1.1 .Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN cấp xã
1.2. Một số vấn đề lý luận chung về NSNN và ngân sách xã
1.2.3. Quản lý ngân sách xã
1.2.3.1. Khái niệm quản lý ngân sách xã
Quản lý ngân sách cấp xã là việc triển khai thực hiện các Luật, chế độ, chính sách cũng nhƣ các công cụ quản lý ngân sách cấp xã nhằm giúp cho hoạt động của chính quyền cấp xã đảm bảo tuân thủ theo đúng pháp luật của Nhà nƣớc, công tác quản lý trong lĩnh vực ngân sách và tài chính cấp xã ngày càng hoàn thiện góp phần tích cực vào việc tăng cƣờng và nâng cao chất lƣợng quản lý ngân sách cấp xã trong từng thời kỳ.
Quản lý ngân sách xã phải tuân thủ các nguyên tắc sau:
1. Toàn bộ các khoản thu ngân sách xã phát sinh trên địa bàn đều phải phản ánh vào ngân sách cấp xã (trừ những khoản thu để hình thành các quỹ công chuyên dùng của cấp xã, thu nhân dân tự nguyện đóng góp xây dựng công trình không đƣợc HĐND xã quyết định phản ảnh vào ngân sách xã).
* Chi đầu tƣ phát triển : Việc quản lý vốn đầu tƣ XDCB của NS xã phải thực hiện đầy đủ theo quy định của Nhà nƣớc về quản lý đầu tƣ và XDCB và phân cấp của tỉnh; việc cấp phát thanh toán, quyết toán vốn đầu tƣ XDCB của NS xã thực hiện theo quy định của Bộ Tài chính.
* Chi thƣờng xuyên: Nguyên tắc quản lý chi thƣờng xuyên của ngân sách xã bao gồm: Nguyên tắc quản lý theo dự toán là cơ sở để đảm bảo cân đối ngân sách cấp xã, tạo điều kiện chấp hành ngân sách cấp xã, hạn chế tính tùy tiện của đơn vị sử dụng ngân sách; nguyên tắc hiệu quả yêu cầu các đơn vị phải sử dụng nguồn một cách tiết kiệm, nguyên tắc đảm bảo sự tự chủ về tài chính của đơn vị sử dụng ngân sách và nguyên tắc chi trả trực tiếp qua KBNN.
1.2.3.2. Nội dung quản lý ngân sách xã
* Quản lý thu ngân sách xã
Theo quy định của Luật NSNN nội dung thu ngân sách xã bao gồm: (1). Các khoản thu ngân sách cấp xã hƣởng một trăm phần trăm (100%): Là các khoản thu dành cho cấp xã sử dụng toàn bộ để chủ động về nguồn tài chính bảo đảm các nhiệm vụ chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển. Căn cứ quy mô nguồn thu, chế độ phân cấp quản lý kinh tế xã hội và nguyên tắc bảo đảm tối đa nguồn thu tại chỗ cân đối cho các nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, khi phân cấp nguồn thu, căn cứ theo luật định ngân sách cấp xã hƣởng 100% các khoản thu dƣới đây:
- Các khoản thu, lệ phí thu vào ngân sách xã theo quy định;
- Thu từ các hoạt động sự nghiệp của cấp xã, phần nộp vào NSNN theo chế độ quy định;
- Thu đấu thầu, thu khoán theo mùa vụ từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản khác theo quy định của pháp luật do cấp xã quản lý;
- Các khoản huy động đóng góp của tổ chức, cá nhân gồm: Các khoản huy động đóng góp theo pháp luật quy định, các khoản đóng góp theo nguyên
tắc tự nguyện để đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng do HĐND cấp xã quản lý đƣa vào ngân sách cấp xã quản lý và các khoản đóng góp tự nguyện khác;
- Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức và cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho ngân sách cấp xã theo chế độ quy định;
- Thu kết dƣ ngân sách cấp xã năm trƣớc;
- Các khoản thu khác của ngân sách xã theo quy định của pháp luật; (2) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách xã, thị trấn với ngân sách cấp trên:
Đây là khoản thu chủ yếu do ngành thuế đảm nhận hoặc ủy nhiệm một phần cho xã thu. Luật ngân sách quy định cho ngân sách xã đƣợc hƣởng một phần điều tiết theo tỷ lệ quy định nhằm gắn trách nhiệm của chính quyền cấp xã vào quá trình quản lý, thu nộp trên địa bàn xã, phấn đấu tăng thu đồng thời bổ sung nguồn thu thƣờng xuyên cho xã đáp ứng nhu cầu chi ngày càng cao của xã. Các khoản thu này bao gồm:
- Các khoản thu theo quy định của Luật NSNN gồm: + Thuế chuyển quyền sử dụng đất;
+ Thuế nhà đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp); + Thuê môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh;
+ Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; + Lệ phí trƣớc bạ nhà, đất.
Đối với các khoản thu trên, ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng với tỷ lệ tối thiểu 70%. Căn cứ vào nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, thị trấn; HĐND cấp tỉnh có thể quyết định tỷ lệ ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng cao hơn, đến tối đa là 100%.
Ngoài các khoản thu phân chia theo quy định nêu trên, ngân sách xã còn đƣợc HĐND cấp tỉnh bổ sung thêm các nguồn thu phân chia sau khi các khoản thuế, lệ phí phân chia theo Luật NSNN đã dành 100% cho xã, thị trấn và các khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng 100% nhƣng vẫn chƣa cân đối đƣợc nhiệm vụ chi. Một số khoản thu HĐND cấp tỉnh có thể bổ sung
thêm nhƣ: Thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân….
(3) Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp xã. Bao gồm:
- Thu bổ sung để cân đối ngân sách là mức chênh lệch giữa dự toán chi đƣợc giao và dự toán thu từ các nguồn thu đƣợc phân cấp (các khoản thu 100% và khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm). Số bổ sung cân đối này đƣợc xác định từ năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và đƣợc giao ổn định từ 3 đến 5 năm.
- Thu bổ sung có mục tiêu là các khoản thu bổ sung theo từng năm để hỗ trợ xã thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể.
Ngoài các khoản thu nêu trên; chính quyền cấp xã không đƣợc đặt ra các khoản thu trái với quy định của pháp luật.
Để quản lý nguồn thu UBND xã cần xác định đối tƣợng thu, mức thu để tính số thuế phải thu của từng đối tƣợng.
UBND xã có nhiệm vụ tham khảo ý kiến của Hội đồng tƣ vấn thuế, phối hợp với cơ quan thuế nhằm đảm bảo thu đúng, thu đủ và kịp thời mọi khoản thu thuế phí vào NSNN, phối hợp với các ban, ngành đoàn thể xã và các bộ máy quản lý ở cấp thôn, tổ dân phố để tiến hành thu các khoản nhƣ thu sự nghiệp, thu huy động nhân dân đóng góp, các khoản thu khác để nộp và ngân sách.
* Quản lý chi ngân sách xã
Theo quy định của Luật NSNN nội dung chi ngân sách xã bao gồm: a) Chi đầu tƣ phát triển
- Chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn theo phân cấp của cấp tỉnh;
- Chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của cấp xã từ nguồn huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho từng dự
án nhất định theo quy định của pháp luật, do HĐND cấp xã quyết định đƣa vào ngân sách cấp xã quản lý;
* Các khoản chi đầu tƣ phát triển khác theo quy định của pháp luật. b) Các khoản chi thƣờng xuyên
- Chi cho hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc ở cấp xã + Tiền lƣơng, tiền công cho cán bộ, công chức cấp xã; + Sinh hoạt phí đại biểu HĐND;
+ Các khoản phụ cấp khác theo quy định của Nhà nƣớc; + Công tác phí;
+ Chi về hoạt động, văn phòng nhƣ; Chi phí điện, nƣớc, văn phòng phẩm, phí bƣu điện, điện thoại, hội nghị, chi tiếp khách, khánh tiết;
+ Chi mua sắm, sửa chữa thƣờng xuyên trụ sở, phƣơng tiện làm việc; + Chi khác theo chế độ quy định;
- Kinh phí hoạt động của cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam ở cấp xã; - Kinh phí hoạt động của các tổ chức chính trị -xã hội ở cấp xã (MTTQ Việt Nam, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội LHPN Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam) sau khi trừ các khoản thu theo điều lệ và các khoản thu khác (nếu có).
- Đóng Bảo hiểm xã hội, Bảo hiểm y tế cho cán bộ xã và các đối tƣợng khác theo chế độ quy định.
- Chi cho công tác dân quân tự vệ, trật tự an toàn xã hội:
+ Chi huấn luyện dân quân tự vệ, các khoản phụ cấp huy động dân quân tự vệ và các khoản chi khác về dân quân tự vệ thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã theo quy định của Pháp lệnh về dân quân tự vệ;
+ Chi thực hiện việc đăng ký nghĩa vụ quân sự, công tác nghĩa vụ quân sự khác thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã theo quy định của pháp luật; + Chi tuyên truyền, vận động và tổ chức phong trào bảo vệ an ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn cấp xã;
- Chi cho công tác xã hội và hoạt động văn hóa, thông tin, thể dục thể thao do cấp xã quản lý;
+ Trợ cấp hàng tháng cho cán bộ xã nghỉ việc theo chế độ quy định (không kể trợ cấp hàng tháng cho cán bộ xã nghỉ việc và trợ cấp thôi việc 1 lần cho cán bộ xã nghỉ việc từ ngày 01/01/1998 trở về sau do tổ chức Bảo hiểm xã hội chi); chi thăm hỏi các gia đình chính sách, cứu tế xã hội và công tác xã hội khác;
+ Chi hoạt động văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, truyền thanh do cấp xã quản lý;
- Chi sự nghiệp giáo dục: Hỗ trợ các lớp bổ túc văn hóa, trợ cấp nhà trẻ, lớp mẫu giáo, kể cả trợ cấp cho giáo viên mẫu giáo và cô nuôi dạy trẻ do xã, thị trấn quản lý (đối với phƣờng do ngân sách cấp trên chi).
- Chi sự nghiệp y tế: Hỗ trợ chi thƣờng xuyên và mua sắm các khoản trang thiết bị phục vụ cho khám chữa bệnh của trạm y tế cấp xã.
- Chi sửa chữa, cải tạo các công trình phúc lợi, các công trình kết cấu hạ tầng do xã quản lý nhƣ; Trƣờng học, trạm y tế, lớp mẫu giáo, nhà văn hóa, thƣ viện, đài tƣởng niệm, cơ sở thể dục thể thao, cầu, đƣờng giao thông, công trình cấp thoát nƣớc công cộng; riêng đối với thị trấn còn có nhiệm vụ chi sửa chữa cải tạo vỉa hè, đƣờng phố nội thị, đèn chiếu sáng, công viên, cây xanh (đối với phƣờng do ngân sách cấp trên chi).
Hỗ trợ khuyến khích phát triển các sự nghiệp kinh tế nhƣ: Khuyến nông, khuyến ngƣ, khuyến lâm theo chế độ quy định.
Các khoản chi thƣờng xuyên khác ở cấp xã theo quy định của pháp luật.
* Quản lý chi cần thực hiện phù hợp với các khoản chi cụ thể:
- Đối với chi đầu tƣ phát triển của ngân sách xã, thực hiện chi theo đúng dự toán, nguồn tài chính theo chế độ quy định, không để nợ XDCB, chiếm dụng vốn dƣới nhiều hình thức.
Vốn đầu tƣ XDCB đƣợc cấp phát trực tiếp cho từng công trình, từng chủ đầu tƣ và đƣợc cấp phát theo mức độ hoàn thành thực tế của công trình; cấp phát vốn đầu tƣ XDCB phải đƣợc thực hiện kiểm tra bằng đồng tiền nhằm đảm bảo tính hợp lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ.
* Đối với các khoản chi thƣờng xuyên của ngân sách xã, cần quản lý và cấp phát theo dự toán; quản lý bằng hệ thống định mức chi tiêu bao gồm định mức phân bổ dự toán và mức chi cho từng mục chi.
- Quản lý chi thƣờng xuyên của ngân sách xã đƣợc thực hiện trên cơ sở ƣu tiên chi trả lƣơng, các khoản phụ cấp cho cán bộ công chức cấp xã; các khoản chi thƣờng xuyên khác phải căn cứ vào dự toán năm, khối lƣợng thực hiện công việc, khả năng của ngân sách xã tại thời điểm chi để thực hiện chi cho phù hợp.
* Cân đối ngân sách xã
Cân đối NS xã phải đảm bảo nguyên tắc không vƣợt quá nguồn thu quy định. Nghiêm cấm việc vay hoặc chiếm dụng vốn dƣới mọi hình thức để cân đối NS xã, trừ trƣờng hợp đặc biệt do pháp luật quy định.
* Quản lý chu trình ngân sách xã
Chu trình ngân sách xã đƣợc thực hiện trên cơ sở chu trình ngân sách Nhà nƣớc. Theo Luật NSNN, chu trình NSNN bao gồm 4 khâu:
- Chuẩn bị và lập dự toán NSNN;
- Thẩm tra và phê chuẩn dự toán NSNN;
- Chấp hành NSNN, tổ chức thu và tổ chức chi, cấp phát kinh phí NSNN;
- Quyết toán NSNN (kiểm tra, kế toán, quyết toán, kiểm toán)
Bốn khâu nói trên gắn liền với nhiệm vụ và quyền hạn nhất định của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền. Theo quy định hiện hành, quyền quyết định của dự toán và phê chuẩn quyết toán đối với ngân sách địa phƣơng thuộc thẩm quyền của HĐND các cấp. UBND các cấp là cơ quan chịu trách nhiệm lập, chấp hành dự toán NSNN sau khi đƣợc HĐND quyết định.
Cụ thể các giai đoạn và thời gian của mỗi giai đoạn trong chu trình ngân sách Nhà nƣớc nhƣ sau:
* 1. Chuẩn bị và lập dự toán ngân sách xã
- Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến về định mức phân bổ ngân sách và chế độ chi ngân sách quan trọng để làm căn cứ xây dựng dự toán ngân sách Nhà nƣớc trƣớc ngày 01/5.
- Thủ tƣớng Chính phủ ra chỉ thị về xây dựng dự toán ngân sách Nhà nƣớc trƣớc ngày 31/5.
- Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ ra thông tƣ hƣớng dẫn và thông báo số kiểm tra, các Bộ, cơ quan trung ƣơng và Ủy ban nhân dân các tỉnh (thành phố trực thuộc trung ƣơng) hƣớng dẫn đơn vị cấp dƣới lập dự toán ngân sách trƣớc ngày 10/6.
- Các cơ quan, các tỉnh gửi dự toán ngân sách đến Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và Đầu tƣ chậm nhất là ngày 20/7.
- Bộ Tài chính tổ chức làm việc với cơ quan trung ƣơng và địa phƣơng; tổng hợp và lập dự toán ngân sách Nhà nƣớc trình Chính phủ từ cuối tháng 7.
- Chính phủ trình các cơ quan của Quốc hội kiểm tra trƣớc ngày 01/10. Chuẩn bị và lập dự toán ngân sách là giai đoạn đầu tiên trong quy trình ngân sách, việc chuẩn bị và lập dự toán ngân sách do các cơ quan trực thuộc UBND lập. Quy định bắt buộc dự toán NSNN phải đƣợc lập từ cơ sở theo đúng trình tự và thời gian quy định.
Lập dự toán là khâu mở đầu của chu trình NS xã nhằm xác định các mục tiêu, nhiệm vụ động viên nguồn lực cho ngân sách xã và phân phối các nguồn lực đó. Thực chất đó là việc lập kế hoạch của cấp xã về quy mô nguồn lực cần phải huy động trong xã hội để sử dụng cho các nhu cầu chi tiêu nhằm thực thi chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã.
Căn cứ lập dự toán ngân sách xã: Nhiệm vụ phát triển kinh tế -xã hội đảm bảo quốc phòng, an ninh của xã; các chính sách thu NSNN; cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách xã và tỷ lệ phân chia nguồn thu do
HĐND tỉnh quy định; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách xã do trung ƣơng, HĐND tỉnh quy định; số kiểm tra về dự toán ngân sách xã do UBND cấp huyện thông báo; tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã năm hiện hành và các năm trƣớc.
Trình tự lập dự toán ngân sách xã: Bộ phận tài chính cấp xã phối hợp với cơ quan thu của xã tính toán các khoản thu ngân sách Nhà nƣớc, thu ngân sách xã trên địa bàn; phối hợp với các ban ngành đoàn thể, các đơn vị sự nghiệp thuộc xã tính toán và xác định nhu cầu chi ngân sách xã; trên cơ sở đó lập dự toán thu, chi ngân sách xã và cân đối ngân sách xã trình UBND cấp xã báo cáo HĐND cấp xã để xem xét gửi UBND cấp huyện và Phòng TC-KH