1.1 .Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN cấp xã
4.2. Định hƣớng công tác tài chính ngân sách giai đoạn 2015-2020
* "Đẩy mạnh cải cách hành chính" là một trong những nhiệm vụ chủ yếu đã đƣợc nêu trong Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI. Để thực hiện nhiệm vụ này, vấn đề cải cách để đạt mục tiêu sử dụng tài chính công có hiệu quả là một trong những yêu cầu quan trọng của cải cách hành chính, tập trung vào các nội dung:
- Làm rõ nội dung quản lý ngân sách, thẩm quyền, trách nhiệm cụ thể của từng cấp ngân sách tƣơng ứng với từng cấp chính quyền trong việc tổ chức thu, chi ngân sách.
- Xây dựng đƣợc chế độ dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra và mục tiêu quản lý của từng đơn vị hành chính, khắc phục việc cấp ngân sách theo biên chế.
- Tiến hành cải cách, cơ cấu lại ngân sách nhà nƣớc theo hƣớng hợp lý, khoa học, đƣợc sử dụng đúng và hiệu quả; điều chỉnh cơ cấu giữa đầu tƣ cơ sở hạ tầng, nhiệm vụ quốc phòng an ninh, xóa đói giảm nghèo với chi thƣờng xuyên cho bộ máy quản lý và chi tiền lƣơng công chức xứng đáng.
- Hoàn thiện chế độ kiểm toán nhà nƣớc, kiểm soát độc lập và kiểm toán nội bộ bất kỳ cơ quan, tổ chức nào có sử dụng ngân sách nhà nƣớc.
Trên cơ sở đó, đổi mới công tác quản lý ngân sách xã là nhiệm vụ chung của cả nƣớc nhằm hƣớng tới một nền tài chính công lành mạnh và hiệu quả.
Thực hiện đề án "Đổi mới công tác quản lý thu ngân sách Nhà nƣớc giai đoạn 2015-2020" trên địa bàn tỉnh Hà Giang với mục tiêu:
- Làm cơ sở để ngành thuế, các ngành, các cấp và các địa phƣơng trong tỉnh xây dựng Chƣơng trình hành động thực hiện thắng lợi nhiệm vụ thu NSNN giai đoạn 2015-2020, đảm bảo số thu ngân sách về tổng thể, về tỷ trọng các khoản thu và tốc độ thu không thấp hơn chỉ tiêu mà Nghị quyết Đại hội Đảng các cấp đã đề ra.
- Phân cấp rõ nguồn thu, tránh chồng chéo nhiệm vụ thu của các cơ quan thuộc tỉnh và nhiệm vụ thu của chính quyền địa phƣơng cấp huyện, cấp xã; xác định tỷ lệ điều tiết hợp lý, để các địa phƣơng chủ động khai thác nguồn thu, thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội tại địa phƣơng; phấn đấu đến cuối năm 2020 các nguồn thu đều đƣợc phân cấp cho cấp huyện, cấp xã quản lý và thực hiện thu.
- Tập trung các giải pháp thu đối với các khoản thu lớn, các khoản thu có dấu hiệu thất thu ngân sách để tổ chức thu đúng, thu đủ vào ngân sách Nhà nƣớc đồng thời tạo sự bình đẳng trong thu nộp ngân sách giữa các tổ chức, doanh nghiệp và cá nhân; đẩy mạnh các biện pháp chống thát thu thuế, phí.
- Tạo điều kiện cho cơ quan chức năng, các đoàn thể và nhân dân thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra quá trình thực hiện nghĩa vụ với NSNN của các đối tƣợng nộp thuế và các tổ chức, cá nhân đƣợc giao nhiệm vụ thu ngân sách.
Đây là cơ sở quan trọng để ngành tài chính và chính quyền các cấp triển khai thực hiện trên cơ sở tập trung vào các khâu chủ yếu có tác động, ảnh hƣởng lớn đến quản lý thu ngân sách Nhà nƣớc, xác định nhiệm vụ thu ngân sách là nhiệm vụ trọng tâm trong phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng.
4.3. Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã ở Hà Giang 4.3.1. Khai thác đi đôi với nuôi dƣỡng nguồn thu
Một quan điểm cần quán triệt cho chính quyền cấp xã là không chỉ biết khai thác thu từ "cái đã có sẵn" mà phải biết tạo ra "cái mới" có thể đem lại nguồn thu cho địa phƣơng. Cụ thể nhƣ đầu tƣ một số cơ sở hạ tầng có thể đem lại nguồn thu cho xã nhƣ xây dựng các kiosque, quầy sạp để cho thuê, đầu tƣ nạo vét ao hồ để cho đấu thầu chăn nuôi thủy sản, làm các bến bãi để vừa giữ gìn trật tự an toàn giao thông vừa thu đƣợc lệ phí trông giữ xe...
Về giải pháp, Hà Giang cần tiếp tục quan tâm xây dựng kết cấu hạ tầng, điện, đƣờng, trƣờng, trạm, chợ, đặc biệt là hạ tầng giao thông, chăm lo đào tạo nguồn nhân lực, phát triển mạnh mẽ giáo dục-đào tạo, chú ý đào tạo nghề, giải quyết việc làm tại chỗ. Hà Giang cần chú trọng huy động mọi nguồn lực xã hội, tăng cƣờng liên kết với các tỉnh bạn, tập trung đầu tƣ cho phát triển. Tỉnh cần quan tâm thực hiện tốt chính sách dân tộc, đại đoàn kết dân tộc, phát huy vai trò của các nghệ nhân, các già làng, trƣởng bản, xây dựng văn hóa thôn bản.
4.3.2. Hoàn thiện phƣơng thức quản lý thu
Tổ chức thu trên cơ sở phân loại nguồn thu để triển khai thu cho phù hợp và hiệu quả. Phát huy nội lực, nâng cao vai trò, trách nhiệm của các cấp chính quyền cơ sở và các tổ chức đoàn thể xã hội trong việc tăng cƣờng quản lý khai thác nguồn thu, chống thất thu ngân sách qua việc phân cấp thu hoặc ủy nhiệm cho cấp xã thu.
+ Đối với đội Thuế: Tiến hành trực tiếp thu các khoản thuế phí mà phƣơng pháp xác định, quản lý thuế tƣơng đối phức tạp nhƣ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân của các doanh nghiệp, hoặc quy trình thu nộp liên quan đến nhiều cơ quan nhƣ lệ phí trƣớc bạ.
+ Đối với UBND xã: Chi cục Thuế thực hiện phƣơng thức ủy nhiệm cho UBND cấp xã để tổ chức thu đối với các loại thuế, phí sau: Thuế sử dụng
doanh và doanh nghiệp nhỏ có mức thuế môn bài từ bậc 4-6 (bao gồm thuế môn bài, thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt...). UBND xã ủy quyền cho các thôn, tổ dân phố thu các khoản thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thu huy động nhân dân tự nguyện đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và thu các quỹ công chuyên dùng. Các khoản thu thuế phí còn lại, các khoản thu ngân sách xã hƣởng 100% nhƣ thu từ hoạt động sự nghiệp thuộc xã quản lý, thu phạt vi phạm hành chính, thu hoa lợi công sản và thu khác ngân sách sẽ do bộ phận tài chính kế toán xã tiến hành thu.
4.3.3. Điều hành chi trên cơ sở dự kiến tiến độ thu ngân sách
Do các nguồn thu không rải đều trong suốt niên độ ngân sách, mỗi nguồn thu có tính chất và đặc điểm thu khác nhau. Cụ thể nhƣ nguồn thu thuế môn bài, thu tiền hợp đồng đấu thầu hoa lợi công sản thƣờng tập trung vào quý 1, nguồn thu thuế nhà đất thƣờng đƣợc thu tập trung trong quý 2, nguồn thu lệ phí công chứng phát sinh nhiều trong thời điểm tuyển sinh đại học, nguồn thu nhân dân đóng góp lại tập trung thời điểm các hộ có thu nhập khi thu hoạch sản phẩm cây công nghiệp vào quý 4, có nguồn thu lại tƣơng đối ổn định trong cả năm nhƣ thu lệ phí chợ,… do vậy UBND xã cần phải dự kiến đƣợc tiến độ và thời điểm thu của từng nguồn thu để xác định số thu ngân sách trong kỳ từ đó bố trí thực hiện dự toán chi cho phù hợp. Ở những thời điểm nguồn thu hạn hẹp thì UBND xã phải tăng cƣờng rút trợ cấp, ƣu tiên nhiệm vụ chi cho con ngƣời và các hoạt động thiết yếu, tạm ngƣng chi khác, chi mua sắm; Khi nguồn thu dồi dào thì tập trung nguồn lực cho chi đầu tƣ phát triển, xây dựng, tu bổ kết cấu hạ tầng, mua sắm trang thiết bị ...
4.3.4. Xác định thứ tự ƣu tiên chi cho các lĩnh vực
Đảm bảo cho các nhu cầu chi thƣờng xuyên trên địa bàn là nhiệm vụ lớn nhất của ngân sách cấp xã. Trong điều kiện bình thƣờng thì việc đảm bảo cho hoạt động của bộ máy chính quyền, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp phải đƣợc ƣu tiên hàng đầu, tiếp đến là chi cho công tác an ninh quốc phòng và an sinh xã hội, sau đó là các nhiệm vụ
chi mang tính chất phong trào, hỗ trợ nhƣ chi sự nghiệp văn hóa, thể thao, sự nghiệp giáo dục.
Tuy nhiên ở những xã trọng điểm về an ninh, chính trị, những vùng phức tạp về dân tộc, tôn giáo thì chi cho công tác an ninh quốc phòng và an sinh xã hội lại đƣợc đƣa lên ƣu tiên hàng đầu. Việc xác định thứ tự ƣu tiên là cơ sở để chính quyền cấp xã điều hành chi ngân sách cho phù hợp trong từng thời kỳ.
4.3.5. Hoàn thiện chu trình ngân sách xã
Việc lập, phân bổ dự toán ngân sách xã hiện nay các xã vẫn dựa vào một sổ mẫu biểu quy định sẵn và quy trình lập, phân bổ dự toán vẫn làm theo kiểu đối phó, mang tính hình thức, không tích cực và không khả thi. Để khắc phục tình trạng này thì cơ quan tài chính cấp trên cần đƣa ra một quy trình lập và phân bổ dự toán, trong đó quy định rõ các vấn đề cơ bản nhƣ: Các cơ sở, căn cứ lập dự toán; các bƣớc lập dự toán; mẫu biểu dự toán; phƣơng pháp xác định, thẩm định dự toán; phân bổ dự toán theo lĩnh vực và theo thời gian...
Cần củng cố và tăng cƣờng vai trò tham mƣu của bộ phận tài chính ngân sách cấp xã, vai trò quyết định của chủ tịch UBND cấp xã về công tác điều hành ngân sách. Chính quyền cấp xã phải điều hành ngân sách trên cơ sở tuân thủ các chế độ chính sách và theo dự toán đƣợc giao; phải xác định đặc điểm từng nguồn thu và khả năng thu ngân sách từng thời kỳ để tổ chức thu; kịp thời nắm bắt tiến độ thu thực tế và tồn quỹ ngân sách từng thời điểm để từ đó quyết định việc bố trí chi ngân sách cho hợp lý và đạt hiệu quả cao nhất.
Đồng thời phải hoàn thiện công tác kế toán tại xã, đảm bảo cho việc cập nhật và cung cấp thông tin phục vụ công tác quản lý điều hành ngân sách đƣợc nhanh chóng, kịp thời và chính xác.
Ngoài việc lập báo cáo quyết toán năm theo biểu mẫu quy định, Bộ phận Tài chính kế toán cấp xã còn phải lập bảng thuyết minh bằng lời và đi sâu phân tích những nội dung: Những khoản thu, chi tăng, giảm đột biến trong năm so với dự toán; tình hình sử dụng nguồn dự phòng ngân sách; tình
hình sử dụng nguồn cải cách tiền lƣơng; phân tích số kết dƣ ngân sách; thuyết minh số chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau...
Việc thực hiện các nội dung trên sẽ là cơ sở để Phòng TC-KH thẩm tra quyết toán UBND cấp xã lập và để báo cáo trình HĐND xã phê chuẩn quyết toán thu chi ngân sách xã hàng năm, đồng thời là căn cứ quan trọng để dự kiến dự toán ngân sách cấp xã năm sau. Đặc biệt báo cáo quyết toán thu chi NS xã đối với năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách mang ý nghĩa rất quan trọng để chuẩn bị cho quá trình xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách cho năm đầu và cả giai đoạn của thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo.
4.3.6. Củng cố bộ máy chính quyền cấp xã, nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách xã
Nhân tố cực kỳ quan trọng để quản lý, điều hành ngân sách đúng pháp luật và có hiệu quả là nhân tố con ngƣời - những ngƣời hoạt động trong lĩnh vực tài chính ngân sách. Vấn đề nan giải là sự ổn định của những ngƣời làm công tác tài chính ngân sách ở xã. Một thực tế hiện nay là cứ sau mỗi nhiệm kỳ 5 năm của HĐND, UBND thì rất nhiều địa phƣơng có sự thay đổi chức danh chủ tịch cấp xã - là chủ tài khoản ngân sách và một số trƣờng hợp chủ tịch mới lại thay cả kế toán. Vì tài chính - ngân sách là lĩnh vực phức tạp, hơn nữa quy định về quản lý, điều hành NS luôn thay đổi cho phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu đổi mới, do vậy thƣờng phải qua thời gian từ 1 đến 2 năm mới có thể nắm bắt đƣợc hết những kiến thức cần thiết phục vụ cho công tác quản lý điều hành ngân sách. Đây là khoản thời gian dễ xảy ra những sai sót, vi phạm do chủ quan và khách quan.
Để khác phục tình trạng này cần phải có các biện pháp trƣớc mắt và lâu dài.
- Về trước mắt: ngay sau khi bầu cử HĐND, UBND xã, Phòng Tài chính Kế hoạch phải tham mƣu cho UBND huyện mở các lớp đào tạo bồi dƣỡng kiến thức tài chính ngân sách cho những ngƣời mới làm công tác tài chính ngân sách ở xã nhƣ chủ tịch, kế toán hoặc mới làm nhiệm vụ giám sát
nhƣ chủ tịch HĐND xã. Đồng thời phải tăng cƣờng cán bộ trực tiếp xuống hƣớng dẫn giúp đỡ xã trong thời gian đầu, đảm bảo cho những ngƣời này bƣớc đầu xác định đƣợc nhiệm vụ và công việc của mình để từng bƣớc làm quen và dần tiến đến nắm bắt toàn bộ công việc.
- Về lâu dài: cần có sự chuẩn bị đội ngũ kế thừa. Đối với những ngƣời đƣợc quy hoạch nắm giữ chức danh chủ tịch cấp xã trong tƣơng lai phải đƣợc đào tạo những kiến thức cơ bản về tài chính ngân sách từ trƣớc, nếu sau này đƣợc bổ nhiệm thì sẽ có thể tiếp cận và nắm bắt công việc một cách nhanh chóng, thuận lợi; trƣờng hợp giữ một chức danh khác thì những kiến thức này cũng có thể hỗ trợ rất nhiều trong công tác khi là đại biểu Hội đồng nhân dân, khi tham gia Hội đồng tƣ vấn Thuế, hỗ trợ công tác thu ngân sách, tham gia Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát cộng đồng...
Riêng đối với kế toán là công chức của xã, phải đảm bảo ổn định công tác lâu dài. Để tránh trƣờng hợp tự tiện thay đổi kế toán, UBND huyện ban hành quy định mọi trƣờng hợp thay đổi kế toán ngân sách xã phải đƣợc sự thỏa thuận của ít nhát 2 cơ quan là Phòng Tài chính Kế hoạch (quản lý về nghiệp vụ chuyên môn) và Phòng Nội vụ (quản lý về con ngƣời). UBND tỉnh cần xây dựng chế độ, chính sách thu hút sinh viên đã tốt nghiệp có trình độ từ trung cấp tài chính kế toán trở lên tình nguyện về địa phƣơng công tác lâu dài, nhất là dân tộc thiểu số.
Phòng Tài chính Kế hoạch cần tổ chức các lớp đào tạo về kỹ năng điều hành ngân sách cho chủ tịch HĐND, UBND cấp xã và kế toán ngân sách xã. Thực tế hiện nay việc quản lý điều hành còn mang nặng yếu tố cảm tính, chủ yếu giải quyết công việc dựa trên những thông tin có sẵn nhƣ tình hình tồn quỹ ngân sách tại kho bạc, tồn quỹ tiền mặt tại xã, số bổ sung ngân sách còn đƣợc rút... Còn việc tổng hợp tất cả các thông tin cần thiết về tình hình tài chính ngân sách để trên cơ sở đó phân tích, dự báo và đƣa ra các quyết định quản lý điều hành ngân sách cho phù hợp và hiệu quả thì còn rất hạn chế và ít địa phƣơng làm đƣợc điều này. Để nâng cao kỹ năng này, có thể mở lớp đào
tạo mời các giảng viên tài chính ngân sách có kinh nghiệm về truyền đạt kiến thức, có thể mời các chủ tịch những địa bàn làm tốt về nói chuyện, hoặc tổ chức tọa đàm giữa các địa phƣơng để trao đổi học hỏi rút kinh nghiệm.
4.3.7. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thu, chi ngân sách xã
- Đối với Ban Thanh tra nhân dân cấp xã
Nâng cao ý thức, tinh thần trách nhiệm của nhân dân trong việc lựa chọn những ngƣời xứng đáng, có năng lực bầu vào Ban Thanh tra nhân dân cấp xã; bồi dƣỡng những kiến thức cơ bản về công tác thanh tra để giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc