1.1 .Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN cấp xã
3.2. Thực trạng quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Hà Giang
3.2.4. Thanh tra, kiểm tra, giám sát
Các đơn vị khi đƣợc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài chính đã chủ động sử dụng kinh phí NSNN giao hiệu quả hơn để thực hiện nhiệm vụ; đồng thời chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và nâng cao chất lƣợng dịch vụ, tạo điều kiện tăng nguồn thu.
Các đơn vị đã xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ để tăng cƣờng công
7,8% 8,3% 3,9% 0,9% 79,1% Chi SN văn xã Chi ANQP Chi Quản lý hành chính Chi SN kinh tế Chi khác
triển hoạt động sự nghiệp, khai thác nguồn thu, tăng thu, tiết kiệm chi, do vậy nhiều đơn vị đã tiết kiệm chi thƣờng xuyên góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động sự nghiệp. Nhìn chung kết quả thu sự nghiệp đều tăng, tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí chi thƣờng xuyên đạt từ 70-80%.
Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính, đơn vị đã đổi mới phƣơng thức hoạt động, tiết kiệm chi, thu nhập đã từng bƣớc đƣợc nâng cao. Nguồn thu sự nghiệp, cùng với nguồn kinh phí tiết kiệm chi thƣờng xuyên, đã góp phần bảo đảm bù đắp nhu cầu tiền lƣơng tăng thêm cho cán bộ, nhân viên.
Đơn vị sự nghiệp từng bƣớc đã đƣợc tự chủ huy động vốn để đầu tƣ tăng cƣờng cơ sở vật chất, đổi mới trang thiết bị, tạo điều kiện mở rộng các hoạt động sự nghiệp và các hoạt động dịch vụ trong đơn vị.
Công tác thanh tra, kiểm tra thời gian qua cho thấy bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, công tác quản lý NS xã vẫn còn những hạn chế trong việc triển khai, thực hiện trong việc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng NSNN.
Công tác thanh tra tài chính tại các đơn vị hành chính sự nghiệp đã phát hiện các sai phạm nhƣ: chi tiêu chƣa đúng chế độ, chi vƣợt dự toán đƣợc duyệt, nhiều khoản chi lập dự toán chƣa đầy đủ, đặc biệt trong quản lý và sửa chữa thƣờng xuyên tài sản không đúng dự toán đƣợc duyệt, chi vƣợt dự toán, chi không đúng hạng mục sửa chữa trong dự toán...; thiếu hoá đơn chứng từ, trả lƣơng và thanh toán công tác phí, tiền điện thoại, tiền nghỉ phép... không đúng qui định; báo cáo quyết toán về thu chi học phí phản ánh chƣa đúng chế độ. Cụ thể:
- Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ chƣa đúng quy định: Một số đơn vị đƣợc thanh tra ban hành và thực hiện quy chế chi tiêu nội bộ chƣa đúng với hƣớng dẫn tại Thông tƣ số 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 của Bộ Tài chính: Quy định cƣớc điện thoại di động , điện thoại nhà riêng cao hơn mƣ́c quy đi ̣nh của nhà nƣớc , hoặc không quy định mức cƣớc điện thoại mà thanh
toán theo thực tế phát sinh không đúng quy định. Quản lý sử dụng c ác quỹ còn tình trạng chƣa xây dựng mức trích lập quỹ khen thƣởng , quỹ phúc lợi , quỹ dự phòng ổn định thu nhập và quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp . Chƣa quy đi ̣nh cu ̣ thể về đối tƣợng chi , mƣ́c chi. Về Quản lý các hoạt động dịch vụ các đơn vị đều chƣa hạch toán kịp thời, đầy đủ, chính xác doanh thu, chi phí hoạt động dịch vụ dẫn tới thiếu thuế GTGT và thuế TNDN.
+ Tại các đơn vị đều chƣa xây dựng tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao nhƣ khối lƣợng công việc hoàn thành trong năm, chất lƣợng công việc hoàn thành… nên việc chi trả thu nhập tăng thêm trong năm đều tính theo hệ số chức vụ cấp bậc công tác và bình bầu A,B,C…
+ Tự ban hành tỷ lệ trích chênh lệch thu chi vào Quỹ dự phòng tài chính; trích Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp không đúng; trích Quỹ dự phòng ổn định thu nhập, trợ cấp mất việc...
+ Nhiều khoản chi thƣờng xuyên phát sinh nhƣng chƣa đƣợc qui định cụ thể trong qui chế chi tiêu nội bộ mà thực hiện theo quyết định của thủ trƣởng đơn vị, dẫn tới hạn chế về tính công khai, dân chủ trong quá trình quản lý tài chính...
- Lập và giao dự toán NSNN chƣa sát với thực tế:
+ Tại một số đơn vị, chƣa xác định rõ cơ cấu nguồn thu và khả năng tự bảo đảm chi thƣờng xuyên, để làm cơ sở xác định chính xác mức hỗ trợ của NSNN.
+ Một số đơn vị lập dự toán thu, chi NSNN vẫn mang theo tâm lý khi lập dự toán thu chƣa phản ánh hết các nguồn thu, hoặc lập dự toán với số thu thấp hơn số thực thu năm trƣớc, nội dung chi cao hơn để đƣợc tăng hỗ trợ từ NSNN, lập dự toán chi cao hơn số quyết toán các năm trƣớc liền kề, nhƣng không có thuyết minh và lý giải hợp lý nguyên nhân tăng.
+ Một số đơn vị đã xác định nguồn thu sự nghiệp không chính xác, cơ quan chủ quản chƣa thẩm tra, đánh giá đầy đủ, nên đã xác định sai loại hình đơn vị sự nghiệp để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính.
Qua tổng hợp số liệu thu chi thƣờng xuyên các năm từ 2009-2013 cho thấy thấy, có đơn vị tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí trên 10%, nhƣng vẫn đƣợc xác định là đơn vị sự nghiệp do NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí (NSNN cấp 100%). Nguyên nhân do dự toán năm 2009 (năm đầu thời kỳ ổn định) một số đơn vị lập dự toán số thu sự nghiệp thấp, đồng thời xác định số chi thƣờng xuyên cao hơn thực tế, dẫn tới xác định không đúng tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí.
+ Đơn vị đã tự chủ toàn bộ chi phí hoạt động, nhƣng cơ quan chủ quản vẫn cho phép áp dụng cơ chế tài chính của đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động thƣờng xuyên. Việc đơn vị xác định không đúng loại hình tự chủ dẫn đến NSNN hàng năm vẫn phải cấp bù kinh phí hoạt động thƣờng xuyên.
- Quản lý các hoạt động dịch vụ còn nhiều sai sót, thiếu hƣớng dẫn: + Hoạt động dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp cũng đã đóng góp một phần đáng kể nguồn thu cho đơn vị, tăng thu nhập cho cán bộ công nhân viên... song việc quản lý hoạt động dịch vụ tại các đơn vị cũng còn nhiều tồn tại nhƣ: chƣa hƣớng dẫn giá thu dịch vụ, phân phối việc liên kết với các tổ chức cá nhân có máy móc thiết bị (tại các bệnh viện thuộc Sở Y tế) hạch toán thiếu, không kịp thời doanh thu, chi phí dẫn tới thực hiện nghĩa vụ với NSNN không đầy đủ, thiếu thuế GTGT, thiếu thuế TNDN...
Qua thanh tra các lĩnh vực cũng chỉ ra một số bất cập về cơ chế chính sách cần phải bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị và xu thế phát triển của xã hội, đảm bảo các đơn vị hoạt động hiệu quả, đáp ứng ngày một cao nhu cầu xã hội
- Văn bản hƣớng dẫn chƣa đƣợc chi tiết, rõ ràng về thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế, đo đó chƣa đồng bộ với cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính.
- Nhiều định mức kinh tế kỹ thuật, tiêu chuẩn ngành đã lạc hậu hoặc còn thiếu; không hợp lý nhƣng chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung.
- Việc nghiên cứu, xây dựng các văn bản quy định tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành và chất lƣợng hoạt động sự nghiệp của đơn vị khi đƣợc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm chƣa đƣợc thực hiện, nên đã hạn chế việc chi trả thu nhập theo mức độ hoàn thành công việc; chi trả thu nhập ở một số đơn vị vẫn mang tính cào bằng hoặc bình quân.
- Một số cơ quan hành chính chƣa thật sự quan tâm chỉ đạo sát sao để triển khai thực hiện; về nhận thức và quán triệt chủ trƣơng thực hiện cơ chế tự chủ của một bộ phận cán bộ công chức chƣa cao, chƣa thấy việc thực hiện cơ chế tự chủ là tạo điều kiện cho thủ trƣởng và cán bộ công chức trong đơn vị chủ động sử dụng biên chế và kinh phí đƣợc giao, gắn việc sử dụng kinh phí với chất lƣợng và hiệu quả công việc.
- Một số cơ chế chính sách chƣa đƣợc cụ thể hoá, hoàn thiện nên các cơ quan còn bị động trong quá trình triển khai thực hiện.
- Một số cơ quan còn lúng túng trong việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và các tiêu chí làm căn cứ đánh giá cấp dƣới hoàn thành nhiệm vụ, mà chủ yếu vẫn căn cứ vào chƣơng trình công tác đƣợc cấp trên giao hàng năm.
Một số tồn tại, bất cập cần đƣợc xem xét:
- Về việc xác định quỹ tiền lƣơng và thu nhập tăng thêm: Một số đơn vị, vừa đồng thời thực hiện các dự án, nhiệm vụ Nhà nƣớc giao, vừa thực hiện hoạt động kinh doanh dịch vụ, nên không thể tách bạch rõ về quỹ tiền lƣơng, chi phí quản lý, các khoản chi phí chung... Nhiều đơn vị đã không xây dựng đơn giá tiền lƣơng, thực hiện hạch toán quĩ tiền lƣơng của hoạt động dịch vụ
hợp đồng vụ việc; Nhƣ vậy thực chất đã ẩn cả thu nhập tăng thêm, thậm chí là các khoản chi phúc lợi, lễ tết... vào trong chi phí trƣớc thuế TNDN, đã dẫn tới giảm số thuế TNDN phải nộp NSNN và không thể hạch toán đƣợc chênh lệch thu-chi, không có nguồn để trích quỹ theo đúng quy định. Từ những vấn đề vƣớng mắc nhƣ trên, cho thấy cần có sự nghiên cứu, tổng kết, đánh giá rõ hơn để xây dựng cơ chế, chính sách quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp kinh tế thực hiện cơ chế tự chủ toàn bộ kinh phí theo hướng chuyển dần sang hạch toán đủ chi phí theo mô hình doanh nghiệp, NSNN không cấp kinh phí mua sắm máy móc, thiết bị cho đơn vị; đơn giá thanh toán các nhiệm vụ Nhà nƣớc đặt hàng đã bao gồm đủ các chi phí.
- Việc không khống chế tối đa tiền lƣơng tăng thêm đối với các đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi phí hoạt động:
Hiện tại, đơn vị sự nghiệp thực hiện tự chủ hoàn toàn theo Nghị định 43 và Thông tƣ 71, không khống chế mức tiền lƣơng tăng thêm. Việc không quy định mức tiền lƣơng tăng thêm tối đa đối với các đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo kinh phí hoạt động, dẫn đến các đơn vị có lợi thế về số thu không những thuận lợi cho việc hoàn thành các nhiệm vụ Nhà nƣớc giao do luôn có sẵn nguồn kinh phí, mà còn đƣợc chi tiền lƣơng tăng thêm không khống chế, dẫn đến thu nhập của cán bộ nhân viên có chênh lệch về tiền lƣơng tăng thêm lớn.
- Một số đơn vị không xác định đƣợc số chênh lệch thu chi thƣờng xuyên, nguyên nhân là do:
+ Qui định mức trích các quỹ khen thƣởng, phúc lợi theo tỷ lệ % trên số thu của từng loại thu phí, lệ phí, các khoản trích nộp từ các hoạt động dịch vụ... theo tỷ lệ đó, nhiều đơn vị đã quyết toán chi khen thƣởng, phúc lợi vào chi thƣờng xuyên nên đã không xác định chênh lệch thu chi để trích lập các quỹ theo đúng qui định.
+ Qui chế chi tiêu nội bộ qui định cụ thể mức chi tiền lƣơng tăng thêm, dẫn tới hàng tháng đã quyết toán chi tiền lƣơng tăng thêm vào chi thƣờng
xuyên trƣớc khi xác định chênh lệch thu chi. Do không xác định đƣợc chênh lệch thu - chi trƣớc khi trả tiền lƣơng tăng thêm, trích lập các quĩ nên không đánh giá đƣợc kết quả tăng thu, tiết kiệm chi của các đơn vị; tiền lƣơng tăng thêm và chi khen thƣởng, phúc lợi chƣa trở thành động lực khuyến khích tăng thu, tiết kiệm chi.
- Việc xác định doanh thu, chi phí hoạt động dịch vụ:
Còn có đơn vị không tổ chức hạch toán riêng doanh thu, chi phí đối với từng hoạt động dịch vụ, do đó đã không thể tách bạch rõ về quỹ tiền lƣơng, chi phí quản lý, các khoản chi phí khác... của các hoạt động nhà nƣớc giao theo chức năng nhiệm vụ với các hoạt động dịch vụ mà đơn vị đã cung cấp cho thị trƣờng, gây khó khăn trong việc xác định mức thu phí, lệ phí theo tôn chỉ mục đích hoạt động cung cấp các dịch vụ cho xã hội không vì mục tiêu lợi nhuận, với việc xác định giá dịch vụ của một số đơn vị đối với khách hàng.
- Lĩnh vực giáo dục, đào tạo: Về chính sách học phí: Với khung học phí nhƣ hiện nay, để tăng thu nhiều, đơn vị đã qui định các khoản thu thêm không có quy định của cấp có thẩm quyền. Khung thu học phí đào tạo không chính qui chƣa bao quát hết các loại hình đào tạo, về học phí đào tạo các hệ không chính qui cần đƣợc nghiên cứu, sửa lại theo hƣớng: cụ thể hoá thêm các loại hình đào tạo, xác định lại khung học phí phù hợp, mức cụ thể do các đơn vị đào tạo tự quyết định.
- Về chính sách lệ phí: Việc tuyển sinh hệ chính qui: các đơn vị thu đúng mức qui định, nhƣng cũng không đủ chi nên đã sử dụng các nguồn thu sự nghiệp hoặc NSNN cấp để bù đắp chi; Việc tuyển sinh sau đại học: nhiều đơn vị đã thu lệ phí tuyển sinh cao hơn qui định, do số lƣợng thí sinh dự thi ít nên số thu đƣợc không đủ chi; Việc tuyển sinh các hệ không chính qui: hầu hết các đơn vị đều thu cao hơn qui định mới đủ chi do phải tuyển sinh nhiều đợt, số thi sinh tham dự thi ít...Từ bất cập đó, cần phải đƣợc nghiên cứu sửa đổi lại chính sách lệ phí theo hƣớng: bổ sung thêm qui định về mức thu lệ phí
tuyển sinh các hệ đào tạo không chính qui, mức thu lệ phí của các hệ tuyển sinh nên qui định theo khung, mức cụ thể do các trƣờng tự qui định cho phù hợp với tình hình thực tế theo nguyên tắc tự cân đối thu - chi.
- Lĩnh vực tài nguyên và môi trƣờng: Theo quy định hiện hành, dự án khi lập và phê duyệt dự toán, đơn giá tiền lƣơng không tính chi phí khấu hao TSCĐ, máy móc thiết bị vì các máy móc, trang thiết bị là do NSNN đã đầu tƣ và trang bị cho các đơn vị. Tuy nhiên, trong xu thế cải cách tài chính công hiện nay, NSNN sẽ giảm dần, tiến tới không cấp kinh phí mua sắm trang thiết bị, tài sản cho các đơn vị này, vì vậy việc không tính chi phí khấu hao máy móc, thiết bị, tài sản vào đơn giá thì về lâu dài các đơn vị sẽ không có nguồn để tiếp tục tái đầu tƣ phát triển các hoạt động sự nghiệp.
* Bài học kinh nghiệm về công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong công tác quản lý nhà nƣớc về tài chính:
- Các đơn vị đƣợc thanh tra, kiểm tra:
Đã khẳng định tính đúng đắn và phù hợp với yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp, đơn vị chủ động sử dụng nguồn lực tài chính, lao động, cơ sở vật chất để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, chủ động phân bổ nguồn tài chính của đơn vị theo nhu cầu chi thực tế, đảm bảo tiết kiệm, thiết thực và hiệu quả; Nâng cao trách nhiệm của thủ trƣởng cơ quan và tăng cƣờng sự giám sát của cán bộ nhân viên trong việc sử dụng biên chế, kinh phí của cơ quan hành chính để hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao.
Tuy nhiên, qua thanh tra thấy có bài học kinh nghiệm cần rút ra đối với các đơn vị đƣợc thanh tra nhƣ sau:
Nghị định 43 và Nghị định 130 có tính mở rất cao, đã trao quyền cho các đơn vị tự chủ từ biên chế, bộ máy đến các hoạt động thu chi tài chính, để
các đơn vị chƣa nhận thức và áp dụng đƣợc hết những ƣu thế của của hai Nghị định này, nguyên nhân là do trình độ quản lý tài chính của thủ trƣởng đơn vị còn hạn chế, trình độ chuyên môn của bộ máy giúp việc về tài chính