CHƢƠNG 2 : THIẾT KẾ VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. Nguồn tài liệu và dữ liệu
Luận văn sử dụng số liệu thứ cấp và các tài liệu đã công bố từ nhiều nguồn khác nhau nhằm đạt được mục đích nghiên cứu. Các nguồn số liệu chủ yếu sau:
- Sách chuyên khảo
- Luận án, luận văn liên quan đến quản lý ngân quỹ nhà nước - Các tạp chí, bài báo khoa học
- Các văn bản pháp lý quy định về: chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính; chiến lược phát triển KBNN; Luật NSNN; các văn bản quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước.
Ngoài ra, các Luận văn sử dụng các nguồn tài liệu từ báo cáo đánh giá tổng kết hoạt động hệ thống KBNN (theo năm) và phương hướng nhiệm vụ năm tiếp theo.
2.2. Các phƣơng pháp nghiên cứu đƣợc sử dụng
Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu, luận văn đã vận dụng kết hợp một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
2.2.1. Phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu
Phương pháp nghiên cứu tài liệu được sử dụng trong toàn bộ các chương của luận văn và tập trung nhiều nhất ở chương tổng quan tài liệu. Phương pháp này được sử dụng trong việc khảo cứu các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài, phân tích những nội dung chính, phương pháp được
sử dụng và các kết luận đã đạt được cũng như những điểm cần tiếp tục nghiên cứu trong các nghiên cứu trước đó. Phương pháp này được dùng nhiều nhất và tập trung ở chương tổng quan tài liệu. Qua việc sử dụng phương pháp này, tác giả đã chứng minh được khoảng trống cần nghiên cứu chính là đề tài luận văn thạc sỹ này. Hơn nữa, tác giả cũng kế thừa được một số nội dung cơ bản về mặt lý luận và thực tiễn về quản lý ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước sử dụng cho việc phân tích nội dung của các chương khác của luận văn.
2.2.2. Phƣơng pháp phân tích – tổng hợp
Phương pháp phân tích được sử dụng để đánh giá sâu sắc hơn từng khía cạnh khác nhau của việc quản lý ngân quỹ tại KBNN giai đoạn 2014-2016, trong khi đó phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa các kết quả từ việc phân tích để đưa ra những nhận định và đánh giá chung về vấn đề quản lý ngân quỹ nhà nước trong một tổng thể các mối liên hệ và các khía cạnh khác nhau trong quản lý ngân quỹ nhà nước tại KBNN. Phân tích và tổng hợp cũng được sử dụng để đánh giá thành công và hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong quản lý ngân quỹ nhà nước tại KBNN.
2.2.3. Phƣơng pháp thống kê
Thông tin định lượng thu thập được từ các tài liệu thống kê về quản lý ngân quỹ nhà nước tại KBNN được sử dụng để minh chứng cho các bằng chứng định lượng về các phân tích hay nhận định về quản lý ngân quỹ nhà nước tại KBNN. Phương pháp này được sử dụng nhiều nhất ở phần phân tích thực trạng trong phần trình bày công tác đầu tư ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi (phần tình hình tạm ứng/thu hồi ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương)
CHƢƠNG 3
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ
NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
3.1. Khái quát về Kho bạc Nhà nƣớc, lịch sử hình thành, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam
Kho bạc Nhà nước (KBNN), tiền thân là Nha Ngân khố quốc gia thuộc Bộ Tài chính được thành lập ngay sau khi Cách mạng Tháng Tám thành công theo Sắc lệnh số 75/SL ngày 29/5/1946 của Chủ tịch Hồ Chí Minh với chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là in tiền, phát hành tiền cho Chính phủ, quản lý quỹ NSNN và tài sản quý của Nhà nước. Từ Đại hội VI của Đảng, công cuộc đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo đã diễn ra một cách sâu sắc và toàn diện. Cơ chế quản lý tài chính và tiền tệ đã có những thay đổi căn bản để phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế mới - cơ chế quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Theo đó, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ký Quyết định số 07/HĐBT ngày 04/01/1990 thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính. Sau 03 tháng tích cực chuẩn bị, ngày 01/4/1990, hệ thống KBNN chính thức đi vào hoạt động trên phạm vi cả nước.
Qua thời gian đầu hoạt động kể từ khi tái thành lập, hệ thống KBNN đã từng bước duy trì ổn định và phát triển, đóng góp tích cực vào sự nghiệp đổi mới và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Tuy nhiên, bên cạnh những kết qua đạt được, hoạt động KBNN cũng còn những tồn tại, hạn chế nhất định cần được khắc phục. Thêm vào đó, yêu cầu của cải cách tài chính công và tác động của xu thế hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng mạnh mẽ, đòi hỏi phải tái
qua 72 năm hình thành và phát triển, KBNN đã trải qua năm lần sửa đổi chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức. Hiện nay, theo quy định tại Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/05/2015, thay thế Quyết định số 108/2009/QĐ- TTg ngày 26/08/2009, KBNN có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức như sau:
3.1.1. Vị trí và chức năng
- KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
- KBNN có tư cách pháp nhân, con dấu có hình Quốc huy, được mở tài khoản tại Ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại theo quy định của pháp luật, có trụ sở tại thành phố Hà Nội.
3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn
KBNN thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: - Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính để:
+ Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị định của Chính phủ theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Bộ đã được phê duyệt và các nghị quyết, dự án, đề án theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;
+ Trình Thủ tướng Chính phủ dự thảo quyết định, chỉ thị, chiến lược, quy hoạch, chương trình hành động, đề án, dự án quan trọng thuộc lĩnh vực quản lý của KBNN.
- Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính xem xét, quyết định:
+ Dự thảo thông tư và các văn bản khác về lĩnh vực quản lý của KBNN; + Kế hoạch hoạt động hàng năm của KBNN.
- Ban hành văn bản hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, văn bản quy phạm nội bộ, văn bản cá biệt thuộc phạm vi quản lý của KBNN.
- Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án thuộc phạm vi quản lý của KBNN sau khi được cấp có thẩm quyền ban hành hoặc phê duyệt.
- Quản lý quỹ ngân sách nhà nước, quỹ tài chính nhà nước được giao theo quy định của pháp luật
- Được trích tài khoản của tổ chức, cá nhân mở tại KBNN để nộp ngân sách nhà nước hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
- Tổ chức thực hiện kế toán ngân sách nhà nước - Tổ chức thực hiện tổng kế toán nhà nước
- Tổ chức quản lý, điều hành ngân quỹ nhà nước tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống:
+ Mở tài khoản tiền gửi hoặc tài khoản thanh toán tại NHNN và các ngân hàng thương mại để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán của KBNN theo quy định của pháp luật;
+ Được sử dụng ngân quỹ nhà nước để tạm ứng cho ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật;
+ Xây dựng và phát triển hệ thống các công cụ, nghiệp vụ quản lý hiện đại theo nguyên tắc đảm bảo an toàn và hiệu quả ngân quỹ nhà nước.
- Tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước và đầu tư phát triển thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ.
- Thanh tra chuyên ngành, kiểm tra, kiểm toán nội bộ, giải quyết khiếu nại, tố cáo; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của KBNN; phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng tài sản, kinh phí được giao theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện công tác tổ chức và cán bộ
- Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác do Bộ trưởng Bộ Tài chính giao và theo quy định của pháp luật.
3.1.3. Cơ cấu tổ chức
KBNN được tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất. Theo đó KBNN được tổ chức ở 3 cấp từ Trung ương đến huyện (sơ đồ tổ chức bộ máy của KBNN tại Phụ lục 01):
3.1.3.1. Cấp Trung ƣơng
Tại cấp trung ương là cơ quan KBNN. Cơ quan KBNN có 14 đơn vị cấp Vụ, Cục và tương đương, trong đó 12 đơn vị hành chính giúp Tổng Giám đốc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, 02 đơn vị sự nghiệp. Trong đó:
NQNN trong toàn hệ thống, cụ thể:
- Trình Tổng giám đốc KBNN và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt:
+ Phương án tổ chức và điều hành NQNN và thực hiện nghiệp vụ trên thị trường tài chính để quản lý NQNN an toàn hiệu quả theo quy định của pháp luật.
+ Tạm ứng vốn cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định.
+ Quản lý việc mở tài khoản tại ngân hàng nhà nước (NHNN), ngân hàng thương mại (NHTM) để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán của KBNN theo quy định.
- Thực hiện các giao dịch về NQNN theo quy định.
- Thực hiện việc kiểm soát nội bộ để đảm bảo việc quản lý NQNN được an toàn, đúng chế độ.
- Chủ trì nghiên cứu, xây dựng và phát triển các công cụ, nghiệp vụ quản lý NQNN.
- Quản lý quỹ ngoại tệ tập trung của NSNN.
- Tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ.
- Hướng dẫn, kiểm tra các đơn vị KBNN về công tác quản lý NQNN, huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ qua hệ thống KBNN;…
b. Tại cấp trung ương, ngoài Cục Quản lý ngân quỹ, còn một số đơn vị có liên quan đến thực hiện công tác quản lý NQNN trong toàn hệ thống, gồm:
- Cục Kế toán nhà nước (nhiệm vụ của Phòng Thanh toán điện tử thuộc Cục Kế toán nhà nước) có nhiệm vụ về công tác quản lý NQNN như:
+ Quản lý, kiểm soát, điều hành các hệ thống thanh toán của hệ thống KBNN (thanh toán điện tử liên kho bạc, thanh toán song phương điện tử, thanh toán điện tử liên ngân hàng,...);
+ Đối chiếu, kiểm tra số liệu kế toán, thanh toán toàn quốc;
+ Hướng dẫn, đào tạo, triển khai các chế độ, quy trình nghiệp vụ thanh toán trong hệ thống KBNN; ...
- Sở giao dịch KBNN: Quản lý (và làm chủ tài khoản) các tài khoản thanh toán tổng hợp toàn hệ thống của KBNN tại NHNN, NHTM theo ủy quyền của Tổng giám đốc KBNN.
3.1.3.2. Cấp tỉnh
Tại cấp tỉnh là KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Hiện nay có 63 KBNN cấp tỉnh, tại mỗi KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tối đa không quá 9 phòng, riêng KBNN Hà Nội không quá 12 phòng và KBNN TPHCM không quá 10 phòng.
Công tác quản lý ngân quỹ tại KBNN tỉnh được thực hiện bởi Phòng Kế toán nhà nước; Theo đó, phòng Kế toán nhà nước là đơn vị thực hiện nhiệm vụ tham mưu, giúp Giám đốc KBNN tỉnh tổ chức thực hiện công tác quản lý NQNN, phát hành và thanh toán trái phiếu Chính phủ.
3.1.3.3. Cấp huyện
Tại cấp huyện là KBNN huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. KBNN cấp huyện hiện nay có hơn 660 đơn vị. KBNN cấp huyện thành lập tổ/phòng nghiệp vụ, trong đó Tổ/phòng Kế toán nhà nước có nhiệm vụ tham mưu giúp Giám đốc KBNN huyện tổ chức thực hiện công tác quản lý NQNN,
KBNN các cấp đều có tư cách pháp nhân, con dấu riêng và có tài khoản tại NHNN, ngân hàng Thương mại trên địa bàn. Mỗi đơn vị KBNN có tính chất hoạt động độc lập tương đối đồng thời có quan hệ mật thiết và đồng bộ với nhau trong một chỉnh thể thống nhất.
3.2. Thực trạng công tác quản lý ngân quỹ nhà nƣớc tại Kho bạc Nhà nƣớc
3.2.1. Các quy định pháp lý về hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nƣớc nƣớc
Cùng với việc ghi nhận chính thức một trong những chức năng quan trọng của KBNN là thực hiện quản lý NQNN tại Quyết định số 108/2009/QĐ- TTg ngày 26/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính (hiện nay là Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/05/2015 thay thế Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg), Chính phủ, Bộ Tài chính đã giao cho KBNN triển khai thực hiện cải cách công tác quản lý NQNN. Quyết định số 138/2007/QĐ- TTg ngày 21/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 đã đề ra 8 chương trình cải cách; trong đó, có chương trình về cải cách quản lý ngân quỹ và tập trung vào một số nội dung như:
Đổi mới công tác quản lý ngân quỹ KBNN nhằm quản lý ngân quỹ KBNN an toàn và hiệu quả; xây dựng và vận hành tài khoản thanh toán tập trung của KBNN để quản lý ngân quỹ của toàn hệ thống KBNN; phát triển hệ thống các công cụ phục vụ công tác quản lý ngân quỹ; thực hiện mô hình Kho bạc chuyên quản lý ngân quỹ, thực hiện quản lý ngân quỹ và luồng tiền, đầu tư ngân quỹ; thực hiện thanh toán, hạch toán, cung cấp thông tin, báo cáo liên quan đến công tác quản lý ngân quỹ (Thủ tướng Chính,2007)
Trong giai đoạn từ năm 2008 đến 2016, KBNN đã triển khai từng bước công tác cải cách quản lý ngân quỹ theo phương châm vừa hoàn thiện thể chế vừa xây dựng các công cụ quản lý, xây dựng tổ chức bộ máy, đào tạo nguồn nhân lực để tiếp cận dần phương thức quản lý NQNN hiện đại. Đối với hoàn thiện thể chế, ngày 25/6/2015 Quốc hội đã thông qua Luật NSNN năm 2015, trong đó tại Điều 62 quy định: “KBNN quản lý tập trung, thống nhất ngân quỹ nhà nước để đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN; bảo đảm quản lý an toàn và sử dụng có hiệu quả ngân quỹ nhà nước; Chính phủ quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước” (Quốc hội, 2015,trang 42).
Thực hiện quy định tại Luật NSNN năm 2015 nêu trên, KBNN đã xây dựng và báo cáo Bộ trình Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 quy định chế độ quản lý NQNN; trình Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 314/2016/TT-BTC ngày 28/11/2016 hướng dẫn một số điều tại Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016, Thông tư số 315/2016/TT- BTC ngày 30/11/2016 quy định về quản lý và sử dụng tài khoản của KBNN