1.1 .Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN cấp xã
4.3.4. Xác định thứ tự ƣu tiên chi cho các lĩnh vực
Đảm bảo cho các nhu cầu chi thƣờng xuyên trên địa bàn là nhiệm vụ lớn nhất của ngân sách cấp xã. Trong điều kiện bình thƣờng thì việc đảm bảo cho hoạt động của bộ máy chính quyền, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp phải đƣợc ƣu tiên hàng đầu, tiếp đến là chi cho công tác an ninh quốc phòng và an sinh xã hội, sau đó là các nhiệm vụ
chi mang tính chất phong trào, hỗ trợ nhƣ chi sự nghiệp văn hóa, thể thao, sự nghiệp giáo dục.
Tuy nhiên ở những xã trọng điểm về an ninh, chính trị, những vùng phức tạp về dân tộc, tôn giáo thì chi cho công tác an ninh quốc phòng và an sinh xã hội lại đƣợc đƣa lên ƣu tiên hàng đầu. Việc xác định thứ tự ƣu tiên là cơ sở để chính quyền cấp xã điều hành chi ngân sách cho phù hợp trong từng thời kỳ.
4.3.5. Hoàn thiện chu trình ngân sách xã
Việc lập, phân bổ dự toán ngân sách xã hiện nay các xã vẫn dựa vào một sổ mẫu biểu quy định sẵn và quy trình lập, phân bổ dự toán vẫn làm theo kiểu đối phó, mang tính hình thức, không tích cực và không khả thi. Để khắc phục tình trạng này thì cơ quan tài chính cấp trên cần đƣa ra một quy trình lập và phân bổ dự toán, trong đó quy định rõ các vấn đề cơ bản nhƣ: Các cơ sở, căn cứ lập dự toán; các bƣớc lập dự toán; mẫu biểu dự toán; phƣơng pháp xác định, thẩm định dự toán; phân bổ dự toán theo lĩnh vực và theo thời gian...
Cần củng cố và tăng cƣờng vai trò tham mƣu của bộ phận tài chính ngân sách cấp xã, vai trò quyết định của chủ tịch UBND cấp xã về công tác điều hành ngân sách. Chính quyền cấp xã phải điều hành ngân sách trên cơ sở tuân thủ các chế độ chính sách và theo dự toán đƣợc giao; phải xác định đặc điểm từng nguồn thu và khả năng thu ngân sách từng thời kỳ để tổ chức thu; kịp thời nắm bắt tiến độ thu thực tế và tồn quỹ ngân sách từng thời điểm để từ đó quyết định việc bố trí chi ngân sách cho hợp lý và đạt hiệu quả cao nhất.
Đồng thời phải hoàn thiện công tác kế toán tại xã, đảm bảo cho việc cập nhật và cung cấp thông tin phục vụ công tác quản lý điều hành ngân sách đƣợc nhanh chóng, kịp thời và chính xác.
Ngoài việc lập báo cáo quyết toán năm theo biểu mẫu quy định, Bộ phận Tài chính kế toán cấp xã còn phải lập bảng thuyết minh bằng lời và đi sâu phân tích những nội dung: Những khoản thu, chi tăng, giảm đột biến trong năm so với dự toán; tình hình sử dụng nguồn dự phòng ngân sách; tình
hình sử dụng nguồn cải cách tiền lƣơng; phân tích số kết dƣ ngân sách; thuyết minh số chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau...
Việc thực hiện các nội dung trên sẽ là cơ sở để Phòng TC-KH thẩm tra quyết toán UBND cấp xã lập và để báo cáo trình HĐND xã phê chuẩn quyết toán thu chi ngân sách xã hàng năm, đồng thời là căn cứ quan trọng để dự kiến dự toán ngân sách cấp xã năm sau. Đặc biệt báo cáo quyết toán thu chi NS xã đối với năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách mang ý nghĩa rất quan trọng để chuẩn bị cho quá trình xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách cho năm đầu và cả giai đoạn của thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo.
4.3.6. Củng cố bộ máy chính quyền cấp xã, nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách xã
Nhân tố cực kỳ quan trọng để quản lý, điều hành ngân sách đúng pháp luật và có hiệu quả là nhân tố con ngƣời - những ngƣời hoạt động trong lĩnh vực tài chính ngân sách. Vấn đề nan giải là sự ổn định của những ngƣời làm công tác tài chính ngân sách ở xã. Một thực tế hiện nay là cứ sau mỗi nhiệm kỳ 5 năm của HĐND, UBND thì rất nhiều địa phƣơng có sự thay đổi chức danh chủ tịch cấp xã - là chủ tài khoản ngân sách và một số trƣờng hợp chủ tịch mới lại thay cả kế toán. Vì tài chính - ngân sách là lĩnh vực phức tạp, hơn nữa quy định về quản lý, điều hành NS luôn thay đổi cho phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu đổi mới, do vậy thƣờng phải qua thời gian từ 1 đến 2 năm mới có thể nắm bắt đƣợc hết những kiến thức cần thiết phục vụ cho công tác quản lý điều hành ngân sách. Đây là khoản thời gian dễ xảy ra những sai sót, vi phạm do chủ quan và khách quan.
Để khác phục tình trạng này cần phải có các biện pháp trƣớc mắt và lâu dài.
- Về trước mắt: ngay sau khi bầu cử HĐND, UBND xã, Phòng Tài chính Kế hoạch phải tham mƣu cho UBND huyện mở các lớp đào tạo bồi dƣỡng kiến thức tài chính ngân sách cho những ngƣời mới làm công tác tài chính ngân sách ở xã nhƣ chủ tịch, kế toán hoặc mới làm nhiệm vụ giám sát
nhƣ chủ tịch HĐND xã. Đồng thời phải tăng cƣờng cán bộ trực tiếp xuống hƣớng dẫn giúp đỡ xã trong thời gian đầu, đảm bảo cho những ngƣời này bƣớc đầu xác định đƣợc nhiệm vụ và công việc của mình để từng bƣớc làm quen và dần tiến đến nắm bắt toàn bộ công việc.
- Về lâu dài: cần có sự chuẩn bị đội ngũ kế thừa. Đối với những ngƣời đƣợc quy hoạch nắm giữ chức danh chủ tịch cấp xã trong tƣơng lai phải đƣợc đào tạo những kiến thức cơ bản về tài chính ngân sách từ trƣớc, nếu sau này đƣợc bổ nhiệm thì sẽ có thể tiếp cận và nắm bắt công việc một cách nhanh chóng, thuận lợi; trƣờng hợp giữ một chức danh khác thì những kiến thức này cũng có thể hỗ trợ rất nhiều trong công tác khi là đại biểu Hội đồng nhân dân, khi tham gia Hội đồng tƣ vấn Thuế, hỗ trợ công tác thu ngân sách, tham gia Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát cộng đồng...
Riêng đối với kế toán là công chức của xã, phải đảm bảo ổn định công tác lâu dài. Để tránh trƣờng hợp tự tiện thay đổi kế toán, UBND huyện ban hành quy định mọi trƣờng hợp thay đổi kế toán ngân sách xã phải đƣợc sự thỏa thuận của ít nhát 2 cơ quan là Phòng Tài chính Kế hoạch (quản lý về nghiệp vụ chuyên môn) và Phòng Nội vụ (quản lý về con ngƣời). UBND tỉnh cần xây dựng chế độ, chính sách thu hút sinh viên đã tốt nghiệp có trình độ từ trung cấp tài chính kế toán trở lên tình nguyện về địa phƣơng công tác lâu dài, nhất là dân tộc thiểu số.
Phòng Tài chính Kế hoạch cần tổ chức các lớp đào tạo về kỹ năng điều hành ngân sách cho chủ tịch HĐND, UBND cấp xã và kế toán ngân sách xã. Thực tế hiện nay việc quản lý điều hành còn mang nặng yếu tố cảm tính, chủ yếu giải quyết công việc dựa trên những thông tin có sẵn nhƣ tình hình tồn quỹ ngân sách tại kho bạc, tồn quỹ tiền mặt tại xã, số bổ sung ngân sách còn đƣợc rút... Còn việc tổng hợp tất cả các thông tin cần thiết về tình hình tài chính ngân sách để trên cơ sở đó phân tích, dự báo và đƣa ra các quyết định quản lý điều hành ngân sách cho phù hợp và hiệu quả thì còn rất hạn chế và ít địa phƣơng làm đƣợc điều này. Để nâng cao kỹ năng này, có thể mở lớp đào
tạo mời các giảng viên tài chính ngân sách có kinh nghiệm về truyền đạt kiến thức, có thể mời các chủ tịch những địa bàn làm tốt về nói chuyện, hoặc tổ chức tọa đàm giữa các địa phƣơng để trao đổi học hỏi rút kinh nghiệm.
4.3.7. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thu, chi ngân sách xã
- Đối với Ban Thanh tra nhân dân cấp xã
Nâng cao ý thức, tinh thần trách nhiệm của nhân dân trong việc lựa chọn những ngƣời xứng đáng, có năng lực bầu vào Ban Thanh tra nhân dân cấp xã; bồi dƣỡng những kiến thức cơ bản về công tác thanh tra để giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ trên địa bàn xã. Để phát huy đƣợc vai trò này, các cơ quan chức năng nhƣ Phòng Tài chính Kế hoạch và Thanh tra nhà nƣớc huyện cần hƣớng dẫn Ban Thanh tra nhân dân xây dựng kế hoạch hoạt động hàng năm, trong đó phải xác định cụ thể những nội dung: thanh tra đối tƣợng nào, nội dung gì; phạm vi và thời gian thanh tra; quá trình thanh tra cần phối kết hợp nhƣ thế nào; khi phát sinh các trƣờng hợp khiếu nại, tố cáo thì quy trình giải quyết, xử lý nhƣ thế nào...
Bên cạnh đó cần tăng cƣờng mối quan hệ phối hợp hoạt động của Ủy ban Mặt trận tổ quốc với UBND cấp xã nhằm tạo điều kiện cho Ban thanh tra nhân dân cấp xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình.
- Đối với Ban Giám sát cộng đồng
Tổ chức tập huấn nghiệp vụ giám sát cho các thành viên của Ban Giám sát cộng đồng để có đủ khả năng làm tốt công tác kiểm tra, giám sát của cộng đồng. Đây cũng chính là việc thực hiện chủ trƣơng "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Do các thành viên Ban giám sát đƣợc bầu chọn chủ yếu từ cán bộ của xã và từ cộng đồng dân cƣ không có chuyên môn vê lĩnh vực này, nên để thực hiện đƣợc vai trò giám sát phải đƣợc tập huấn về kỹ năng giám sát trên cơ sở những điêu căn bản nhất, cụ thể nhất; hƣớng dẫn thực hiện giám sát đối tƣợng nào, giám sát những vấn đê gì và giám sát nhƣ thế nào... Thực tế
quy mô vốn không lớn, kỹ thuật đơn giản; giám sát những khâu có thể lƣợng hóa, kiểm tra về chất lƣợng số lƣợng nhƣ giám sát về vật tƣ, ngày công, giám sát khối lƣợng nghiệm thu thanh toán...
- Đối với HĐND cấp xã
Tăng cƣờng giám sát tình hình phân bổ dự toán ngân sách, thực hiện ngân sách và quyết toán ngân sách cấp xã hàng năm theo quy định của Luật NSNN. Hàng năm Hội đồng nhân dân xã cần phải xây dựng kế hoạch giám sát về tài chính ngân sách xã, kế hoạch này cần phải cụ thể, xác định nội dung và phạm vi kiểm tra. Khi tiến hành có thể mời Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát cộng đồng phối hợp tham gia giám sát một số nội dung cụ thể.
Do các đại biểu HĐND xã chủ yếu là kiêm nhiệm và không có nghiệp vụ chuyên môn về lĩnh vực tài chính ngân sách, vì vậy để thực hiện đƣợc vai trò giám sát thì các đại biểu cần phải đƣợc tập huấn, bồi dƣỡng những kiến thức cơ bản về tài chính ngân sách. Những kiến thức này phải giúp cho đại biểu HĐND xã biết mình giám sát khâu nào, phạm vi nào, theo cách nào trong cả chu trình ngân sách. Có nhƣ vậy thì việc HĐND quyết định dự toán, giám sát thực hiện dự toán, phê chuẩn quyết toán NS xã mới đạt hiệu quả.
- Đối với UBND cấp xã
Phải thƣờng xuyên thực hiện công tác tự kiểm tra, UBND cấp xã phải chỉ đạo bộ phận tài chính kế toán thực hiện công tác tự kiểm tra theo định kỳ hàng tháng, quý trƣớc khi khóa sổ để đảm bảo toàn bộ các khoản thu chi ngân sách đã đƣợc tập hợp, cập nhật và phản ánh vào ngân sách; đồng thời có thể tổ chức tự kiểm tra những nội dung có liên quan khi có các trƣờng hợp đột biến nhƣ thay đổi nhân sự, có các vụ việc liên quan đến khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực tài chính ngân sách tại xã, các trƣờng hợp cần thiết khác.
- Đối với Phòng Tài chính Kế hoạch
Cần tăng cƣờng về số lƣợng và chất lƣợng cán bộ chuyên quản cấp xã tại Phòng Tài chính Kế hoạch cấp huyện. Do quản lý ngân sách xã là lĩnh vực phức tạp; địa bàn quản lý rộng; đối tƣợng quản lý đa dạng, trình độ khác
hóa, có khả năng và kinh nghiệm, nhất là có đủ uy tín để có thể bày tỏ quan điểm của mình trong quá trình kiểm tra, làm việc với cấp ủy, HĐND, UBND xã. Muốn vậy cần phải bố trí đủ số cán bộ cần thiết (từ 1 đến 2 cán bộ chuyên quản) hạn chế và khắc phục tình trạng bố trí cán bộ kiêm nhiệm. Cán bộ chuyên quản cần bố trí ổn định nhiệm vụ công tác trong thời gian lâu dài, hạn chế việc điều động luân chuyển. Mặt khác phải tăng cƣờng đào tạo bồi dƣỡng thêm cho đội ngũ này về chuyên môn nhƣ: nghiệp vụ kế toán, nghiệp vụ quản lý ngân sách, nghiệp vụ kiểm tra, trình độ tin học và kỹ năng sử dụng khai thác phần mềm kế toán ngân sách xã ... Có nhƣ vậy đội ngũ này mới có đủ điều kiện năng lực thực hiện công tác quản lý, kiểm tra, giúp đỡ cấp xã trong công tác lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách theo quy định.
4.4. Kiến nghị
4.4.1. Đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cấp xã
Do tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách nhà nƣớc nên trong phân cấp ngân sách trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dƣới. Hệ thống ngân sách nhà nƣớc có đến 4 cấp ngân sách nên hiện tƣợng "co kéo" nguồn thu là không thể tránh khỏi. Vì việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựa vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ƣơng quản lý thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ƣơng, các tổ chức kinh tế do địa phƣơng quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phƣơng. Điều này đã dẫn đến tình trạng không gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phƣơng trong việc quan tâm tới công tác thu từ những tổ chức kinh tế do trung ƣơng quản lý ở địa phƣơng. Đồng thời việc ngân sách cấp trên xem xét bổ sung cho ngân sách cấp dƣới ít nhiều vẫn còn mang tính chủ quan suy diễn và do vậy trong một số trƣờng hợp vẫn là cơ chế "xin cho".
Mặt khác việc quy định một tỷ lệ điều tiết chung cho tất cả các xã đã có nhƣợc điểm là không đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách, có những
xã quá dồi dào nguồn thu trong khi có những xã thiếu nguồn mà không đƣợc điêu tiết bổ sung để có thể tự chủ về mặt cân đối ngân sách.
Vì vậy, đề nghị trung ƣơng nghiên cứu để đƣa ra một cơ chế phân cấp phù hợp nhất, phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nƣớc, tăng cƣờng phân cấp cho cơ sở để vừa khai thác tốt các nguồn lực nhƣng đồng thời cũng phù hợp với đặc thù từng địa bàn và cố găng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hóa, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.
Là ngân sách cấp cơ sở, ngoài việc chấp hành theo luật NSNN, ngân sách xã còn chịu sự chi phối bởi các nghị quyết và chính sách của nhà nƣớc cấp Tỉnh. Tăng cƣờng phân cấp ngân sách xã, phƣờng, thị trấn theo hƣớng tự cân đối là góp phần thực hiện thành công công tác điều hành ngân sách địa phƣơng nói riêng và quản lý nhà nƣớc địa phƣơng nói chung.
- Phân chia nguồn thu
Đối với Hội đồng nhân dân tỉnh: Việc phân chia nguồn thu liên quan trực tiếp đến khả năng cân đối của mỗi cấp NS. Nguồn thu đƣợc phân cấp nếu gần với kết quả tăng trƣởng kinh tế trên địa bàn sẽ tác động đến sự năng động, tích cực và chủ động của từng địa phƣơng trong công tác nuôi dƣỡng, phát triển và động viên khai thác nguồn thu NSNN nói chung và NS xã nói riêng. Để tăng nguồn lực tài chính cho địa phƣơng, khắc phục những hạn chế