1.1 .Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN cấp xã
3.2. Thực trạng quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Hà Giang
3.2.2. Quản lý khai thác nguồn thu ngân sách xã
Hà Giang là một tỉnh miền núi có nguồn thu hạn hẹp chƣa tự cân đối đƣợc ngân sách, hàng năm còn phải nhận trợ cấp từ ngân sách trung ƣơng gần 90% trên tổng chi NSĐP. Hà Giang hiện có 11 huyện, thành phố đều phải nhận trợ cấp từ ngân sách tỉnh. Trong 195 xã, phƣờng, thị trấn của tỉnh thì hàng năm đều phải nhận trợ cấp từ ngân sách cấp huyện, thành phố.
Thực trạng quản lý thu NS xã tại tỉnh Hà Giang trong thời gian từ năm 2009 đến nay nhƣ sau:
3.2.2.1 - Kết quả thu ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Hà Giang
Bảng 3.1 - Thu ngân sách xã giai đoạn 2009 - 2013
Đơn vị tính: Triệu đồng TT Chỉ tiêu Thu NS xã 2009 Thu NS xã 2010 Thu NS xã 2011 Thu NS xã 2012 Thu NS xã 2013 2013 so 2009 (lần) TỔNG SỐ THU 213.000 261.560 284.610 345.390 534.450 2,51
A THU CÂN ĐỐI NS 193.830 225.140 256.340 313.240 477.323 2,46
1 Các khoản thu hƣởng 100% và
hƣởng theo tỷ lệ 47.920 60.880 45.950 48.220 61.771 1,29
Trong đó:
- Thu hưởng 100% 11.243 11.533 15.438 16.462 19.297 1,72 - Thu hưởng theo tỷ lệ 36.677 49.347 30.512 31.758 42.474 1,16
2 Thu kết dƣ ngân sách năm trƣớc 15.740 22.360 24.850 22.280 25.271 1,61
3 Thu chuyển nguồn từ NS năm
trƣớc chuyển sang 950 3.250 4.700 1.970 5.681 5,98
4 Thu bổ sung từ ngân sách cấp
trên 129.240 138.650 180.840 240.770 384.600 2,98
- Thu bổ sung cân đối 112.520 115.400 126.300 124.740 235.728 2,09 - Bổ sung có mục tiêu 16.720 23.250 54.540 116.030 148.872 8,90
B THU QUẢN LÝ QUA QUỸ
NGÂN SÁCH 16.450 32.280 23.970 25.980 48.960 2,98
1 Các khoản thu đóng góp xây
2 Nguồn thu phí, lệ phí và thu
khác đƣợc để lại 610 1.240 0 0 14.942 24,50
3 Thu huy động đóng góp khác 1.580 320 450 1.580 8.998 5,69
C THU CHƢA ĐƢA VÀO CÂN
ĐỐI NGÂN SÁCH 2.720 4.140 4.290 6.160 8.167 3,00
1 Thu phạt vi phạm an toàn giao
thông 2.720 4.140 4.290 6.160 8.167 3,00
(Nguồn: BC quyết toán thu chi ngân sách 2009-2011 của UBND tỉnh Hà giang)
Số liệu qua biểu đồ cho thấy quy mô thu NS xã ngày càng tăng, từ năm 2009 đến năm 2013 tổng thu NS xã đã tăng 2,5 lần. Trong đó các khoản thu NS xã hƣởng 100% tăng 1,72 lần; các khoản thu điều tiết tăng 1,16 lần; thu bổ sung từ ngân sách cấp trên tăng 2,09 lần, riêng thu chuyển nguồn tăng đến 5,98 lần và đang có xu hƣớng ngày càng tăng nhanh. Các khoản thu quản lý qua ngân sách và thu chƣa đƣa vào cân đối ngân sách tăng xấp xỉ 3 lần.
Trong giai đoạn 2009-2013, mức thu ngân sách bình quân một xã khoảng 1.894 triệu đồng/năm. Trong giai đoạn 2009-2013, năm đầu giai đoạn (năm 2009) mức thu ngân sách bình quân một xã khoảng 3.686 triệu đồng/năm. Nếu xét ở quy mô thu NS xã từng địa phƣơng thì hiện nay xã có số thu cân đối cao nhất là Thị trấn Việt Quang - Huyện Bắc Quang với số thu 7.038 triệu đồng, xã có số thu thấp nhất là xã Xín Mần huyện Xín Mần với số thu là 109 triệu đồng (bằng 1,5% so với xã có số thu lớn nhất), điều này cho thấy sự cách biệt về quy mô giữa các xã là rất lớn.
3.2.2.2 - Tỷ trọng các nguồn thu ngân sách xã
- Tỷ trọng thu NS xã trên tổng thu NSNN: Năm 2009 NS xã chiếm tỷ trọng 4,9% trên tổng thu NSNN, năm 2013 NS xã chiếm tỷ trọng 5,2% trên tổng thu NSNN.
Bảng 3.2 - Tỷ trọng các khoản thu ngân sách xã Đơn vị tính: triệu đồng Đơn vị tính: triệu đồng STT Chỉ tiêu Thu ngân sách xã 2009 (tr.đồng) Tỷ trọng % Thu ngân sách xã 2013 (tr.đồng) Tỷ trọng %
TỔNG THU CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH 193.830 100 477.323 100
1 Thu phân chia theo tỷ lệ 36.677 18,9 42.474 8,9
2 Thu hƣởng 100% 27.933 14,4 50.249 10,5
3 Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên 129.240 66,7 384.600 80,6
(Nguồn: Báo cáo quyết toán thu ngân sách 2009-2013 của UBND tỉnh Hà Giang)
Năm 2013 so với năm 2009 thì các khoản thu phân chia theo tỷ lệ và thu hƣởng 100% về quy mô đều tăng. Tuy nhiên tính trên tổng thu NS xã thì tỷ trọng hai khoản thu này lại giảm trong khi tỷ trọng nguồn thu bổ sung lại tăng. Điều này cho thấy tốc độ tăng thu NS xã không kịp đáp ứng với nhu cầu tăng chi NS xã, dẫn đến phải tăng thêm nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên mới đủ chi. 100% 18,9% 14,4% 66,7% 100% 8,9%10,5% 80,6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Năm 2009 Năm 2013 Tổng thu NSX
Thu phân chia theo tỷ lệ Thu hưởng 100% Thu bổ sung
Biểu đồ 3.3 - Tỷ trọng các khoản thu năm 2013 so với năm 2009
(Nguồn: Báo cáo quyết toán thu ngân sách 2009-2013 của UBND tỉnh Hà Giang)
Qua bảng cho thấy thu ngân sách cấp xã theo các lĩnh vực nhƣ sau:
a - Thu NS xã hưởng 100%: Về nguyên tắc thì nguồn thu NS xã hƣởng 100% phải giữ vị trí quan trọng trong cơ cấu thu NS xã và đảm bảo đƣợc nhiệm vụ chi của xã, đặc biệt là phải đáp ứng đƣợc nhu cầu chi thƣờng xuyên.
Tuy nhiên cho đến nay mặc dù Luật NSNN quy định cho HĐND cấp tỉnh đƣợc quyền thực hiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp chính quyền địa phƣơng để tạo quyền chủ động trong điều hành ngân sách của các cấp, đặc biệt là cấp xã, nhƣng nguồn thu này mới chỉ chiếm một con số khá khiêm tốn trong tổng thu NS xã (năm 2009 là 14,4%, đáp ứng đƣợc 17% nhu cầu chi thƣờng xuyên; năm 2013 bằng 10,5%, đáp ứng đƣợc 17% nhu cầu chi thƣờng xuyên).
b - Thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết: theo Luật NSNN, đối với các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất, thuế môn bài (bậc 1-3), lệ phí trƣớc bạ nhà đất đƣợc áp dụng chung một tỷ lệ phân chia cho ngân sách xã, thị trấn là 70%. Ngoài ra theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Giang thì ngoài những nguồn thu phân chia nói trên còn bổ sung thêm nguồn thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập đối với doanh nghiệp ngoài quốc doanh, thuế thu nhập cá nhân để phân chia cho các xã thuộc thành phố theo tỷ lệ là 5% và các xã thuộc huyện là 20%.
c - Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Các khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên đƣợc xác định trên cơ sở chênh lệch giữa dự toán chi đƣợc giao và dự toán thu đƣợc phân cấp. Thu bổ sung ngân sách nhằm đảm bảo cân đối thu - chi ngay từ khâu dự toán. Nguồn thu bổ sung cân đối cho NS xã đƣợc xác định ngay từ năm đầu thời kỳ ổn định. Từ năm 2009 đến năm 2013, số thu bổ sung đƣợc cấp bằng lệnh chi tiền. Kể từ năm 2009 đến nay, nguồn thu này đƣợc thực hiện bằng hình thức rút dự toán, điều này làm tăng tính chủ động cho NS xã và phục vụ cho việc quản lý điều hành ngân sách của chính quyền cấp xã đƣợc thuận lợi và kịp thời hơn.
Hiện nay nguồn thu của NS xã hầu nhƣ phụ thuộc vào nguồn bổ sung của ngân sách cấp trên và tỷ trọng khoản thu này có chiều hƣớng gia tăng qua các năm. Từ đó cho thấy NS xã vẫn còn nặng là một đơn vị thụ hƣởng ngân sách nhiều hơn là một cấp ngân sách thực thụ.
Đối với các xã, thị trấn: Các khoản thu trong từng thời kỳ cũng có sự thay đổi. Đối với khoản thu phân chia, ngoài các khoản thu Luật NSNN quy định thì trong giai đoạn 2009-2013 UBND tỉnh còn phân cấp thêm thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp; trong giai đoạn 2011-2015 đƣợc phân cấp thêm nguồn thu thuế thu nhập cá nhân.
Đối với các phƣờng: NS phƣờng không đƣợc hƣởng các khoản thu phân chia nên nguồn thu nhìn chung còn hạn hẹp. Nguồn thu chủ yếu là các khoản thu hƣởng 100% nhƣ: thuế môn bài bậc 4 đến bậc 6, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hoạt động giải trí, bài lá, vàng mã phát sinh trên địa bàn; phí, lệ phí và thu khác ngân sách. Riêng thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp có số phát sinh lớn trên địa bàn phƣờng nhƣng ngân sách phƣờng không đƣợc điều tiết 2 khoản thu này.
3.2.2.4 - Cơ cấu từng nguồn thu
Trong từng thời kỳ cơ cấu nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NS xã, thị trấn với ngân sách cấp thêm cũng có sự thay đổi.
Bảng 3.3 - Cơ cấu nguồn thu ngân sách xã
Đơn vị tính: Triệu đồng
Chỉ tiêu Năm 2009 Tỷ
trọng Năm 2013
Tỷ trọng
Các khoản thu của xã, thị trấn 43.435 100 54.657 100%
Trong đó:
Thu từ khu vực ngoài quốc doanh 7.751 17,8 18.036 33,0
Lệ phí trƣớc bạ 12.193 28,1 9.761 17,9
Phí, lệ phí 6.763 15,6 9.652 17,7
Thuế nhà đất 4.339 10,0 10.316 18,9
Chuyển quyền sử dụng đất 11.993 27,6 14 0,03
Thuế thu nhập cá nhân 0 0 5.784 10,6
(Nguồn: Báo cáo quyết toán thu ngân sách 2009-2013 của UBND tỉnh Hà Giang)
Trong năm đầu giai đoạn ổn định 2009-2013, nguồn thu thuế chuyển quyền sử dụng đất và lệ phí trƣớc bạ chiếm tỷ trọng cao (từ 27-28%) trong thu
bán chuyển nhƣợng đất đai diễn ra phổ biến với quy mô và giá trị lớn đã mang lại nguồn thu quan trọng cho NS xã. Tuy nhiên nguồn thu này không phải là nguồn thu ổn định và bền vững, trong khi đó khoản thu quan trọng phản ánh hoạt động sản xuất kinh doanh ở địa phƣơng là thu từ khu vực ngoài quốc doanh lại chiếm tỷ trọng không cao (17,8%).
Đến giai đoạn ổn định 2013-2015, cùng với sự tăng cƣờng phân cấp nguồn thu cho NS xã thì khoản thu từ khu vực ngoài quốc doanh đã chiếm tỷ trọng cao trong tổng các khoản thu tại xã (33%), khoản thu thuế nhà đất cũng có sự tiến triển với tỷ trọng đƣợc nâng từ 10% lên 18,9% trong khi tỷ trọng khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất (sau này là thuế thu nhập cá nhân) và lệ phí trƣớc bạ giảm đi. Điều này phản ánh cơ cấu nguồn thu NS xã đã ổn định và bền vững hơn.
Đánh giá chung thì thu bổ sung từ ngân sách cấp trên vẫn là khoản thu chủ yếu của NS xã; điều này đặt ra vấn đề cần quan tâm hơn về cơ chế, chính sách, để tăng dần tỷ lệ các xã tự cân đối ngân sách, giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên (đối với các xã chƣa cân đối đƣợc ngân sách).
3.2.2.5 - Phân cấp thu ngân sách cấp xã
Căn cứ vào quy định của Luật NSNN và tình hình thực tế của địa phƣơng, HĐND tỉnh Hà Giang đã ban hành Nghị quyết số 57/2006/NQ- HĐND ngày 08/12/2006 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phƣơng tỉnh Hà Giang áp dụng trong giai đoạn 2011- 2013; Nghị quyết số 157/2010/NQ-HĐND ngày 08/12/2010 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng thuộc tỉnh Hà Giang giai đoạn 2011- 2015. Theo Nghị quyết của HĐND tỉnh thì nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã đƣợc phân cấp nhƣ sau:
a - Nguồn thu ngân sách cấp xã hưởng 100%:
- Thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hoạt động giải trí, bài lá, vàng mã phát sinh trên địa bàn huyện, thành phố.
- Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan, đơn vị cấp xã tổ chức thu (trừ lệ phí trƣớc bạ nhà đất và các loại phí, lệ phí có quy định riêng).
- Thu sự nghiệp phần nộp NS xã theo quy định của pháp luật của các đơn vị các cơ quan cấp xã nộp.
- Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản xuất khác của cấp xã; - Thu đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân trong và ngoài nƣớc cho NS xã.
- Thu từ huy động của các tổ chức, cá nhân để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng cho NS xã theo quy định của pháp luật.
- Thu viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho NS xã theo quy định của pháp luật.
- Thu từ các khoản tiền phạt, tịch thu do cơ quan, đơn vị thuộc xã quản lý nộp ngân sách theo quy định của pháp luật.
- Thu bán tài sản Nhà nƣớc do cấp xã ra quyết định xử lý; thu tiền bán hàng hóa vật tƣ dự trữ của Nhà nƣớc, thu tiền bán tài sản khác do cấp xã quản lý và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật nộp vào NS xã.
- Thu kết dƣ NS xã.
- Thu chuyển nguồn của NS xã năm trƣớc sang năm sau theo quy định của pháp luật.
- Thu bổ sung từ ngân sách cấp huyện.
b - Nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%):
+ Giữa ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và NS xã (không bao gồm phường và thị trấn)
Bảng 3.4 - Tỷ lệ phân chia nguồn thu ngân sách xã Nguồn thu Nguồn thu Ngân sách cấp trên Ngân sách xã Xã thuộc thành phố Xã thuộc huyện - Thuế giá trị gia tăng (không kể thuế GTGT hàng hóa
nhập khẩu) của các đơn vị DNNN, DN đầu tƣ nƣớc ngoài, DN ngoài quốc doanh
95% 05%
80% 20%
- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế TNDN hàng hóa nhập khẩu) các đơn vị DNNN, DN đầu tƣ nƣớc ngoài, DN ngoài quốc doanh
95% 05%
80% 20%
- Thuế thu nhập cá nhân (áp dụng cho giai đoạn từ 2011-
2015)
95% 05%
80% 20%
(Nguồn: Nghị quyết của HĐND tỉnh Hà Giang)
+ Nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách cấp huyện và ngân sách xã, thị trấn (không bao gồm phường)
Bảng 3.5 - Tỷ lệ phân chia nguồn thu ngân sách xã, ngân sách thị trấn
Nguồn thu Ngân sách
huyện
Ngân sách xã (1) Thuế chuyển quyền sử dụng đất;
(áp dụng cho giai đoạn 2011-2013) 30% 70%
(2) Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; 30% 70%
(3) Thuế nhà đất; 30% 70%
(4) Thuế môn bài (bậc 1-3); 30% 70%
(5) Lệ phí trƣớc bạ nhà, đất; 30% 70%
(Nguồn: Nghị quyết của HĐND tỉnh Hà Giang)
Trong những năm qua, việc phân cấp nguồn thu cho NS xã trên địa bàn tỉnh Hà Giang đã đƣợc thực hiện theo đúng quy định của Luật Ngân sách, từ đó đã tạo cho nhiều địa phƣơng chủ động nguồn thu để không những đáp ứng đủ nhu cầu chi thƣờng xuyên mà còn có nguồn để chi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giúp thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế xã hội địa phƣơng.
Một là - Theo phƣơng thức phân cấp trên, nguồn thu ngân sách phƣờng nhìn chung hạn hẹp. Vì NS phƣờng không đƣợc điều tiết các khoản thu phân chia theo tỷ lệ, chỉ có nguồn thu hƣởng 100% mà nguồn thu này không đủ cân đối ngân sách vì chủ yếu là các khoản phí, lệ phí và thu phạt.
Bảng 3.6 - Thu ngân sách cấp xã năm 2013 trên địa bàn TP Hà Giang
Đơn vị: Triệu đồng STT NỘI DUNG Phƣờng Trần Phú Phƣờng Minh Khai Phƣờng Nguyễn Trãi Xã Ngọc Đƣờng THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 10.784 25.115 12.114 5.462 TỔNG THU NGÂN SÁCH XÃ 3.005 3.899 3.734 2.269
Trong đó: THU CÂN ĐỐI NS XÃ 2.485 2.793 2.884 1.921
1 Các khoản thu hƣởng 100% 331 309 471 111
2 Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ 1.252
3 Thu bổ sung ngân sách từ cấp trên 2.154 2.484 2.413 558
Tỷ trọng trên thu cân đối 87% 89% 84% 29%
(Nguồn: Báo cáo quyết toán của UBND TP Hà Giang)
Qua biểu đồ cho thấy, 3 phƣờng trung tâm của TP Hà Giang có số thu NSNN trên địa bàn chiếm đến 42% tổng thu toàn thành phố (48.013/113.615 triệu đồng) nhƣng nguồn thu phân cấp cho ngân sách phƣờng đƣợc hƣởng lại không đáng kể, vì thực tế số thu bổ sung từ ngân sách cấp trên tại các phƣờng này đều chiếm từ 84% trở lên trên tổng thu cân đối. Trong khi tại xã Ngọc Đƣờng tỷ lệ này chỉ là 29%.