Về nhận thức: Lãnh đạo một số cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo dự thảo VBQPPL chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như là một trong những hoạt động chủ yếu của công tác quản lý nhà nước, là chức năng cơ bản của cơ quan nhà nước, nên chưa đầu tư thích đáng về thời gian, công sức cho việc thực hiện nhiệm vụ này. Do đó, việc ban hành thường không kịp thời, một số dự thảo văn bản không đạt yêu cầu. Sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong việc ban hành các VBQPPL, nhất là các văn bản liên ngành chưa chặt chẽ, thiếu đồng bộ và còn hình thức. Việc xử lý vi phạm trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết chưa tốt
[65]. Mặt khác, trong quá trình soạn thảo việc tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật chưa được chú trọng; chưa thực sự đổi mới tư duy xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo yêu cầu của cơ chế quản lý mới; vẫn còn tình trạng cố bám giữ nếp nghĩ và cách làm cũ để hợp thức hoá vào nội dung các dự án, dự thảo VBQPPL được phân công chủ trì soạn thảo [91].
Về thể chế: Mặc dù đã có nhiều cải tiến về thể chế trong công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL nhưng thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ chưa được quy định cụ thể và thống nhất. Các quy định còn chung chung nên việc thể chế và thực hiện của các cơ quan cấp bộ còn mang tính chất “tự phát”.
Hiện nay cơ chế về soạn thảo, ban hành các VBQPPL nói chung đã được hướng dẫn và cụ thể hoá trong Luật ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL năm 2002, Nghị định số 161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL. Tuy nhiên, những quy định đó chỉ quy định những quy tắc chung (quy định “khung”). Những văn bản trên chủ yếu hướng dẫn và cụ thể hoá về công tác soạn thảo và ban hành văn bản các VBQPPL của Quốc hội, UBTVQP, Chính phủ mà chưa hướng dẫn và cụ thể hoá các vấn đề liên quan đến soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ như: Xây dựng chương trình, kế hoạch; các yêu cầu đối với văn bản; quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản; tiêu chuẩn hoá văn bản vv.
Do đó việc vận dụng vào thực tế trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo và thực hiện của các cơ quan cấp bộ không thống nhất, việc hướng dẫn và cụ thể hoá về công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ còn nhiều bất cập, bất hợp lý làm ảnh hưởng xấu đến tiến độ và chất lượng của văn bản.
Ngoài ra, quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL chưa được xem là kết quả của quá trình nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa học quản lý và cũng chưa được thể chế cụ thể nên hầu hết các dự án, dự thảo VBQPPL không được tổ chức phản biện khoa học trong các bước: xây dựng chương trình, kế hoạch; tổ chức lấy ý kiến, tổng hợp ý kiến; thẩm định, thẩm tra; thông qua.
Do đó dễ dẫn đến việc ban hành văn bản thiếu tính khoa học, khách quan và tính khả thi, khó phát hiện những mâu thuẫn về nội dung với những quy định hiện hành.
Hiện nay Nhà nước chưa có quy chế về tổ chức và hoạt động của các ban soạn thảo nên thiếu sự phối hợp và tham gia có hiệu quả của các bộ, ngành có liên quan. Bên cạnh đó, chúng ta đang thiếu cơ chế về việc huy động sự tham gia góp ý kiến của các nhà khoa học, nhà quản lý và các chuyên gia có kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý, các tổ chức xã hội, doanh nghiệp và nhân dân vào các dự thảo VBQPPL nên dẫn đến tình trạng một số dự thảo VBQPPL thiên về việc dành thuận lợi cho cơ quan quản lý Nhà nước.
Trong thể chế hiện hành cũng không có chế tài cụ thể để xử lý những trường hợp cơ quan ban hành văn bản sai phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại cho đối tượng bị điều chỉnh. Đây chính là kẽ hở làm cho một số văn bản ban hành sai không chỉ gây thiệt hại về kinh tế mà còn xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhiều người…nhưng lại không bị xử lý vì không có chế tài. Do đó việc xử lý cũng chỉ mang tính chất “hình thức”, “chữa cháy”.
Những vấn đề này nếu được giải quyết sẽ góp phần nâng cao chất lượng và cải thiện tình hình của công tác này.
- Thứ hai, nhiều quy định trong các văn bản luật, pháp lệnh, nghị
định còn quy định những vấn đề mang tính chất “luật khung” gây khó
khăn cho việc hƣớng dẫn thực hiện của các cơ quan cấp bộ:
Do nhiều quy định trong các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định mới chỉ dừng lại ở nguyên tắc chung, “luật khung, pháp lệnh khung”, chưa xác định rõ những nội dung cụ thể cần hướng dẫn thi hành cũng như chưa xác định rõ số lượng văn bản, cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo, thời hạn ban hành nên đã gây khó khăn cho cơ quan được giao nhiệm vụ ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Từ cách làm đó dẫn đến tình trạng phải có nhiều văn bản hướng dẫn quy định, cụ thể, chi tiết hoá thì mới có thể thi hành được. Như vậy phải mất nhiều thời gian nghiên cứu, soạn thảo mới có thể ban hành làm cho văn bản chậm đi vào cuộc sống để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà thực tiễn đòi hỏi. Ví dụ:
- Bộ Luật Tố tụng hình sự có 40 quy định và nội dung cần quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; Pháp lệnh Cán bộ công chức có đến 33 quy định và nội dung cần quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; Luật Đất đai ban hành tháng 7/1993 đã có đến 218 văn bản hướng dẫn thi hành; Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ban hành tháng 7/1993 đã có một số văn bản hướng dẫn thi hành là 24 nghị định và 100 thông tư; còn để thi hành Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính ban hành năm ngày 06/7/1995, Chính phủ đã ban hành 48 nghị định để cụ thể hoá trên nhiều lĩnh vực khác nhau.
Ngay cả vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ cũng được quy định dưới dạng “luật khung” trong Luật BHVBQPPL nên việc thực hiện ở các cơ quan cấp bộ cũng chưa thống nhất.
Chúng tôi thấy rằng trong thực tế chưa có luật, pháp lệnh nào tồn tại quá 10 năm mà không cần sửa đổi, bổ sung, thậm chí có văn bản chỉ sau 2-3 năm là phải sửa đổi, bổ sung. Thông thường đối với luật, pháp lệnh chỉ từ 3-5 năm sau khi ban hành đã đứng trước yêu cầu phải được sửa đổi, bổ sung [100]. Chính vì vậy, những VBQPPL của các cơ quan cấp bộ hướng dẫn và quy định chi tiết cũng phải sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Từ những văn bản luật, pháp lệnh được ban hành theo hướng luật khung, pháp lệnh khung nên dẫn đến có quá nhiều nội dung cần ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Trong đó có các VBQPPL của các cơ quan cấp bộ. Điều này đã làm cho việc soạn thảo và ban hành văn bản để hướng dẫn, cụ thể hoá các văn bản cấp trên của các cơ quan cấp bộ gặp nhiều khó khăn.
Đồng thời, tình trạng trên đã tạo ra thói quen và biểu hiện tâm lý “chờ văn bản hướng dẫn cụ thể” của các đối tượng phải chấp hành pháp luật, họ chỉ thực hiện luật, pháp lệnh sau khi đã có văn bản hướng dẫn của Chính phủ và các bộ ngành. Điều đó không chỉ gây bất lợi cho việc chấp hành pháp luật mà còn gây một số ảnh hưởng xấu đến công tác quản lý xã hội của Nhà nước ta.
Nhiều đại biểu Quốc hội đã phản ánh về vấn đề này tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khoá 11 ngày 23/11/2005. Trong đó, đại biểu Phan Trung Lý - Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nghệ An đã phát biểu “…Nếu như ban hành VBQPPL để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh cứ kéo dài mãi như thế này thì tôi nghĩ
rằng không biết đến bao giờ chúng ta sẽ bảo đảm yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm hiệu lực của hệ thống pháp luật, không biết đến bao giờ chúng ta mới khắc phục được tình trạng một luật đã ban hành rồi nhưng vẫn chưa đi vào cuộc sống, bị vô hiệu hoá trong một thời gian có khi là rất dài vì nó phải chờ các văn bản hướng dẫn…Nhưng tôi nghĩ có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân là bản thân các luật, pháp lệnh đó phải có đủ điều kiện và hiệu lực để đi vào cuộc sống…Chúng ta không nên xây dựng luật theo hướng luật khung, nếu chúng ta có luật khung thì không thể đi vào cuộc sống được và không có hiệu lực và tác dụng trong cuộc sống. Nếu luật cứ chung chung như vậy thì thà không có luật còn hơn. Luật phải dễ hiểu, dễ nhớ, dễ thực hiện, nếu chung chung thì chúng ta phải chờ 5 năm, 10 năm thì theo tôi cũng không có tác dụng gì cả. Xin báo cáo với Quốc hội nếu chúng ta cứ đi theo hướng “luật khung”, “luật ống” thì bản thân Quốc hội không thực hiện đúng quyền lập pháp của mình và tuy là nói quyền lập pháp của Quốc hội nhưng Quốc hội lại nhường quyền lập rất quan trọng đó cho các cơ quan khác…” [07].