3.3. Đánh giá chung về công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng tại Chi nhánh
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Những hạn chế
Trong quá trình quản lý đối với một số dự án vẫn còn còn bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế gây cản trở quá trình thực hiện cũng như hiệu quả của công tác đầu tư xây dựng tại Chi nhánh, đó là:
* Thứ nhất, công tác quản lý tiến độ dự án thực hiện còn chậm
- Về công tác giải phóng mặt bằng: Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng còn chậm trễ, vướng mắc, nguyên nhân chủ yếu do người dân chưa bằng lòng với chính sách hỗ trợ, đơn giá bồi thường về đất, tài sản, cây cối hoa màu…Công tác quản lý đất đai thiếu đồng bộ, còn xảy ra tình trạng diện tích đất thực tế chênh lệch so với diện tích ghi trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, vi phạm quy hoạch xây dựng, lấn chiếm đất lưu không…làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc xác nhận nguồn gốc đất để xây dựng phương án hỗ trợ đền bù.
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chậm triển khai, dẫn đến tổng mức đầu tư liên tục điều chỉnh theo sự biến đổi của chỉ số giá bồi thường. Thậm chí việc bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài trong rất nhiều năm, đơn cử như: Dự án xây dựng HTKT khu đất để đấu giá quyền sử dụng đất tại xã Phù Linh; Xây dựng mở rộng nghĩa trang thôn 6, thôn 8 xã Phù Linh và thôn Cộng Hòa, xã Hồng Kỳ...Điều này khiến phương án bồi thường giải phóng mặt bằng của nhiều dự án phải liên tục thay đổi, ảnh hưởng lớn đến tiến độ thi công cũng như tổng mức đầu tư. Đền bù giải phóng mặt bằng không những ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ thi công của các công trình xây dựng, mà còn tác động mạnh đến chất lượng và giá thành công trình.
- Về công tác khảo sát thiết kế: Công tác tư vấn còn nhiều bất cập, năng lực của một số cán bộ còn hạn chế, chất lượng hồ sơ dự án, hồ sơ thiết kế, dự toán còn thấp, tính toán dự báo chưa đầy đủ, chuẩn xác dẫn tới nhiều dự án phải điều chỉnh, bổ sung quy mô, tổng mức đầu tư gây khó khăn cho quá trình thực hiện và làm chậm tiến độ đầu tư xây dựng công trình. Ngoài ra nhân sự của một số đơn vị tư vấn thường xuyên thay đổi, nên trong quá trình thực hiện dự án, khi có thay đổi thiết kế thì nhân viên mới được giao phụ trách không nắm được công việc của dự án. Công tác phối hợp giữa các nhân sự ở bộ phận khảo sát, thiết kế chưa chặt chẽ đẫn đến việc đề xuất phương án thiết kế không phù hợp làm tăng chi phí giải phóng mặt bằng, chi phí xây dựng bất hợp lý.
- Về công tác quản lý, giám sát thi công xây dựng: Khả năng về tài chính và biện pháp tổ chức thi công không hợp lý dẫn đến việc sai sót về mặt kỹ thuật cũng làm tăng chí phí và tiến độ thi công của dự án. Công tác giám sát thi công chưa chặt chẽ, cán bộ QLDA thường giao phó toàn bộ việc quản lý chất lượng cho tư vấn giám sát. Trong khi, việc kiểm soát năng lực, đạo đức của đội ngũ tư vấn giám sát chưa thực sự được chú trọng. Tại nhiều dự án, Chi nhánh đã không quản lý tốt tiến độ tổng thể mà các nhà thầu cam kết thực hiện. Khi nhà thầu vi phạm lại không có biện pháp giải quyết, xử lý dứt điểm nên phải gia hạn tiến độ, dẫn đến tình trạng trượt giá, bù giá tràn lan gây thất thoát, lãng phí.
Việc quản lý chất lượng xây dựng trong thực hiện dự án của Chi nhánh còn chưa chặt chẽ, nghiệm thu công việc còn hình thức, việc điều phối hợp lý giữa các bên tham gia còn một số mặt hạn chế như:
- Đối với công tác khảo sát thiết kế: Cán bộ QLDA không kiểm soát chặt chẽ công tác khảo sát thiết kế của đơn vị tư vấn nên những tiêu chí, thông số kỹ thuật đảm bảo cho hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công đạt chất lượng là không đạt được, dẫn đến hồ sơ thiết kế khi đưa ra thi công phải bổ sung phát sinh, điều chỉnh dự án gây khó khăn, tốn kém, mất nhiều thời gian.
- Đối với công tác quản lý chất lượng vật tư đầu vào: Tất cả các chủng loại vật tư sẽ sử dụng cho công trình, trước khi thi công nhà thầu phải báo cáo chủng loại vật tư đầu vào và phải được sự chấp thuận của Chi nhánh phát triển quỹ đất Sóc Sơn bằng văn bản làm cơ sở kiểm tra, nghiệm thu sau này. Tuy nhiên ở một số dự án, lợi dụng sự kiểm tra, giám sát lỏng lẻo của cán bộ QLDA nhà thầu vẫn cố tình đưa những chủng loại vật tư khác với chủng loại vật tư ban đầu gây rất nhiều khó khăn cho công tác quản lý, giám sát. Một số dự án, công trình nhà thầu chưa đáp ứng được theo yêu cầu của hồ sơ dự thầu. Công tác vật tư, vật liệu, cấu kiện bán thành phẩm để xác định chất lượng của nhà thầu chỉ mang tính chất hình thức, đối phó nên chưa phản ánh được thực chất chất lượng thi công.
- Đối với hình thức tổ chức thi công của các nhà thầu được lựa chọn: Các nhà thầu sau khi trúng thầu thường khoán gọn cho các đội, thậm chí hợp đồng thuê đơn vị khác thi công toàn bộ hoặc thi công từng hạng mục khác nhau (những đơn vị này chỉ núp bóng nhà thầu chính, không phải là nhà thầu phụ chính thức được chủ đầu tư chấp thuận) nên tiến độ, kỹ thuật thi công phụ thuộc vào năng lực của người đội trưởng và đơn vị thầu phụ, từ đó dẫn đến hệ thống tổ chức bảo đảm chất lượng của nhà thầu không có hoặc có thành lập cũng chỉ là hình thức, hiệu lực chưa cao. Công tác chỉ đạo, kiểm tra, kiểm soát nâng cao chất lượng công trình bị buông lỏng.
Quản lý công tác thi công chưa tốt dẫn đến tình trạng bị dột, thấm, hư hỏng ngay trong thời gian bảo hành. Nhiều dự án chưa yêu cầu đơn vị tư vấn thiết kế phối hợp với nhà thầu thi công xây dựng quy trình bảo trì, bàn giao cho đơn vị sử dụng
để thực hiện định kỳ, kéo dài tuổi thọ của công trình lâu bền. Hầu hết các dự án khi bàn giao đều chưa lập xong quy trình bảo trì giao ngay cho đơn vị sử dụng. Một trong những vấn đề làm giảm hiệu quả đầu tư sau khi công trình đưa vào khai thác sử dụng, đó là hoạt động duy tu, bảo dưỡng kém, không đúng định kỳ.
* Thứ ba, công tác quản lý chi phí và vốn đầu tư còn thiếu chặt chẽ
Số lượng các dự án phải điều chỉnh dự toán nhiều. Việc không tính toán kỹ, tiên lượng trước được những công việc phát sinh khiến nhiều dự án phải điều chỉnh giá trị hợp đồng thi công, tư vấn do có phát sinh tăng, giảm khối lượng dẫn đến gia tăng chi phí cần phải điều chỉnh dự toán xây dựng, tổng mức đầu tư.
Một số dự án chưa có các biện pháp hữu hiệu để thu hồi tạm ứng nên để dư ứng nhiều trong thời gian dài. Các dự án ĐTXD chưa thực hiện song song giữa hồ sơ nghiệm thu thanh toán và hồ sơ quản lý chất lượng, nhất là bản vẽ hoàn công thông thường chỉ đến khi khối lượng đạt 80% giá trị hợp đồng mới kiểm soát hồ sơ hoàn công, hồ sơ quản lý chất lượng nên ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân vốn của dự án.
Mặc dù đã thuê đơn vị tư vấn kiểm toán độc lập phục vụ lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành nhưng một số dự án Chi nhánh không kiểm soát kỹ năng lực đơn vị kiểm toán độc lập, do đó không phát hiện ra sai sót của nhà thầu, nên khi dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành thì Kiểm toán Nhà nước vẫn xuất toán hàng trăm triệu đồng.
Việc đầu tư xây dựng còn tràn nan, không tập trung vào hiệu quả, đặc biệt là đầu tư phát triển các khu đất để tổ chức xây dựng HTKT phục vụ đấu giá quyền sử dụng đất. Số dự án đầu tư tăng nhanh qua các năm không tương xứng với tốc độ tăng trưởng của vốn đầu tư. Nhiều dự án chưa đủ thủ tục cũng được ghi vốn hoặc ngược lại không có nguồn vốn cũng cho triển khai, nhiều dự án công trình kéo dài do thiếu vốn, thậm chí không theo kế hoạch ảnh hưởng đến tiến độ của dự án.
Các dự án đang triển khai tại Chi nhánh Sóc Sơn hầu hết là vốn ngân sách nhà nước. Hàng năm, trước 31/10 Chi nhánh đều tiến hành rà soát, tổng hợp để lập kế hoạch vốn cho các dự án để trình chủ đầu tư phê duyệt vào năm tiếp theo. Việc
lập kế hoạch vốn cho các dự án chủ yếu dựa trên quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật, phê duyệt dự án và dự kiến khối lượng thực hiện của các dự án. Do đó, việc bố trí vốn thường dàn trải, chưa có các giải pháp tập trung vốn để thực hiện dứt điểm từng dự. Mặc dù đã có những cố gắng chấn chỉnh nhưng tình hình nợ đọng xây dựng còn rất lớn, khối lượng đầu tư dở dang cao, công trình chậm đưa vào sử dụng gây lãng phí lớn, chậm tiến độ của dự án.
Mặt khác, vốn đầu tư cho các dự án từ còn ít, nhu cầu đầu tư nhiều nên dù đã phân đoạn đầu tư nhưng dự án vẫn bị kéo dài do không đủ nguồn lực. Một loạt dự án đã hoàn thành công tác chuẩn bị đầu tư được duyệt nhưng không có vốn để triển khai thực hiện, hoặc công tác thiết kế bản vẽ thi công đã được phê duyệt mà không được bố trí vốn để triển khai thi công. Nguyên nhân do việc phân bổ vốn đầu tư cho các dự án chưa hợp lý.
Công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác chưa được chú trọng đúng mức và giải quyết kịp thời. Công tác phân tích, đánh giá hiệu quả kinh tế sau dự án chưa được thực hiện chỉ xem xét ở khía cạnh chất lượng và tổng mức đầu tư của công trình, chưa nghiên cứu tổng thể các dự án đã và đang triển khai tại Chi nhánh để đánh giá hiệu quả hoạt động để rút ra bài học kinh nghiệm chung cho công tác quản lý dự án ĐTXD. Chi nhánh chưa đưa ra được chế tài xử phạt, quy trách nhiệm đối với các bên liên quan trong việc vi phạm các quy định về ĐTXD.
* Thứ tư, hiệu quả quản lý đấu thầu còn thấp, tỷ lệ tiết kiệm chưa cao.
Phương án lựa chọn nhà thầu chủ yếu dựa vào giá bỏ thầu thấp nhất, năng lực tài chính của nhà thầu thường bị bỏ qua, không ít nhà thầu được lựa chọn qua đấu thầu nhưng năng lực tài chính kém, thi công cầm chừng. Hầu hết ở các dự án cán bộ QLDA đều không kiểm tra lại khối lượng mà dùng chính khối lượng dự toán (dự toán xây dựng công trình) được duyệt làm khối lượng mời thầu, nên khi thực hiện có phát sinh tăng, giảm nhiều dẫn gây lãng phí thời gian, nguồn lực.
Tỷ lệ giảm giá dự thầu so với giá gói thầu được duyệt còn thấp. Một số gói thầu với hình thức đấu thầu rộng rãi nhưng số lượng các nhà thầu tham gia dự thầu còn ít (thường thì số lượng nhà thầu tham gia đấu thầu chỉ dừng ở mức tối thiểu theo quy định), số lượng nhà thầu đáp ứng về năng lực và kinh nghiệm chưa nhiều, còn phổ biến hiện tượng các nhà thầu sau khi trúng thầu, triển khai thi công không đạt yêu cầu về tiến độ, chất lượng. Việc điều chỉnh, bổ sung giá, khối lượng sau khi đấu thầu do sai sót của các đơn vị tư vấn (tư vấn thiết kế, tư vấn thẩm tra, tư vấn lập hồ sơ mời thầu) còn xảy ra nhiều. Điều này gây khó khăn trong công tác quản lý, làm chậm trễ tiến độ thi công và làm giảm tính cạnh tranh trong đấu thầu. Việc kiểm soát của các cơ quan quản lý nhà nước về đấu thầu còn thiếu chặt chẽ nên các sơ xuất, sai sót trong quá trình lựa chọn nhà thầu chưa được phát hiện kịp thời.
Một trong những hạn chế được chỉ ra đó là có không ít cán bộ QLDA chưa hiểu đúng tầm quan trọng của hợp đồng xây dựng và chuỗi liên kết giữa quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu với quá trình hoàn thiện, ký kết, quản lý hợp đồng xây dựng. Chính vì vậy, hợp đồng ký với nhà thầu xây dựng thường không đầy đủ, còn sơ sài, cơ chế thưởng phạt không rõ ràng, dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng, chất lượng công trình không đảm bảo. Cụ thể là khi dự án có bất kỳ phát sinh nào dẫn đến sự thay đổi, hai bên lại phải thương thảo về mức độ điều chỉnh (giá và thời gian) trước khi tiến hành công việc nên mất khá nhiều thời gian. Hơn nữa, có nhiều chủ thể tham gia vào hợp đồng (chủ đầu tư/đại diện chủ đầu tư, tư vấn quản lý dự án/tư vấn giám sát và nhà thầu), trong đó chủ đầu tư, đại diện chủ đầu tư có quyền hành và chịu trách nhiệm chính trong mọi vấn đề, nên các quyết định đưa ra thường có xu hướng “thiên vị” bên trao thầu.
Bên cạnh đó, một vấn đề khá nhức nhối trong thời gian qua là việc thương thảo hoàn thiện, ký kết hợp đồng giữa Chi nhánh và các nhà thầu còn rất lỏng lẻo dẫn đến không quản lý, chỉ đạo được nhà thầu tuân thủ các quy định, không có các điều khoản xử phạt rõ ràng khi nhà thầu không đảm bảo chất lượng, tiến độ. Công tác quản lý, kiểm tra, giám sát đối với các hợp đồng xây dựng còn bộc lộ khá nhiều
điểm yếu, đặc biệt trong các khâu đảm bảo tài chính cho doanh nghiệp, giải ngân, bù giá, ứng vốn, thanh toán khối lượng hoàn thành.
3.3.2.2. Nguyên nhân của hạn chế * Nguyên nhân khách quan
- Do cơ chế kinh tế và ứng dụng khoa học công nghệ:
Gia đoạn 2011-2012 nền kinh tế trong nước mất ổn định, lạm phát gia tăng, tăng lương, tăng giá nguyên vật liệu, vật tư thiết bị…nhiều nhà thầu thi công do quản lý không tốt đã gặp không ít khó khăn về mặt tài chính, không đáp ứng được tiến độ thi công theo hợp đồng đã ký kết. Một số nhà thầu rơi vào tình trạng thua lỗ, thậm chí phá sản khiến việc thi công bị đình trệ, khó khăn trong khâu hoàn thiện các hồ sơ nghiệm thu thanh toán, quyết toán, ví dụ: Dự án Di chuyển tuyến cáp quang của Lữ đoàn 143 và Di chuyển đường điện khu xăng dầu phục vụ GPMB dự án nhà ga T2 đến nay vẫn không liên hệ được với nhà thầu để hoàn thiện hồ sơ quyết toán mặc dù đã thi công xong, bàn giao cho đơn vị sử dụng. Điều này đã hưởng không nhỏ đến công tác quyết toán, công tác quản lý vốn nói riêng và hoạt động QLDA nói chung của Chi nhánh.
Các chính sách đổi mới, mở cửa nền kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế làm xuất hiện các giải pháp mới về công nghệ, đa dạng về chủng loại, giá cả của các vật liệu xây dựng làm phức tạp thêm hoạt động QLDA.
- Do thể chế quản lý, hệ thống pháp luật chồng chéo, thiếu đồng bộ
Hiệu lực pháp lý của các văn bản pháp luật còn yếu, nhiều dự án không tuân thủ các quy định về trình tự lập, thẩm tra, thẩm định, phê duyệt dự án và sự kết hợp các chính sách quy hoạch, kế hoạch của nhà nước trong việc ra quyết định đầu tư. Thiếu cơ sở pháp lý cho việc hình thành cơ chế kiểm tra, giám sát đánh giá, tổng kết công tác quản lý dự án một cách thường xuyên và thực hiện đánh giá hiệu quả kinh