPPL của các bộ và cơ quan ngang bộ chưa được quy định cụ thể, chỉ quy định một số nguyên tắc cơ bản. Do đó tuỳ theo tính chất, mục đích, phạm vi điều chỉnh của mỗi văn bản, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan để thiết lập và xây dựng quy trình cụ thể.
Soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ là một hoạt động lập quy đòi hỏi phải đảm bảo các thủ tục, quy trình chặt chẽ, khoa học. Đối với VBQPPL của các cơ quan cấp bộ phải đảm bảo thực hiện các thủ tục và quy trình trong soạn thảo và ban hành VBQPPL. Về vấn đề này đã được Luật ban hành VBQPPL và một số văn bản khác quy định như sau:
1). Xây dựng chƣơng trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan bộ.
Trong hoạt động thực tiễn có nhiều quan hệ xã hội được hình thành, phát sinh, phát triển. Trong đó cần xác định những quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật để đề xuất xây dựng và ban hành VBQPPL.
Việc đề xuất xây dựng và ban hành VBQPPL được đưa vào chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan bộ đồng thời nó được căn cứ trên các cơ sở sau:
Việc đề xuất xây dựng và ban hành VBQPPL được đưa vào chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan bộ đồng thời được căn cứ trên các cơ sở sau:
- Chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc quyền quản lí của bộ, cơ quan ngang bộ.
- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong cả nhiệm kỳ; chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
- Nhu cầu thực tiễn trong lĩnh vực quản lí của bộ và cơ quan ngang bộ. - Chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc quyền quản lí của bộ, cơ quan ngang bộ.
- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong cả nhiệm kỳ; chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
- Yêu cầu thực tiễn trong lĩnh vực quản lí của bộ và cơ quan ngang bộ hoặc theo những sáng kiến, đề xuất của các cơ quan, đơn vị, tổ chức và cá nhân hữu quan.
Bộ và cơ quan ngang bộ có trách nhiệm lập bản dự kiến xây dựng và ban hành các VBQPPL dài hạn và hàng năm đối với những văn bản liên quan đến chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý của các cơ quan bộ.
Nhiệm vụ này đã được quy định trong Nghị định số 122/2004/NĐ - CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, tổ chức pháp chế cơ quan bộ (Vụ Pháp chế) có nhiệm vụ “Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan đến dự kiến Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và dài hạn trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng pháp luật” (Điểm a, khoản 1 , Điều 3).
Hàng năm, các đơn vị thuộc cơ quan bộ có trách nhiệm dự kiến và lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực mình phụ trách (trong đó có các quyết định, chỉ thị, thông tư thuộc thẩm quyền ban hành của bộ) và gửi cho Vụ Pháp chế để tổng hợp và báo cáo Bộ trưởng xem xét và ký duyệt để đưa vào chương trình xây dựng pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của bộ, liên tịch với các bộ, cơ quan ngang bộ hoặc với các tổ chức chính trị xã hội khác.
Trên cơ sở pháp lý quy định tại Điều 22 và Điều 59 của Luật BHVBQPPL và xuất phát từ những yêu cầu quản lý của ngành, lĩnh vực do cơ quan cấp bộ phụ trách phải lập những bản dự kiến gửi đến các cơ quan hữu quan như sau:
- Bản dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh được gửi đến Bộ tư pháp, Văn phòng Chính phủ chậm nhất là ngày 15 tháng 7 năm trước. Dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ của Quốc hội được gửi đến Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ ngày 15 tháng 7 năm trước.
- Bản dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ hàng năm được gửi đến Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp chậm nhất ngày 15 tháng 10 năm trước.
Những VBQPPL trên do các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo khi được phân công để trình Chính phủ ban hành. Đối với những VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của các bộ, cơ quan ngang bộ
(quyết định, chỉ thị, thông tư và VBQPPL liên tịch) cũng phải xây dựng dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL quyết định, chỉ thị, thông tư hàng năm.
Đối với những VBQPPL không có trong chương trình, kế hoạch nhưng do yêu cầu cần thiết phải ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội mới nảy sinh thì cũng có thể đề xuất để xây dựng và ban hành.
2). Tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Để tổ chức soạn thảo và ban hành một VBQPPL cần chuẩn bị những nội dung sau:
- Quyết định đơn vị, cá nhân chủ trì soạn thảo: Trên cơ sở danh mục xây dựng VBQPPL năm của các cơ quan cấp bộ, nếu nội dung của VBQPPL liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị nào Vụ hoặc cơ quan trực thuộc bộ thì giao cho đơn vị đó chủ trì. Trường hợp liên quan đến nhiều đơn vị thì sẽ giao cho một đơn vị chủ trì. Nếu nội dung văn bản phức tạp cần có sự phối hợp thì thành lập tổ soạn thảo gồm những cán bộ, công chức có chuyên môn, kinh nghiệm trong lĩnh vực liên quan đến nội dung văn bản do thủ trưởng đơn vị (cơ quan) chủ trì làm tổ trưởng.
- Xác định mục đích, tính chất, tầm quan trọng, đối tượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và áp dụng của văn bản.
- Xác định tên loại và trích yếu nội dung của văn bản.
- Thu thập thông tin và xử lý thông tin liên qua đến nội dung văn bản.
3). Xây dựng đề cƣơng và duyệt đề cƣơng.
Đề cương văn bản là bản trình bày những điểm cốt yêú dự định thể hiện ở nội dung văn bản [74;183]. Đề cương của văn bản được xây dựng trên cơ sở những vấn đề đã được xác định trong bước chuẩn bị. Đề cương cần xây dựng gồm: Đề cương sơ lược và đề cương chi tiết.
- Đề cương sơ lược: chỉ đề cập đến nội dung phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo, cơ cấu, bố cục của dự thảo (số chương và điều trong mỗi chương hoặc các mục lớn nhỏ).
- Đề cương chi tiết: được xây dựng trên cơ sở đề cương sơ lược. Trong đó sắp xếp nội dung cần thiết theo trật tự logic và trật tự pháp lý. Xác định
những căn cứ pháp lý và thực tiễn để ban hành văn bản và những văn bản dự kiến thay thế, bãi bỏ (nếu có).
Sau khi hoàn chỉnh đề cương VBQPPL, đơn vị chủ trì hoặc tổ soạn thảo trình lãnh đạo bộ duyệt đề cương.
4). Xây dựng dự thảo.
Trên cơ sở đề cương đã được duyệt, đơn vị (Tổ soạn thảo) tiến hành xây dựng dự thảo. Xây dựng dự thảo là làm cho những ý chính trong đề cương được lần lượt thể hiện trong các câu văn, đoạn văn và tạo thành mối liên kết chặt chẽ, logich với nhau.
Trong quá trình soạn thảo cần bám sát đề cương để phân chia dung lượng thông tin phù hợp và sử dụng các từ, câu, dấu câu, cụm từ liên kết thống nhất và hợp lý. Sau khi soạn thảo xong dự thảo, tổ trưởng tổ soạn thảo kiểm tra và chỉnh lý dự thảo.
5). Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo.
Sau khi xây dựng xong dự thảo, đơn vị chủ trì hoặc tổ soạn thảo tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các vụ chức năng, cục, văn phòng bộ, Thanh tra thuộc bộ và những cơ quan, đơn vị hữu quan khác về dự thảo VBQPPL. Đối với những văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng và liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều quan hệ pháp lý thì có thể tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan với các hình thức như: Họp đại diện các cơ quan liên quan để lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo hoặc lấy ý kiến góp ý bằng văn bản.
Sau khi nhận được các ý kiến đóng góp của các cơ quan, đơn vị có liên quan thì đơn vị chủ trì soạn thảo (tổ soạn thảo) tiếp thu ý kiến đó và chỉnh lý dự thảo.
6). Thẩm định dự thảo.
Theo quy định tại Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước thì tổ chức pháp chế của những cơ quan trên có nhiệm vụ: “Thẩm định hoặc
tham gia ý kiến về mặt pháp lý đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các đơn vị khác thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo trước khi trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ”(điểm c, khoản 1, Điều 3).
Việc thẩm định văn bản nhằm đảm bảo cho văn bản đó đáp ứng các yêu cầu về mặt pháp lý. Vì vậy cơ quan, đơn vị, tổ soạn thảo phải hoàn chỉnh hồ sơ thẩm định và chuyển cho tổ chức pháp chế của bộ là Vụ Pháp chế để thẩm