7. Cấu trúc của luận văn
3.2. Triển vọng và một số kiến nghị cho các hoạt động của JICA tại Việt Nam
3.2.2. Một số kiến ngh và gi i pháp
Trong Văn kiện Đại Hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ 8 đ chỉ rõ: “Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức (ODA) đa phương và song phương, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và x hội, nâng cao trình độ khoa học cơng nghệ và quản lý đồng thời dành một phần vốn tín dụng đầu tư cho các ngành nơng, lâm, ngư nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng. Ưu tiên dành viện trợ khơng hồn lại cho nh ng vùng chậm phát triển. Các dự án sử dụng vốn vay phải có phương án trả nợ v ng chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không được gây thêm gánh nặng nợ nần không trả được. Phải sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả và kiểm tra, quản lý chặt ch , chống l ng phí, tiêu cực”.
Nguồn vốn ODA của Nhật Bản tuy đa phần là vốn vay phải hoàn trả với các l i suất và các điều kiện ràng buộc chặt ch kèm theo nhưng có tác động khá lớn đến tăng trưởng kinh tế và cải thiện đáng kể các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của Việt Nam. Nguồn vốn này đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi nó là
nguồn bổ sung quý báu và quan trọng cho phát triển kinh tế – x hội. Thời gian qua, Việt Nam đ đạt được nh ng kết quả quan trọng trong thu hút ODA của JICA cũng như sử dụng nguồn vốn này. Tuy nhiên, quá trình thu hút, quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA của JICA ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế so với tiềm năng, đặc biệt là trong thời gian tới, với khối lượng ODA của JICA ngày càng tăng thì việc giải ngân nhanh nguồn vốn này là vấn đề cấp bách cần được quan tâm. Điều này đặt ra yêu cầu đối với Việt Nam là cần có nh ng giải pháp h u hiệu và đồng thời thực hiện tốt các giải pháp nhằm khắc phục các hạn chế để đẩy mạnh thu hút, sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA của JICA tại Việt Nam.
3.2.2.1. Hồn thiện mơi trường pháp lý
Để nâng cao khả năng thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA nói chung và ODA của Nhật Bản nói riêng, ngồi việc cần có một chiến lược thu hút và sử dụng vốn một cách rõ ràng theo mục tiêu phát triển kinh tế t ng thời kỳ, cần thiết phải có hệ thống chính sách và luật pháp hồn chỉnh nhằm tạo ra một môi trường đầu tư thuận lợi cho các hoạt động thu hút và sử dụng nguồn lực này. Nghị định 131/2006/NĐ–CP về quản lý và sử dụng ODA đ có một bước phát triển tích cực nhằm tạo ra một khn khổ pháp lý khá hồn chỉnh và tương đối đồng bộ cho công tác quản lý nhà nước đối với nguồn lực quan trọng này. Nghị định này đ có nh ng bước sửa đổi, bổ sung nh ng bất cập đang tồn tại và t ng bước hồn thiện mơi trường pháp lý nhằm tạo ra một hành lang pháp lý để vốn ODA được sử dụng đạt hiệu quả cao.
Thứ nhất, cần hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý đối với nguồn vốn ODA để đáp ứng nhu cầu trong thực tiễn của Việt Nam và t ng bước tiến tới phù hợp các thông lệ quốc tế mà trong các văn bản pháp quy hiện hành còn thiếu. Hệ thống văn bản pháp lý phải xác định một cơ chế điều phối hiệu quả, trách nhiệm
rõ ràng, thống nhất, đồng bộ, đảm bảo tính nhất quán và minh bạch, cụ thể:
- Xây dựng quy trình chung về thủ tục và trình tự thực hiện các chương trình, dự án ODA nhằm giúp các chủ dự án, nhất là các dự án địa phương nắm bắt được các yếu cầu về chuẩn bị dự án, phương thức và điều kiện tài trợ, thủ tục và trình tự thực hiện các khâu của chương trình, dự án đầu tư, quy trình giải ngân và cơ chế tài chính…
- Xây dựng cơ chế tạo nguồn vốn dự phòng trong ngân sách nhà nước dành riêng cho dự án ODA nhằm đáp ứng kịp thời nguồn vốn cho việc chuẩn bị dự án, giảm bớt tính bị động trong điều hành vốn đối ứng. Đồng thời nên có nh ng quy định về mức chi tiêu vốn đối ứng cho các dự án ODA hợp lý để đảm bảo tính đồng bộ, phù hợp với các yêu cầu về chất lượng của dự án. Điều này đặc biệt quan trọng đối với các dự án địi hỏi trình độ kỹ thuật cao.
- Ban hành bổ sung một số văn bản quản lý về cơ chế thẩm định giá, định mức chi tiêu, phí tư vấn đối với các cơ quan tư vấn trong và ngoài nước, quy chế kiểm tra, kiểm toán đối với các dự án ODA.
- Nghiên cứu và ban hành quy chế thu hồi vốn trực tiếp và hoàn trả một phần vốn vay nước ngồi t nguồn thu phí đối với một số cơng trình cơng cộng như giao thơng, cấp thốt nước, y tế…để nâng cao trách nhiệm quản lý sử dụng vốn và giảm một phần gánh nợ nước ngoài cho ngân sách nhà nước.
Thứ hai, cần sớm sửa đổi các quy chế, quy định của Chính phủ liên quan đến việc thực hiện chương trình, dự án ODA (các dự định về quản lý đầu tư và xây dựng quy chế đấu thầu, đền bù giải phóng mặt bằng,…) theo chiều hướng giảm bớt nh ng bất cập về quy trình, thủ tục hiện tại nhằm đẩy nhanh tốc độ triển khai thực hiện và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, đồng thời đảm bảo phù hợp với tập quán thương mại quốc tế và hài hòa với thủ tục của nhà
tài trợ. Chính phủ nên có nh ng văn bản pháp quy để xác định rõ ràng quyền hạn của các Bộ, đặc biệt là các Bộ tham gia trực tiếp vào công tác giải ngân như Bộ Tài chính, Bộ KH – ĐT, Kho bạc Nhà nước…
Về phía nhà tài trợ JICA, chính phủ cũng nên có nh ng kiến nghị nhằm đơn giản hóa các thủ tục rút vốn và giải ngân vốn ODA nhằm rút ngắn thời gian thực hiện dự án và tăng hiệu quả viện trợ.
3.2.2.2. Nhận thức đúng đắn về bản chất của ODA Nhật Bản
Chúng ta phải có quan niệm đúng đắn về nguồn vốn ODA. Đây không phải là nguồn vốn cho khơng. Mặc dù có một tỷ lệ khơng hồn lại (khoảng 20%) nhưng phần lớn là vốn vay (khoảng trên 80%), mà đ vay thì phải trả nợ. Vì vậy, nếu vay mà sử dụng khơng có hiệu quả thì rất dễ dẫn đến việc JICA d ng tài trợ hay giải ngân, dự án không thể thực hiện được, gánh nặng nợ quốc gia s ngày càng trầm trọng, đặt quốc gia trước áp lực của sự vỡ nợ. Do đó, chúng ta cần thay đổi quan điểm nhận thức về nguồn vốn này và t đó có kế hoạch chuẩn bị dự án và thẩm định dự án một cách cẩn thận và khoa học để góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Đồng thời cần xây dựng kế hoạch trả nợ một cách chi tiết, cụ thể không tạo áp lực cho ngân sách Nhà nước. Cùng với việc thu hút ODA là vấn đề nguồn vốn đối ứng trong nước. Cần khắc phục tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào nguồn vốn ngân sách Nhà nước, vào nguồn vốn Trung ương. Hiện nay, một số địa phương, đơn vị xem đây là nguồn vốn cấp phát của ngân sách Nhà nước nên xin được càng nhiều càng tốt, khơng quan tâm để hiệu quả sử dụng. Vì vậy, cần đa dạng hoá nguồn vốn đối ứng và chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị tiếp nhận nguồn vốn ODA để góp phần nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA.
Đồng thời khi tiến hành đàm phán, ký kết hợp đồng với đại diện có thẩm quyền của JICA, Chính phủ cần thận trọng xem xét các điều kiện mà phía JICA đưa ra, thậm chí nên có các chun gia tư vấn về các lĩnh vực này để đảm bảo mọi điều khoản trong hợp đồng được thực hiện chặt ch và đảm bảo mọi quyền lợi cho phía Việt Nam.
3.2.2.3. Xây dựng và nâng cao quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đất nước phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đất nước
Việc đổi mới và nâng cao quy hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn ODA nhằm mục đích khắc phục tình trạng trùng lặp, chồng chéo của các chương trình, sự án, gây l ng phí nguồn nhân lực và hạn chế hiệu quả sử dụng vốn. Đồng thời, quy hoạch giúp cho các nhà tài trợ có được thơng tin ổn định về nhu cầu vốn, chính sách ưu tiên, cũng như danh mục các chương trình, dự án cụ thể kêu gọi nhà tài trợ bằng nguồn vốn ODA hàng năm và qua các thời kì. Xây dựng quy hoạch tổng thể thu hút và sư dụng vốn ODA ở Việt Nam là một biện pháp cấp bách và quan trọng. Nó là cơng cụ để xác định, đảm bảo vốn ODA được thu hút và sử dụng có trọng điểm, có mục đích rõ ràng. Nó là căn cứ tin cậy thể hiện rõ nhu cầu về vốn ODA tới các nhà tài trợ để các nhà tài trợ căn cứ vào đó xem xét tính hợp lý, tính hiệu quả và khả năng hồn trả vốn của Việt Nam và đưa ra quyết định tài trợ. Ngồi ra, nó cũng là cơng cụ để hướng dẫn, thúc đẩy mọi nỗ lực của các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện mục tiêu vốn ODA. Quy hoạch tổng thể cũng là căn cứ quan trọng để kiểm tra hiệu quả quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA đ đúng tiến độ, đ phù hợp với thực tế và đảm bảo chất lượng sử dụng hay chưa. Đồng thời, cần xác định rõ vai trò của các dự án ODA trong chiến lược phát triển kinh tế – xã hội t nay tới năm 2020, xây dựng danh mục các dự án ưu tiên vận động ODA trong t ng thời kỳ, phân theo ngành và l nh thổ để tránh tình trạng
chồng chéo, bảo đảm sự cân đối ODA gi a các ngành và các địa phương.
3.2.2.4. Tăng cường công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án
Hiện nay công tác giám sát theo dõi dự án ODA chưa được quan tâm đúng mức, khơng có chế tài để bảo đảm thực hiện có hiệu quả. Vấn đề đối với cơng tác giám sát theo dõi dự án không phải là phân cấp hơn n a mà là tổ chức triển khai thực hiện có hiệu quả, bảo đảm cho các quy định của Nhà nước được tuân thủ nghiêm túc.
Các biện pháp cụ thể trong thời gian tới là đẩy mạnh công tác theo dõi và đánh giá dự án thông qua việc thực hiện nghiêm túc chế độ báo cáo định kỳ và báo cáo kết thúc dự án, thực hiện kiểm toán các dự án ODA theo các quy định hiện hành của Việt Nam và của nhà tài trợ. Bộ KH – ĐT triển khai xây dựng và sớm đưa vào sử dụng hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA.
Để triển khai thực hiện phương hướng này, trước hết cần hài hoà hệ thống các báo cáo giám sát, theo dõi và đánh giá dự án gi a các nhà tài trợ với nhau và gi a các nhà tài trợ với Chính phủ Việt Nam. Hiện nay, quá trình hài hồ đang được triển khai gi a Bộ KH – ĐT và các nhà tài trợ, tuy nhiên kết quả chưa được như mong muốn của các bên. Trong thời gian tới cần đẩy nhanh việc hài hòa các mẫu biểu liên quan đến giám sát, theo dõi và đánh giá dự án theo hướng ứng dụng công nghệ thơng tin. Trên cơ sở đó xây dựng hệ thống báo cáo tiến độ thực hiện dự án qua mạng Internet. Các Bộ, ngành cần tham gia tích cực vào q trình hài hồ thủ tục này nhằm xây dựng hệ thống các biểu mẫu báo cáo phục vụ việc giám sát, theo dõi và đánh giá dự án cho t ng lĩnh vực cụ thể (như năng lượng, giao thông vận tải, phát triển đô thị, nghiên cứu khoa học) với nh ng đặc thù riêng của mỗi ngành.
Để tăng cường hiệu lực các quy định của Chính phủ về công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án cần áp dụng các chế tài cần thiết. Một trong các biện pháp có thể áp dụng là ng ng xem xét các dự án mới cho các Bộ, địa phương không thực hiện tốt công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án. Đối với các dự án đ kết thúc, có thể uỷ quyền cho các Bộ, địa phương chủ quản chủ động phối hợp với các nhà tài trợ triển khai việc đánh giá sau khi kết thúc. Các cơ quan phía Việt Nam cần phải rút ra được các bài học kinh nghiệm quý báu thông qua công tác hậu kiểm, phổ biến rộng r i các bài học này cho các cơ quan có liên quan.
Mặt khác, Chính phủ cũng cần có nh ng quy định nâng cao vai trò tham gia của cộng đồng được hưởng lợi vào dự án, t đó tăng cường khả năng giám sát dự án thông qua giám sát cộng đồng. Nếu huy động được cộng đồng tham gia vào việc theo dõi giám sát dự án thì s mang lại hiệu quả cao. Qua đó, buộc các cơ quan quản lý nhà nước phải quản lý chặt ch hơn và các nhà thầu thi công phải cẩn thận hơn.
Để phát huy vai trị giám sát của cộng đồng thì phải quy định rõ rằng: dự án ngay sau khi có quyết định đầu tư phải công bố công khai nội dung quyết định đầu tư, chương trình, dự án đầu tư (tên dự án, quy mơ xây dựng, diện tích sử dụng, nguồn vốn, chủ đầu tư, tiến độ thực hiện, nhà thầu thực hiện) tại địa điểm thực hiện đầu tư, trụ sở Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân địa phương nơi có dự án đầu tư và quy định rõ cơ quan tiếp nhận nh ng ý kiến đóng góp, phản ánh của người dân. Có như vậy mới đưa người thụ hưởng lợi ích của các dự án tham gia vào thực hiện dự án và nâng cao hiệu quả dự án.
Về phía JICA thì JICA đang chuẩn bị thành lập hệ thống giám sát dự án trên website để theo dõi tiến độ đấu thầu của các gói thầu và tình hình thực
hiện tất cả các dự án vốn vay ODA Nhật Bản. Bước tiếp theo, JICA s phối hợp với Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc nâng cấp chương trình này để áp dụng cho tất cả các dự án đầu tư công tại Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả và tính minh bạch.
Để sử dụng tốt nguồn vốn vay ODA Nhật Bản, thì việc lựa chọn dự án phù hợp để sử dụng vốn vay ODA Nhật Bản là quan trọng, tuy nhiên, việc phịng tránh để khơng xảy chậm trễ trong việc triển khai dự án sau khi được lựa chọn là cách làm hiệu quả nhất. Để phòng tránh triển khai dự án chậm trễ thì vấn đề then chốt là tính minh bạch và đánh giá của Bên thứ 3.
Hiện JICA đang trong giai đoan chuẩn bị công khai các bước thực hiện dự án của tất cả các dự án vốn vay và xem xét việc sử dụng đánh giá của bên thứ 3 đối với các dự án có thời gian đấu thầu dài hơn so với thời gian thông thường. Với cách làm này, thơng tin về các đơn vị nhà nước có chậm trễ trong quá trình ban hành quyết định s được công khai cho truyền thông và người dân biết, và điều này s giúp hạn chế chậm tiến độ dự án. Đồng thời, JICA cũng đang xem xét việc sử dụng đánh giá của Bên thứ 3 đối với tất cả các dự án khơng ký được hợp đồng tư vấn trong vịng 2 năm hoặc hợp đồng với nhà thầu trong vòng 4 năm kể t khi ký kết Hiệp định vốn vay. Nhờ vậy, JICA hy vọng s công khai được thông tin và làm sáng tỏ các nguyên nhân gây chậm tiến độ dự án cũng như các đơn vị làm chậm tiến độ dự án và JICA cũng kỳ vọng cơ chế này s góp phần giảm thiểu việc chậm tiến độ dự án