Thực trạng về nợ công ở Việt Nam

- Thời gian thực hiện nghiên cứu: Luận văn được nghiên cứu trong năm 2015 về tất cả các số liệu và tình hình triển khai loại hình KTHĐ, và thực hiện

3.2.1.1. Thực trạng về nợ công ở Việt Nam

Có thể nói chủ đề về nợ công của Việt Nam hiện đang làm nóng các kỳ họp của Quốc hội cũng như thu hút rất nhiều sự quan tâm của công luận, xã hội bởi nó không chỉ liên quan đến lòng tin của người dân đối với nhà nước về việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư mà còn có tác động đến cuộc chiến chống tham nhũng, lãng phí, đồng thời ảnh hưởng tới cuộc sống của các thế hệ tương lai.

*/. Thực trạng nợ công ở Việt Nam dưới góc nhìn của các tổ chức quốc tế:

Theo Đồng hồ nợ công toàn cầu (hay còn gọi là Global debt clock) của Tạp chí The Economist, tính đến 22h30 (giờ Việt Nam) ngày 20/8/2015, nợ công của Việt Nam đang ở mức trên 91,490 tỷ USD; bình quân nợ công theo đầu người là 1.004 USD/người; nợ công chiếm 46,2% GDP; tăng 9,7% so với năm 2014.

Theo Bản đồ rủi ro nợ công mới nhất vừa được ngân hàng Bank of America (Hoa Kỳ) công bố, nợ công của Việt Nam nằm trong nhóm rủi ro cao. Theo xếp hạng này, Việt Nam là quốc gia có rủi ro nợ công lớn nhất khu vực Đông Nam Á; trong khi các quốc gia còn lại như In-đô-nê-xia, Ma-lay-xia, Thái Lan, Philippines…nằm ở ngưỡng rủi ro nợ công thấp hơn.

Sơ đồ 3.1: Nợ công của Việt Nam nằm trong nhóm rủi ro cao

(Nguồn: Bank of America - 2015)

Trong khi đó, theo báo cáo điểm lại “Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt

Nam” do Ngân hàng Thế giới (WB) công bố ngày 22/7/2015, tổng nợ công (bao gồm

nợ của chính phủ, nợ do chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) của Việt Nam đã tăng từ 54,5% GDP 2013 lên mức 59,6% năm 2014. Tính đến cuối năm 2014, tổng dư nợ công của Việt Nam ước tính 2.347 nghìn tỷ đồng (khoảng 110 tỷ USD). Tức là mỗi người dân Việt Nam hiện đang gánh hơn 1.200 USD nợ công. Số liệu này cũng trùng khớp với số liệu mà Bộ Tài chính đã công bố trước đó. Cụ thể, Bộ

Tài chính báo cáo trước Quốc hội nợ công của Việt Nam đến cuối năm 2014, tổng dư nợ công của Việt Nam ước tính là 2,346 triệu tỷ đồng; tương đương khoảng 110 tỷ USD. Theo số liệu báo cáo, tỷ trọng nợ công so với GDP tăng nhanh từ 50% GDP năm 2011 lên 60,3% GDP năm 2014. Trong đó: 79,6% con số này là nợ chính phủ, 19% là nợ được chính phủ bảo lãnh và khoảng 1,4% là nợ của chính quyền địa phương. Mặc dù nợ nước ngoài của Chính phủ vẫn giữ ổn định khoảng 27% - 28% GDP trong giai đoạn 2010 - 2014, nợ trong nước tăng nhanh từ 23,1% GDP năm 2010 lên 31,7% GDP năm 2014. Phần lớn huy động vốn trong nước dựa trên phát hành trái phiếu Chính phủ với lãi suất bình quân 7,9%/năm trong năm 2013 và 6,6% năm 2014.

Sơ đồ 3.2: Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2014

(Nguồn: Bộ Tài chính - 2014)

Theo dự báo của Bộ Tài chính, tổng dư nợ công có thể đạt mức đỉnh điểm gần 65% GDP vào cuối năm 2017. Sau đó, tỷ lệ nợ/GDP sẽ giảm dần do chính sách thắt chặt tài khóa.

*/. Thực trạng nợ công ở Việt Nam dưới góc nhìn của KTNN:

Do đặc thù trong phương thức tổ chức kiểm toán nợ công của KTNN, KTNN thực hiện kiểm toán nợ công có độ trễ khoảng 18 tháng so với thời điểm lập báo cáo của Bộ Tài chính. Trên cơ sở tổng hợp báo cáo tổng kết tình hình thực hiện công tác vay, trả nợ và dư nợ công từ các Bộ, ngành, địa phương và các doanh nghiệp theo các tiêu chí phân loại nợ quy định trong LQLNC, kết quả kiểm toán cho thấy tình hình nợ công của Việt Nam giai đoạn 2010-2013 như sau:

(Đơn vị: Tỷ đồng)

Chỉ tiêu 2009 2010 2011 2012 2013

Tổng số 877.753 1.124.638 1.392.020 1.641.296 1.942.098

Tăng so với năm trước 25% 21,9% 23,8% 17,9% 18,3%

1. Nợ Chính phủ 696.365 882.750 1.092.761 1.273.940 1.515.968 a) Nước ngoài 411.117 527.403 666.372 726.314 763.198 a) Nước ngoài 411.117 527.403 666.372 726.314 763.198 b) Trong nước 285.248 355.347 426.389 547.626 752.770 2. Nợ BLCP 162.863 225.513 288.375 343.237 396.114 3. Nợ CQĐP 18.525 16.375 10.884 24.120 30.016 4. Nợ công/GDP 52,9% 56,8% 54,9% 55,6% 54,2%

(Nguồn: Bộ Tài chính & KTNN - 2015)

Qua kết quả kiểm toán, diễn biến tình hình nợ cho thấy trong giai đoạn 5 năm từ 2009-2013, số dư nợ công của Việt Nam tăng bình quân khoảng 18,17%/năm. Các chỉ số về nợ công, nợ Chính phủ tính đến ngày 31/12/2013 tương ứng bằng 54,2% GDP năm 2013, vẫn được duy trì trong giới hạn các chỉ tiêu về nợ công đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt trong từng giai đoạn (Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030 quy định giới hạn an toàn về nợ, bao gồm: nợ công dưới 65% GDP và nợ Chính phủ dưới 55% GDP ). Tuy nhiên, theo quy định của Việt Nam thì nợ công không bao gồm nghĩa vụ nợ của Ngân hàng Trung ương, các đơn vị trực thuộc Chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước như định nghĩa của Liên Hiệp Quốc. Nếu tính theo định nghĩa của Liên Hiệp Quốc thì nợ công thực tế của Việt Nam sẽ rất lớn.

các tổ chức quốc tế và Việt Nam dù khác nhau về giá trị tuyệt đối nhưng có điểm chung là mới chỉ phản ánh quy mô của nợ công chứ không phải là một thước đo toàn diện về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Ví dụ, nợ công tương ứng khoảng 100% GDP đủ để Hy Lạp rơi vào tình trạng phá sản, trong khi nợ công lên tới 200% GDP của Nhật Bản vẫn được coi là an toàn. Nếu dùng con số 50% GDP để coi là mức trần ở nước này thì ở nước khác, người ta có thể sử dụng con số 80%vì mỗi quốc gia đều có những đặc thù và thể trạng tài chính khác nhau. Như vậy, mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ trên GDP, mà còn phụ thuộc vào một số chỉ số khác như xu hướng tỷ lệ này, và đặc biệt là hiệu quả sử dụng nợ hay rộng hơn là tình trạng sức khỏe của nền kinh tế.

Theo báo cáo của Ngân hàng thế giới cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam, thâm hụt ngân sách của Việt Nam năm 2014 ước tính ở mức 5,3% GDP, trong khi đó theo thống kê, thâm hụt ngân sách trung bình 5 năm qua đã trên mức 5% GDP (so với mức 1,15% giai đoạn 2003 – 2008) [18,tr7]. Các khoản chi ngoài ngân sách cũng gia tăng nhanh chóng. Về nguyên tắc, nợ công của ngày hôm nay phải được trả bằng thặng dư ngân sách của ngày mai. Do đó, các tổ chức tín dụng và chuyên gia đều có nhận định chung rằng Việt Nam đang vi phạm nguyên tắc quản lý nợ công bền vững. Đây là một trong những lý do mà xếp hạng tín dụng dài hạn của Việt Nam hiện chỉ ở mức BB- (3 bậc thấp hơn so với mức Khuyến khích đầu tư) theo đánh giá của hai tổ chức xếp hạng tín nhiệm quốc tế Fitch và Standard & Poor’s công bố cuối tháng 11 năm 2014.

Hiệu quả sử dụng các khoản vay cũng là một vấn đề rất quan trọng vì từ đó mới bảo đảm được dòng tiền trả nợ trong tương lai. Hiện nay, Việt Nam dường như mới chú trọng đến khía cạnh giải ngân cho các khoản vay, phát hành được trái phiếu, thu tiền về đã được xem là thành công. Còn theo nhiều đánh giá, các khoản đầu tư của nhà nước bị coi là dàn trải, chậm tiến độ, thất thoát, lãng phí lớn vốn nhà nước và hiệu quả đầu tư thu được thấp vẫn là “căn bệnh” kinh niên của các dự án đầu tư công.

3.2.1.2.Thực trạng về công tác quản lý nợ công ở Việt Nam

Hoạt động quản lý nợ công ở Việt Nam được chi phối trông khuôn khổ pháp lý bao gồm: Hiến pháp; Luật KTNN; Luật NSNN; LQLNC; và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Có thể khái quát một số nét về khuôn khổ pháp lý đối với công tác quản lý nợ công ở Việt Nam như sau:

Sơ đồ 3.2: Khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công

Theo quy định tại LQLNC và các văn bản hướng dẫn thi hành, nợ công ở Việt Nam được quản lý bởi sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức như KTNN, BTC, Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, Bộ KH-ĐT, NHNN… trong đó Cục Quản lý nợ - Tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối chủ trì công tác quản lý nợ công ở Việt Nam. Trong thời gian qua công tác quản lý nợ của Việt Nam đã dần đi vào nề nếp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, thể hiện trên các mặt sau:

- Các văn bản pháp lý về quản lý nợ ngày càng được hoàn thiện, tiệm cận đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là từ khi có LQLNC. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công, phân công cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan và trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương trong quản lý nợ công.

- Đối với công tác quản lý nợ nước ngoài của Chính phủ ngày càng tiến gần đến các thông lệ trên thế giới như xác định rõ mục tiêu, nguyên tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng; đã chú trọng đến quản lý rủi ro, giám sát nợ đảm bảo an toàn; tỉ lệ nợ nước ngoài của quốc gia nói chung và của khu vực công nói riêng so với GDP trong giới hạn an toàn, nợ nước ngoài có xu hướng ổn định và giảm dần trong trung hạn; phân loại nợ nhìn chung phù hợp với thông lệ quốc tế; áp dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý như

quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh chính phủ…

- Đối với quản lý nợ trong nước, đã và đang tổ chức tốt công tác phát hành trái phiếu, huy động đảm bảo đủ khối lượng được Quốc hội và Chính phủ giao hàng năm, giúp giảm bớt áp lực vay vốn từ bên ngoài, góp phần ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát, tạo hàng hoá quan trọng cho sự phát triển thị trường chứng khoán; nghiên cứu, áp dụng các thông lệ tốt về phát hành trái phiếu của các nước tiên tiến trên thế giới, đa dạng hoá các loại trái phiếu phát hành, tạo tiền đề cho sự phát triển thị trường thứ cấp trái phiếu Chính phủ.

- Việc trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước cơ bản đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn. Quản lý nợ nước ngoài thể hiện tính chủ động, thông qua việc tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ London). Các hoạt động đàm phán xử lý nợ giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam, đưa nước ta ra khỏi nhóm nước nghèo và mắc nợ trầm trọng (nhóm nước HPIC), đóng góp không nhỏ vào việc nâng cao uy tín về tín dụng của Việt Nam trên trường quốc tế. Nhờ đó, chúng ta có thể huy động nguồn hỗ trợ tài chính khá lớn từ cộng đồng quốc tế, chủ yếu theo điều kiện ODA, với số cam kết ODA năm sau cao hơn năm trước. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý nợ công của Việt Nam vẫn còn một số hạn chế nhất định như sau:

- Mặc dù LQLNC có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 nhưng đến nay, công tác triển khai Luật còn chậm; việc rà soát, ban hành sửa đổi các văn bản quản lý đầu tư công, quản lý nguồn vốn ODA... để đảm bảo đồng bộ với các quy định của LQLNC chưa kịp thời;

- Việc thành lập Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là một bước tiến trong công tác tổ chức bộ máy quản lý nợ của Bộ Tài chính. Tuy nhiên trên thực tế vẫn cần tiếp tục hoàn thiện cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại để hình thành được bộ máy quản lý nợ chuyên nghiệp, có chức năng quản lý thống nhất cả nợ trong nước và ngoài nước, giám sát được toàn diện danh mục nợ và phát hiện kịp thời các rủi ro của danh mục nợ, kể cả danh mục nợ trong nước hay nợ ngoài nước;

- Công tác quản lý nợ còn phân tán dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng thể rủi ro tài khoá từ hoạt động vay nợ của Chính phủ và khu vực công, hoạch định các chính sách/chiến lược nợ hiệu quả với chi phí và rủi ro thấp nhất có thể; việc tổng hợp các thông tin về nợ vẫn thiếu chính xác và chưa kịp thời. Bộ Tài chính (đơn vị được giao nhiệm vụ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công) chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu nợ công cấp quốc gia, chưa có cơ chế công bố định kỳ các thông tin cơ bản về nợ công, để tăng cường tín nhiệm của quốc gia đối với các nhà đầu tư trong nước và cộng đồng quốc tế;

- Việc phối hợp ở cấp vĩ mô (giữa chính sách tài khoá, tiền tệ và quản lý nợ) còn chưa tốt. Ví dụ: có những thời điểm giảm lãi suất để đạt được mục tiêu điều hành của chính sách tiền tệ, tuy nhiên với lãi suất thấp lại không huy động được nguồn vốn cần thiết để thực thi chính sách tài khoá;

- Các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ chưa chủ động trong điều hành vay nợ để giảm thiểu chi phí: có những thời điểm vốn nước ngoài rút về chưa sử dụng hết (do nhiều nhà tài trợ không cam kết được vốn vào giai đoạn Chính phủ xây dựng dự toán NSNN mà đến giữa năm mới đưa ra cam kết và giải ngân nên vốn rút về không sử dụng được ngay), nhưng trong nước vẫn huy động theo kế hoạch, dẫn đến tăng chi phí huy động;

- Công tác quản lý chưa đảm bảo tính minh bạch đối với nợ Chính phủ nói riêng, nợ công nói chung. Mặc dù thời gian qua, một số vấn đề quan trọng trong quản lý nợ cơ bản đã được công bố công khai nhưng công chúng vẫn khó tiếp cận những thông tin về nợ chính phủ như: cơ cấu nợ (cơ cấu về thời hạn, cơ cấu về tiền tệ và cơ cấu lãi suất…), vị thế tài chính tổng thể của Chính phủ; còn nhiều loại trái phiếu Chính phủ được phát hành ngoài dự toán và không phản ánh trách nhiệm chi trả vào NSNN. Một trong những yêu cầu khác của tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công là các hoạt động quản lý nợ cần phải được cơ quan kiểm toán độc lập kiểm toán hàng năm thì vẫn chưa được thực hiện ở Việt Nam;

- Đến thời điểm này, các cơ quan tham gia quản lý nợ công, trong đó đặc biệt là Cục quản lý nợ và Tài chính đối ngoại - Bộ Tài chính vẫn chưa hoàn thiện việc xây dựng và công bố các chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia. Điều này khiến cho công tác điều hành kinh tế vĩ mô liên quan đến sử dụng và quản lý nợ công phần nào bị hạn chế.

- Kết quả kiểm toán của KTNN cho thấy Bộ Tài chính thống kê, tổng hợp số liệu nợ công chưa kịp thời, đầy đủ, còn báo cáo thừa, thiếu một số khoản vay. Đồng thời, công tác tổ chức và quản lý nợ công phân tán , chưa được tâ ̣p trung thống nhất theo quy đi ̣nh của Luâ ̣t Quản lý nợ công , thiếu sự gắn kết chă ̣t chẽ giữa khâu huy đô ̣ng vốn (đề xuất danh mục, lựa cho ̣n dự án, xác định cơ chế sử dụng vốn vay , công tác vâ ̣n đô ̣ng , đàm phán , ký kết điều ước quốc tế ) với tổ