CHƢƠNG 2 : THIẾT KẾ VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá thực trạng công tác quản lý và điều hành ngân quỹ nhà nước
nhà nƣớc của Kho bạc Nhà nƣớc
3.3.1. Những kết quả đạt đƣợc
3.3.1.1. Đảm bảo khả năng thanh toán của Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam
Việc thiết lập lại sự cân bằng giữa khả năng đáp ứng của ngân quỹ với nhu cầu thanh toán, chi trả phát sinh tại các đơn vị trong toàn hệ thống KBNN tại bất kỳ địa điểm nào chính là một trong các mục đích của công tác quản lý ngân quỹ.
Để đáp ứng nhu cầu thanh toán, KBNN các cấp đã theo dõi, bám sát tình hình tồn ngân quỹ, nhu cầu thanh toán tại địa phương mình để chủ động điều hòa ngân quỹ trong toàn hệ thống. Do đó, các đơn vị KBNN luôn đáp ứng kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả cho các đơn vị giao dịch trong những năm gần đây, mặc dù nhu cầu thanh toán chi trả tương đối lớn, kể cả trong
những thời điểm cuối năm, nhu cầu thanh toán chi trả tăng đột biến.
Bên cạnh đó, NQNN đã đáp ứng nhu cầu tạm ứng tồn ngân của ngân sách trung ương khi nguồn thu chưa tập trung kịp cũng như ngân sách địa phương dựa trên nguyên tắc quản lý tập trung, thống nhất NQNN để hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng của các dự án thuộc ngân sách địa phương theo quy định của Luật NSNN. Qua việc tạm ứng vốn KBNN tạm thời nhàn rỗi, đã giảm áp lực đối với NSNN khi nguồn thu chưa tập trung kịp, giảm áp lực vay nợ của Chính phủ.
3.3.1.2. Đảm bảo an toàn ngân quỹ
Đã đảm bảo được tính an toàn trong công tác quản lý và điều hành ngân quỹ qua việc quy định rõ, cụ thể chế trách nhiệm của từng đơn vị KBNN, từng bộ phận chức năng (kế toán, tổng hợp, kiểm soát chi, …) cũng như việc ứng dụng hệ thống công nghệ thông tin (triển khai thanh toán song phương, liên ngân hàng), theo dõi chặt chẽ tình hình biến động ngân quỹ, tình hình thu, chi, nhu cầu thanh toán, chi trả, thời gian, định mức tồn ngân .
3.3.2. Những tồn tại, hạn chế
Bên cạnh việc đảm bảo an toàn ngân quỹ và đáp ứng nhu cầu thanh toán từng thời điểm, công tác quản lý ngân quỹ trong thời gian qua tồn tại một số hạn chế sau:
3.3.2.1. Nguồn lực bị phân tán, thiếu tập trung
- Ngân quỹ nhà nước còn bị phân tán tại hệ thống các NHTM đối với các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài theo cơ chế cấp phát từ NSNN. Do dòng tiền chuyển từ nhà tài trợ nước ngoài (bên cho vay) cho dự án được chuyển vào NHTM (nơi chủ dự án mở tài khoản) nên không làm tăng ngân quỹ nhà nước. Trong khi đó, đến hạn trả nợ vay, KBNN hạch toán chi trả nợ
KBNN mở tại ngân hàng, khi đó NQNN bị giảm đi tương ứng vói số đã chi trả nợ. Bên cạnh đó do các khoản vay/trả nợ nước ngoài thường có số tiền rất lớn, nên dẫn đến mất cân đối dòng tiền (NQNN) khi vay và trả nợ vay, NQNN bị phân tán, ảnh hưởng đến công tác quản lý NQNN tại KBNN.
- Tồn quỹ tiền mặt bị phân tán tại quỹ các đơn vị hành chính sự nghiệp còn lớn. Do cơ chế cho phép các đơn vị sử dụng NSNN được tạm ứng ngân sách hoặc một số đơn vị sự nghiệp có thu được phép giữ và sử dụng số thu, phí, lệ phí để lại đơn vị sau đó mới làm thủ tục hạch toán ghi thu, ghi chi NSNN. Mặt khác, một số đơn vị vẫn chưa thực hiện tiền mặt chưa đúng theo chế độ quy định (TT 13/2017/TT-BTC ngày 15/2/2017 về việc quy định quản lý thu, chi bằng tiền mặt qua hệ thống KBNN)
- Nguồn lực vẫn chưa triệt để tập trung cho việc thực hiện các nhiệm vụ đầu tư ngân quỹ. NQNN còn bị phân chia bởi các tài khoản tiền gửi tại ngân hàng (NHNN và các NHTM) và quỹ tiền mặt tại từng đơn vị KBNN tỉnh, huyện (mỗi đơn vị để lại một lượng tiền mặt tại kho nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiền mặt của mình) nên ảnh hưởng tính hiệu quả của ngân quỹ, không thể sử dụng cho những mục đích đầu tư ngân quỹ.
- Do việc nguồn lực ngân quỹ bị phân tán nhiều hệ thống ngân hàng và các KBNN nên phải giữ định mức tồn ngân quỹ tối thiểu đã được xác định, trong khi đó khả năng thu và nhu cầu thanh toán, chi trả ở mỗi đơn vị KBNN lại thường không đồng nhất về thời gian với nhau, nên ảnh hưởng không nhỏ đến việc quản lý và điều hành ngân quỹ và tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn ngân quỹ.
3.3.2.2. Công tác quản lý ngân quỹ chƣa hiệu quả
- Ngân quỹ chủ yếu mới chỉ được sử dụng để đảm bảo các nhu cầu thanh toán chi trả cho đơn vị thụ hưởng; tạm ứng cho ngân sách trung ương
hiệu quả nguồn lực tài chính rất lớn trong xã hội; công tác đầu tư ngân quỹ chưa có điều kiện thực hiện tối ưu. Công tác đầu tư ngân quỹ mới thực hiện ở hoạt động gửi tiền không có kỳ hạn tại các hệ thống ngân hàng với lãi suất tiền gửi thấp. Cụ thể:lãi suất tiền gửi không kỳ hạn bằng đồng Việt Nam đối với tài khoản của KBNN mở tại ngân hàng theo quy định hiện nay khá nhỏ như: 1,2%/năm tại NHNN; trung bình khoản 1%/năm tại các NHTM.
Chưa gắn kết giữa quản lý và điều hành ngân quỹ với chính sách quản lý nợ công. Chính sách vay nợ đang hoạt động độc lập mà chưa gắn với quản lý ngân quỹ, nên thực tế có thời điểm tồn ngân quỹ cao Chính phủ vẫn phải đi vay.
- Công tác dự báo dòng tiền vào, ra KBNN về cơ bản thực hiện thủ công nên gặp nhiều khó khăn và thường không chính xác, ảnh hưởng không nhỏ đến việc xác định số dư ngân quỹ tối thiểu và điều hành ngân quỹ. Bên cạnh đó, số liệu các bên liên quan gửi số dự báo còn thiếu và chưa chính xác cụ thể: Do bỏ quy định là các đơn vị phải gửi trước số chi dự kiến theo kế hoạch quý/năm nên KBNN không có thông tin dự kiến chi này. Ngoài ra, cơ quan thu (thuế, hải quan, ..) thường gửi kế hoạch thu chưa sát tình hình thực tế.
3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế 3.3.3.1. Hành lang pháp lý chƣa đồng bộ 3.3.3.1. Hành lang pháp lý chƣa đồng bộ
Hiện nay, công tác quản lý ngân quỹ chưa gắn kết với quản lý nợ và tồn tại bất cập liên quan mất cân đối dòng tiền (NQNN) khi vay và trả nợ vay, NQNN bị phân tán, ảnh hưởng đến công tác quản lý NQNN tại KBNN là do các nguyên nhân sau đây:
Thứ nhất là do tại Luật quản lý nợ công năm 2009 quy định tập trung một đầu mối quản lý nợ công, gắn liền trách nhiệm đi vay, sử dụng và trả nợ
trong luật quản lý nợ công năm 2009 còn phân tán tại 2 cơ quan là Bộ Tài chính, Bộ kế hoạch đầu tư (trừ khoản vay của Ngân hàng nhà nước); bộ máy hành chính chưa tinh gọn, hiệu hiệu quả theo nguyên tắc là một việc chỉ giao cho một cơ quan, một người chủ trì chịu trách nhiệm.
Thứ hai là các chủ dự án sử dụng vốn nước ngoài theo cơ chế cấp phát từ NSNN mở tài khoản tại ngân hàng nơi chủ dự án mở tài khoản, không chuyển vào KBNN dẫn đến mất cân đối dòng tiền (NQNN) khi đi vay và trả nợ vay. Theo đó, NQNN bị phân tán, ảnh hưởng đến công tác quản lý NQNN tại KBNN.
3.3.3.2. Quy trình nghiệp vụ quản lý ngân quỹ chƣa hoàn thiện
- Hệ thống dự báo dòng tiền chưa được xây dựng và thiết lập đồng bộ, hoàn chỉnh, nên việc dự báo các luồng tiền ra, vào KBNN gặp nhiều khó khăn và thường không chính xác
Chưa có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa các đơn vị trong ngành tài chính Thuế, Hải quan, KBNN; Bên cạnh đó, hệ thống công nghệ thông tin giữa KBNN và hệ thống ngân hàng chưa có sự tương đồng nên một phần là khó khăn trong công tác dự báo luồng tiền.
- Quy trình quản lý rủi ro NQNN chưa được xây dựng. Trong khi đó, quản lý rủi ro là một nội dung rất quan trọng đối với công tác quản lý ngân quỹ nhà nước. Đặc biệt, cần xác định rõ và có biện pháp ngăn ngừa các loại rủi ro có thể xảy ra trong quản lý ngân quỹ (rủi ro về thanh khoản; rủi ro về tín dụng; rủi ro về thị trường- Quy trình nghiệp vụ đầu tư NQNN chưa được xây dựng, cụ thể quy trình nghiệp vụ quản lý ngân quỹ nhà nước về đầu tư ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi (gửi tiền có kỳ hạn tại NHTM, mua lại có kỳ hạn TPCP,…) và xử lý ngân quỹ nhà nước tạm thời thiếu hụt. Theo đó, hoạt động quản lý ngân quỹ, đầu tư ngân quỹ chưa có căn cứ thực hiện.
- Ngoài ra, NQNN bị phân tán do cơ chế cho phép tạm ứng (chi thường xuyên, chi đầu tư) khi chưa có đầy đủ hồ sơ, chứng từ hoặc chưa có khối lượng hoàn thành, cho phép đơn vị sử dụng ngân sách được rút tiền (tiền mặt hoặc chuyển khoản) về quỹ của đơn vị để chi tiêu hoặc thanh toán cho nhà thầu, nhà cung cấp hành hóa dịch vụ khi chưa đủ điều kiện thanh toán, cấp phát.
3.3.3.3. Đặc thù chấp hành dự toán ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam
Căn cứ quyết định giao dự toán thu của cơ quan có thầm quyền, tổng dự toán thu NSNN phải được kế hoạch hóa cụ thể. Sau đó, các đơn vị trực thuộc Tổng cục Thuế, Tổng cụ Hải Quan,… phải xây dựng kế hoạch thu bám sát kế hoạch đã được xây dựng để tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, thực tế việc xây dựng kế hoạch cũng như tổ chức thực hiện đôi khi còn chưa sát, phù hợp thực tế.
Bên cạnh đó, việc lập dự toán chi còn chưa sát, chưa phù hợp với thực tế. Hàng năm, đặc biệt là giai đoạn cuối năm, các cơ quan có thẩm quyền vẫn thường cấp dự toán bổ sung cho các đơn vị. Việc rút dự toán chi tiêu theo tiến độ thực hiện công việc của các đơn vị sử dụng ngân sách thường chỉ áp dụng đối với thường xuyên; đối với các khoản chi mua sắm, đầu tư, chi khác thường thực hiện chi không theo kế hoạch nên tạo áp lực trong công tác thanh toán, có nhiều thời điểm phát sinh chi dự toán lớn, dồn dập, đặc biệt là những thời điểm cuối năm, từ đó gây áp lực rất lớn đến ngân sách cũng như nguồn ngân quỹ đáp ứng nhu cầu chi rất lớn.
Các nội dung nêu trên tác động không nhỏ đến việc quản lý và điều hành ngân quỹ, làm ảnh hưởng đến độ chính xác của việc dự báo luồng tiền vào, ra KBNN.
3.3.3.4. Công nghệ thanh toán chƣa đƣợc triển khai toàn diện
- Thanh toán liên ngân hàng đang trong giai đoạn triển khai rộng
Theo quy định, ngân quỹ nhà nước được quản lý tập trung, thống nhất từ trung ương đến địa phương, tuy nhiên tính đến hết năm 2016, KBNN chưa triển khai rộng thanh toán liên ngân hàng trên toàn quốc, làm cho ngân quỹ nhà nước còn bị phân tán.
- Chưa xây dựng kho dữ liệu quản lý dữ liệu về quản lý ngân quỹ nhà nước, trong đó quản lý, lưu trữ toàn bộ số liệu về quản lý ngân quỹ nhà nước qua các thời kỳ, để có thể tra cứu, phân tích, tổng hợp dữ liệu lịch sử phục vụ yêu cầu quản lý ngân quỹ nhà nước trong kỳ hiện tại, kỳ dự báo.
- Một số giao dịch chưa được tự động hóa, nên ảnh hưởng đến thời gian, tốc độ lưu chuyển ngân quỹ, thể hiện: Hoạt động thanh toán hiện tại của KBNN tuy đã được điện tử hóa, tuy nhiên còn hệ thống thanh toán của KBNN chưa có sự liên thông, kết nối với hệ thống thanh toán của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, như quá trình giao nhận hồ sơ kiểm soát chi, chứng từ thanh toán giữa các đơn vị sử dụng ngân sách với KBNN giao dịch về cơ bản vẫn thực hiện thủ công (bản giấy), chưa triển khai rộng khâu điện tử hóa quy trình này.
3.3.3.5. Tổ chức bộ máy chƣa hoàn thiện
Đối với việc quản lý hệ thống thanh toán tập trung còn do nhiều đơn vị thực hiện như sau:
- Sở giao dịch KBNN: Quản lý tài khoản thanh toán tổng hợp toàn hệ thống của KBNN tại NHNN, NHTM;
- Cục Kế toán nhà nước: Quản lý, kiểm soát, điều hành các hệ thống thanh toán; Đối chiếu, kiểm tra số liệu kế toán, thanh toán toàn quốc; hướng dẫn, đào tạo, triển khai các chế độ, quy trình nghiệp vụ thanh toán trong hệ thống KBNN ...
- Cục Công nghệ thông tin: Thực hiện nhiệm vụ quản trị, vận hành hệ thống, xử lý các sự cố kỹ thuật,...
Theo đó, chưa thiết lập Trung tâm thanh toán với sự tham gia của các cán bộ/bộ phận quản lý, kiểm soát, điều hành các hệ thống thanh toán; cán bộ/bộ phận thực hiện quản lý tài khoản tập trung của KBNN tại ngân hàng (NHNN, NHTM) và cán bộ/bộ phận tin học thực hiện nhiệm vụ quản trị, vận hành hệ thống, xử lý các sự cố kỹ thuật.
Hiện nay, nhiệm vụ quản lý tài khoản thanh toán tổng hợp toàn hệ thống do Sở giao dịch KBNN thực hiện cũng chưa thực sự hợp lý do Sở giao dịch KBNN có nhiệm vụ trong công tác thanh toán như một Văn phòng KBNN cấp tỉnh đối với thanh toán liên ngân hàng (Sở giao dịch không có KBNN cấp huyện trực thuộc) hoặc như một KBNN cấp huyện đối với thanh toán song phương điện tử. Tại Sở giao dịch KBNN không bố trí riêng bộ phận chuyên trách như tại Cục Kế toán nhà nước (Phòng Thanh toán điện tử) về quản lý, kiểm soát, điều hành các hệ thống thanh toán toàn hệ thống; đối chiếu, kiểm tra số liệu kế toán, thanh toán toàn quốc.
CHƢƠNG 4
MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC
TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
4.1. Mục tiêu và nhiệm vụ quản lý ngân quỹ nhà nƣớc trong chiến lƣợc phát triển Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam
4.1.1. Mục tiêu
Cải cách quản lý ngân quỹ nhà nước là một trong những chương trình nằm trong Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước (KBNN) đến năm 2020 được Thủ tướng Chính phủ ban hành tại Quyết định 138/2007/ QĐ-TTg ngày 21/8/2007. Theo đó, kế hoạch phát triển hệ thống KBNN giai đoạn 2017-2020 đã đặt ra các mục tiêu cho hoạt động quản lý ngân quỹ đó là:
- Tiếp tục đổi mới công tác quản lý NQNN theo quy định của Luật NSNN năm 2015 và Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 quy định chế độ quản lý NQNN, đảm bảo quản lý NQNN an toàn và hiệu quả;
- Gắn kết quản lý NQNN với quản lý nợ, nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính của Nhà nước.
4.1.2. Nhiệm vụ của quản lý ngân quỹ
Gắn với những mục tiêu trên là các nhiệm vụ cụ thể:
- Xây dựng và hoàn thiện các công cụ phục vụ quản lý NQNN an toàn và hiệu quả, bao gồm: hệ thống tài khoản thanh toán tập trung, hệ thống dự báo luồng tiền, quy trình quản lý rủi ro đối với hoạt động quản lý NQNN.
- Tổ chức điều hành NQNN an toàn, hiệu quả theo đúng quy định tại Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/04/2016 của Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.
- Đảm bảo khả năng thanh toán tại mọi thời điểm: đảm bảo khả năng đáp ứng đầy đủ, kịp thời các nhu cầu chi của NSNN và các đơn vị giao dịch với KBNN.
- An toàn trong các giao dịch sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi.
- Giảm thiểu tối đa nguồn ngân quỹ nhàn rỗi không sinh lời, sử dụng hiệu quả nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi này để tạo nguồn thu bù chi và cân bằng dòng tiền ra, vào.
4.2. Các giải pháp chủ yếu hoàn thiện công tác quản lý ngân quỹ nhà nƣớc tại Kho bạc Nhà nƣớc
Trên cơ sở thực hiện chiến lược của KBNN đến năm 2020, trên cơ sở