CHƢƠNG 2 : THIẾT KẾ VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng công tác quản lý ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước
3.2.3. Công tác dự báo luồng tiền
Hiện nay, công tác dự báo luồng tiền ở KBNN còn mang tính thủ công, chưa xây dựng ứng dụng công nghệ thông tin trong dự báo luồng tiền. Khi hoàn thành việc triển khai thanh toán thanh toán liên ngân hàng tại các đơn vị KBNN (tính hết năm 2016, đã hoàn thành triển khai thanh toán liên ngân hàng tại 09 đơn vị KBNN cấp tỉnh) (KBNN, 2016), các đơn vị KBNN địa phương sẽ không còn thực hiện những công việc này, chỉ tại KBNN (TW) thực hiện xác định mức tồn ngân quỹ tối thiểu để quản lý điều hành hệ thống thanh toán tập trung. Tổ chức dự báo luồng tiền tại KBNN (TW) như sau:
- Nguồn dữ liệu dự báo: + Dự toán thu, chi NSNN;
+ Tình hình thu, chi NQNN kỳ trước, cùng kỳ năm trước;
+ Số liệu dự kiến thu, chi NSNN trong kỳ kế hoạch do một số đơn vị thuộc Bộ Tài chính cung cấp (số thu NSNN từ Tổng cục Thuế, Tổng cục hải quan; số chi NSNN từ Vụ NSNN, Vụ đầu tư,…);
+ Các nhân tố ảnh hưởng trong kỳ như các cơ chế, chính sách mới có hiệu lực tại thời điểm dự báo, hoặc có tác động tới thu, chi NQNN trong kỳ dự báo.
- Tổ chức dự báo:
KBNN (TW) thực hiện dự báo luồng tiền vào, luồng tiền ra theo tháng, quý, năm. Trong đó:
+ Luồng tiền vào được tính bằng tổng số tiền thu NSNN; thu từ nguồn vốn vay của NSNN; thu từ tài khoản tiền gửi; trong đó, loại trừ các khoản vay tạm ứng tồn ngân KBNN; các khoản thu giữa các đơn vị mở tài khoản trong cùng hệ thống KBNN; các khoản ghi thu, ghi chi NSNN.
- Luồng tiền ra được tính bằng tổng số tiền chi NSNN; chi trả nợ vay của NSNN, chi đầu tư ngân quỹ; các khoản chi tiền gửi; trong đó, loại trừ các khoản chi giữa các đơn vị mở tài khoản trong cùng hệ thống KBNN; các khoản ghi thu, ghi chi NSNN.
- Căn cứ kết quả dự báo luồng tiền trong toàn hệ thống, KBNN (TW) thực hiện: Phân bổ và thông báo định mức tồn ngân quỹ tối thiểu cho các đơn vị KBNN tỉnh hàng qúy; điều hòa vốn trong toàn quốc (chuyển vốn từng lần); dự kiến tồn ngân quỹ cuối kỳ kế hoạch và khả năng ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi.
Khi hoàn thành việc triển khai thanh toán liên ngân hàng tại các đơn vị KBNN, KBNN (TW) sẽ không thông báo định mức tồn ngân quỹ tối thiểu cũng như điều chuyển vốn cho KBNN địa phương; KBNN (TW) chỉ điều chuyển ngân quỹ giữa các hệ thống ngân hàng nơi KBNN mở tài khoản thanh toán tập trung.
3.2.4. Đầu tƣ ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi và bù đắp ngân quỹ nhà nƣớc tạm thời thiếu hụt
Từ khi thành lập hệ thống KBNN, quỹ NSNN, một số quỹ tài chính nhà nước, tài khoản của các đơn vị sử dụng NSNN... được quản lý qua KBNN đã
tạo tiền đề cho việc thống nhất quản lý các nguồn lực tài chính của nhà nước và hình thành một nguồn vốn khá lớn trong nền kinh tế. Thông qua việc quản lý ngân quỹ thống nhất, tập trung và điều hành linh hoạt nguồn vốn, KBNN đã hoàn thành tốt nhiệm vụ đảm bảo nhu cầu thanh toán chi trả cho NSNN và các đơn vị giao dịch, mặc dù có những thời điểm việc tập trung ngân quỹ hết sức khó khăn do sụt giảm nguồn thu và tăng chi lớn cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên
Tính đến hết năm 2016, với các quy định pháp lý tương đối đầy đủ, hoạt động đầu tư ngân quỹ tập trung chủ yếu ở nghiệp vụ tạm ứng ngân quỹ cho NSNN (chưa triển khai các nghiệp vụ khác về đầu tư ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi như: gửi tiền có kỳ hạn các khoản ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi tại các ngân hàng thương mại; mua lại có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ và nghiệp vụ bù đắp ngân quỹ nhà nước tạm thời thiếu hụt thông qua phát hành tín phiếu Kho bạc, thu hồi trước hạn khoản tiền gửi có kỳ hạn tại ngân hàng thương mại,… ), KBNN đã hoàn thành tốt nhiệm vụ tạm ứng QNNN cho NSNN. Cụ thể:
3.2.4.1. Tình hình tạm ứng cho NSNN
a. Đối với ngân sách trung ương
Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, chiến lược, quan trọng của quốc gia như: các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội có tác động đến cả nước hoặc nhiều địa phương, các chương trình, dự án quốc gia, các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Nguồn thu của ngân sách trung ương chủ yếu là các khoản thuế giá trị
gia tăng, thuế xuất nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp các khoản thuế, phí khác và các khoản thu khác theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, không phải mọi thời điểm các khoản thu ngân sách đều được tập trung kịp thời để đáp ứng các nhiệm vụ chi nên khi đó ngân sách trung ương phải sử dụng các nguồn như: phát hành trái phiếu Chính phủ, vay Bảo hiểm xã hội, tạm ứng vốn KBNN để cân đối ngân sách và tiếp tục thực hiện các nhiệm vụ chi theo kế hoạch.
Hàng năm, KBNN đã thực hiện tạm ứng cho ngân sách trung ương hàng nghìn tỷ đồng. Đặc biệt khi việc huy động vốn qua phát hành trái phiếu Chính phủ để bù đắp bội chi gặp khó khăn thì nguồn vốn KBNN đã hỗ trợ kịp thời cho ngân sách trong điều kiện thiếu hụt.
Trong 03 năm gần đây (2014 - 2016), KBNN đã thực hiện tạm ứng cho ngân sách trung ương để cân đối ngân sách với số tiền 91.578 tỷ đồng, chiếm 87.93 % so với tổng số tiền KBNN đã tạm ứng cho các cấp ngân sách trong giai đoạn này là 104.154 tỷ đồng (KBNN, 2014/2015/2016).Cơ cấu tạm ứng vốn KBNN của ngân sách trung ương được nêu trong Bảng 3.1 dưới đây.
Bảng 3.1. Tổng hợp tình hình tạm ứng vốn ngân sách trung ƣơng (giai đoạn 2014- 2016) Đơn vị: tỷ đồng
Năm Tổng số vốn KBNN đã tạm ứng Trong đó: Tạm ứng cho NSTW
Tổng số Tỷ lệ ( %) 1 2 3 4=3/2 2014 61.428 54.822 89,24% 2015 39.420 36.437 92,43% 2016 3.306 319 9,65% Tổng cộng 104.154 91.578 87,93%
Nhìn vào Bảng 3.1 cho thấy số vốn KBNN tạm ứng cho ngân sách trung ương các năm luôn thay đổi và chịu ảnh hưởng bởi khả năng cân đối thu - chi của ngân sách nhà nước hàng năm cũng như các chính sách phát triển kinh tế xã hội của chính phủ.
Năm 2014 và năm 2015 số tạm ứng vốn KBNN của ngân sách trung ương tăng đột biến so với các năm trước, đó là do tình hình kinh tế thế giới trong giai đoạn này diễn biến nhanh, phức tạp và khó lường, khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu đã tác động trực tiếp đến kinh tế nước ta, làm cho sản xuất, kinh doanh và xuất khẩu giảm sút, ảnh hưởng trực tiếp đến việc làm và đời sống nhân dân. Trong bối cảnh đó, Chính phủ đã đề ra những giải pháp cấp bách nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội; trong đó có chính sách về tài chính-tiền tệ như giảm, giãn, hoàn và điều chỉnh thuế suất, kích cầu đầu tư và tiêu dùng. Để tổ chức thực hiện chủ trương, nhiệm vụ và các giải pháp của Chính phủ, Bộ Tài chính đã thực hiện nguyên tắc sử dụng linh hoạt các nguồn vốn để đảm bảo nguồn cân đối ngân sách nhà nước đáp ứng yêu cầu chi ngân sách nhà nước, cũng như kịp thời tạm ứng vốn KBNN để đảm bảo các khoản chi từ ngân sách trung ương nhằm thực hiện có hiệu quả các chính sách tài chính đề ra, chính vì vậy nguồn vốn tạm ứng KBNN trong các năm này tăng cao. Tuy nhiên, đến hết năm 2015, thực hiện chỉ đạo của Chính phủ, KBNN đã thu hồi khối lượng lớn khoản tạm ứng cho ngân sách trung ương và hạn chế tạm ứng cho ngân sách trung ương trong năm 2016 (chỉ chiếm 9.65%).
b. Đối với ngân sách địa phương
Thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2010-2015 do Chính phủ đề ra, các tỉnh, thành phố trong cả nước đã quán triệt và đề ra kế hoạch phát triển của từng địa phương, trong đó xây dựng cở sở hạ tầng là lĩnh
vực được chú trọng đầu tư, là tiền đề để thực hiện các mục tiêu trọng tâm khác. Các địa phương đã khai thác tối đa tiềm năng sẵn có và huy động mọi nguồn lực để triển khai thực hiện các dự án, công trình, trong đó có nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của KBNN. Với số vốn tạm ứng từ nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi này, các địa phương đã sử dụng để đẩy nhanh tiến độ hoàn thành các công trình, dự án nhằm sớm đưa vào sử dụng khai thác phát huy hiệu quả đầu tư; tạo cơ sở hạ tầng để thu hút vốn đầu tư của các tổ chức kinh tế.
Để đảm bảo khả năng cân đối ngân quỹ KBNN cũng như đáp ứng nhu cầu tạm ứng vốn của ngân sách các tỉnh, thành phố; ngay từ những tháng đầu năm, KBNN xây dựng khả năng vốn tạm thời nhàn rỗi và trình Bộ Tài chính phê duyệt chủ trương cho việc tạm ứng vốn KBNN. Trên cơ sở đó và tình hình thực tế của từng địa phương, KBNN tham mưu và trình Bộ Tài chính xem xét quyết định tạm ứng từ nguồn vốn KBNN cho từng địa phương để thực hiện các công trình dự án.
Trong giai đoạn 2014-2016, KBNN đã trình Bộ Tài chính tạm ứng hàng chục ngàn tỷ đồng cho ngân sách địa phương để thực hiện các dự án, công trình đầu tư xây dựng cơ bản đã được ghi trong kế hoạch năm, được Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định cần đẩy nhanh tiến độ thực hiện để sớm mang lại hiệu quả kinh tế (theo Khoản 3, Điều 8, Luật Ngân sách Nhà nước) và để thực hiện một số dự án, công trình đầu tư cơ sở hạ tầng tạo được nguồn thu hoàn trả vốn tạm ứng đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt để thu hút vốn đầu tư của các tổ chức kinh tế trong và ngoài nước. Các tỉnh, thành phố đã thực hiện rút vốn tạm ứng trong giai đoạn 2014 - 2016 với tổng số tiền là 12.576 tỷ đồng chiếm 12.07% tổng số vốn KBNN đã tạm ứng cho các cấp ngân sách trong giai đoạn này là 104.154 tỷ đồng (KBNN, 2014/2015/2016).. Cơ cấu tạm ứng vốn KBNN của ngân sách địa
Bảng 3.2. Tổng hợp tình hình tạm ứng vốn ngân sách địa phƣơng (giai đoạn 2014-2016) Đơn vị: tỷ đồng Năm Tổng số vốn KBNN đã tạm ứng Trong đó: Tạm ứng cho NSĐP Tổng số Tỷ lệ ( %) 1 2 3 4=3/2 2014 61.428 6.606 10.75% 2015 39.420 2.983 7.56% 2016 3.306 2.987 90.35% Tổng cộng 104.154 12.576 12,07%
(Nguồn: Cục Quản lý Ngân quỹ - Kho bạc Nhà nước)
3.2.4.2. Tình hình thu hồi tạm ứng vốn Kho bạc Nhà nƣớc
a. Đối với ngân sách trung ương
Hàng năm, trên cơ sở cân đối các nguồn thu - chi của ngân sách nhà nước, ngân sách trung ương thực hiện hoàn trả dần các khoản tạm ứng vốn KBNN. Trong 03 năm (2014 - 2016), ngân sách trung ương đã hoàn trả tạm ứng là 25.000 tỷ đồng, đạt tỷ lệ rất thấp là 5.43 % so với tổng số tổng số hoàn trả tạm ứng vốn KBNN của các đơn vị là 460.369 tỷ đồng (KBNN, 2014/2015/2016) ( xem Bảng 3.3 ). Đặc biệt, trong năm 2015, 2016 ngân sách
trung ương không thực hiện một khoản hoàn trả nào. Nguyên nhân do trong 02 năm này ngân sách đặc biệt khó khăn, không bố trí được nguồn để hoàn trả tạm ứng.
Bảng 3. 3. Tình hình hoàn trả tạm ứng vốn ngân sách trung ƣơng (giai đoạn 2014- 2016) Đơn vị: tỷ đồng Năm Tạm ứng cho NSTW (bao gồm số dƣ đầu kỳ) Hoàn trả trong năm Tỷ lệ (%) 1 2 3 4=3/2 2014 145.725 25.000 17,16 2015 157.162 - - 2016 157.482 - - Tổng cộng 460.369 25.000 5,43%
(Nguồn: Cục Quản lý Ngân quỹ - Kho bạc Nhà nước) b. Đối với ngân sách địa phương
KBNN thường xuyên đôn đốc, có văn bản gửi Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố thông báo khoản tạm ứng đến hạn và đề nghị địa phương bố trí nguồn hoàn trả vốn đã tạm ứng cho KBNN đầy đủ đúng hạn; Trường hợp đến hạn mà ngân sách tỉnh, thành phố không thực hiện hoàn trả, KBNN tỉnh, thành phố chủ động báo cáo Uỷ ban nhân dân tỉnh đồng thời thông báo với Sở Tài chính để thực hiện trích tồn quỹ ngân sách tỉnh thu hồi tạm ứng theo đúng quy định.
Trong 03 năm (2014 - 2016) ngân sách địa phương đã hoàn trả tạm ứng 19.742 tỷ đồng chiếm 45,09 % so với tổng số hoàn trả tạm ứng vốn KBNN của các đơn vị là 43.787 tỷ đồng ( xem Bảng 3.4) (KBNN, 2014/2015/2016).
Bảng 3.4. Tình hình hoàn trả tạm ứng vốn ngân sách địa phƣơng (giai đoạn 2014- 2016) Đơn vị: tỷ đồng Năm Tạm ứng cho NSĐP (bao gồm số dƣ đầu kỳ) Hoàn trả trong năm Tỷ lệ (%) 1 2 3 4=3/2 2014 17.999 7.433 41,30 2015 13.549 7.551 55,73 2016 12.239 4.758 38,88 Tổng cộng 43.787 19.742 45,09%
(Nguồn: Cục Quản lý Ngân quỹ - Kho bạc Nhà nước)
3.2.5. Quản lý rủi ro ngân quỹ nhà nƣớc
Đối với hoạt động quản lý NQNN, trong giai đoạn đầu, cơ chế kiểm soát thực hiện theo tinh thần công văn số 391/KB-KH ngày 15/09/1991 của Cục KBNN, được ban hành trong hoàn cảnh các hoạt động thu, chi và thanh toán của KBNN còn ở mức độ sơ khai. Do vậy, trong quá trình quản lý ngân quỹ, KBNN đã tiến hành kiểm tra, rà soát để nhận biết một số tồn tại và hạn chế nhất định như: việc mở tài khoản tiền gửi của các đơn vị KBNN tại các ngân hàng đã làm phân tán ngân quỹ KBNN, dẫn đến nguồn lực bị phân tán
và thiếu tập trung; chưa dự báo được các dòng tiền vào, ra KBNN; chưa có cơ chế đầu tư từ ngân quỹ; chưa có sự phối kết hợp giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước trong công tác quản lý ngân quỹ; thiếu một văn bản pháp lý cao về quản lý ngân quỹ; khó xác định trách nhiệm nếu để xảy ra việc huy động các nguồn tài chính thay thế trong ngắn hạn kém hiệu quả; xuất hiện các thông tin sai lệch trong quản lý tiền trong lưu thông. Bên cạnh đó, một số đơn vị KBNN chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa đầy đủ các quy định về quản lý, điều chuyển vốn theo Quy định ban hành kèm theo Quyết định số 333KB/QĐ/KB-TH ngày 23/4/2002 của Tổng Giám đốc KBNN. Việc tính và thu lãi tiền gửi còn những sai sót như tính nhầm số dư dẫn đến giảm số lãi phải thu, tính thiếu ngày hưởng lãi. Việc áp dụng lãi suất tiền gửi của KBNN tại các NHTM chưa thống nhất, thậm chí trong cùng hệ thống NHTM trên cùng địa bàn và cùng thời điểm nhưng lãi suất áp dụng cũng khác nhau. Đây là vấn đề bất hợp lý, dễ xảy ra tiêu cực, gây khó khăn cho việc quản lý, kiểm tra kiểm soát lãi tiền gửi của KBNN. KBNN đã thường xuyên tổ chức đánh giá và nhận dạng ra các rủi ro tiềm tàng từ các tồn tại, hạn chế nêu trên từ đó điều chỉnh, hoàn thiện cơ chế chính sách để quản lý rủi ro trong hoạt động quản lý ngân quỹ hiệu quả.
Đối với hoạt động sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi, KBNN thường xuyên tiến hành rà soát cơ chế chính sách, tự kiểm tra nội bộ và thanh kiểm tra các địa phương về việc thực hiện chấp hành quy định từ đó tổng hợp, đánh giá các sai phạm chủ yếu trong công tác tạm ứng vốn NQNN cho NSNN để nhận dạng các rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thực hiện.
Qua quá trình triển khai công tác tạm ứng vốn theo quy định của Thông tư số 162/2012/TT-BTC, thông qua công tác tự kiểm tra nội bộ và tổng kết việc triển khai các kiến nghị thanh tra, kiểm toán nhà nước, KBNN đã tiến
hành rà soát và nhận dạng một số rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thực hiện tạm ứng vốn theo quy định hiện hành, cụ thể:
+ Việc tính mức dư nợ huy động vốn cho đầu tư phát triển của ngân