CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trên địa
3.2.1. Thực trạng công cụ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà
trên địa bàn huyện Nghi Lộc, tỉnh Nghệ An những năm qua
3.2.1. Thực trạng công cụ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Nghi Lộc, tỉnh Nghệ An nhà nước trên địa bàn huyện Nghi Lộc, tỉnh Nghệ An
3.2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật
Thứ nhất, về áp dụng văn bản pháp luật trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
Các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản đã được phổ biến rộng rãi trên địa bàn tỉnh, tuy vậy, việc áp dụng trên địa bàn huyện Nghi Lộc và các xã trong huyện còn chưa thực sự nghiêm túc như: đầu tư sai quy hoạch, quyết định đầu tư không dựa vào nguồn vốn, áp dụng định mức, đơn giá xây dựng cơ bản còn chưa chính xác, không tuân thủ các quy định về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản như: không có báo cáo kết quả đầu tư, các hồ sơ hoàn công của công trình đều được hợp lý hóa sau khi thi công xong, trong khi yêu cầu phải thực hiện ngay trong quá trình
đầu tư như: Nhật ký thi công, giám sát...
Thứ hai, về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
Chất lượng các văn bản quản lý còn thấp, trong quá trình áp dụng văn bản để thực hiện còn nhiều bất cập, đa nghĩa dẫn đến việc áp dụng để quản lý gặp khó
khăn, kể cả văn bản có tính quy phạm pháp luật cao như Nghị định số 58/2008/NĐ-
CP ngày 05/5/2008 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng đã đưa cả chi phí dự phòng 10% vào giá gói thầu để xét thầu, làm thất thoát vốn ngân sách nhà nước.
Ban hành văn bản chậm; thiếu đồng bộ, chặt chẽ; không theo kịp các chủ trương của Trung ương, của Tỉnh và tình hình thực tế tại địa phương: Quyết định số 109/2009/QĐ-UBND ngày 09/12/2009 của UBND tỉnh Nghệ An quy định về quản lý đầu tư xây dựng công trình và đấu thầu trên địa bàn tỉnh Nghệ An có một số điểm không còn phù hợp với Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung. Từ đó, huyện Nghi Lộc vừa phải thực hiện theo quy định của tỉnh, vừa phải thực hiện theo quy định của Trung ương, gây khó khăn cho công tác quản lý.
3.2.1.2. Quy hoạch, kế hoạch xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Nghi Lộc, tỉnh Nghệ An
Thứ nhất, về công tác quy hoạch, kế hoạch
Việc quản lý quy hoạch xây dựng được thực hiện theo Quyết định số 28/2013/QĐ-UBND ngày 20/5/2013 của UBND tỉnh Nghệ An về quy định chi tiết việc phân công, phân cấp cho UBND các huyện, thành phố, thị xã quản lý quy hoạch vùng, quy hoạch chung đô thị và quy hoạch phân khu, quy hoạch xây dựng tỷ lệ 1/2.000, 1/5.000 trên địa bàn tỉnh Nghệ An. Lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch tuân thủ đúng các thủ tục theo quy định pháp luật, có chất lượng, phù hợp với tình hình thực tế. Các Chủ đầu tư trên địa bàn huyện đã bám vào quy hoạch đã được phê duyệt để quyết định đầu tư.
Xây dựng kế hoạch đầu tư trên cơ sở quy hoạch, các quy định của pháp luật, các văn bản chỉ đạo của cấp trên và thực tế tại địa phương. Về cơ bản việc thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản của huyện đảm bảo cơ cấu đầu tư và đúng mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
Tuy nhiên, tại huyện Nghi Lộc, quy hoạch sau khi được duyệt chưa công bố, công khai kịp thời trên các phương tiện truyền thông theo quy định. Việc xây dựng kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm: chưa làm tốt công tác dự báo, xác định chính xác quy mô đầu tư, cũng như phương án huy động nguồn vốn, nên kế hoạch
hàng năm đều phải điều chỉnh .
- Việc xây dựng kế hoạch vốn chưa sát đúng với thực tế; vì vậy, tỷ lệ thực
hiện kế hoạch còn thấp; một số dự án, công trình được lập kế hoạch, nhưng không huy động được nguồn vốn để thực hiện. Việc triển khai thực hiện đầu tư của một số dự án còn chậm và thực hiện kéo dài, dẫn đến tăng giá trị công trình. Chất lượng hồ sơ trình thẩm định, phê duyệt chưa cao, nên phải chỉnh sửa mất nhiều thời gian.
Bảng 3.4. Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Năm Huyện Nghi Lộc Giá trị thực hiện tỷ lệ % so kế hoạch 2011 223.001 79,03 2012 251.786 81,20 2013 199.567 77,89 2014 211.234 78,22
Nguồn: Chi cục thống kê huyện Nghi Lộc Thứ hai, xác định danh mục các dự án đầu tư
Công tác chuẩn bị, xác định danh mục đầu tư tập trung vào các dự án trọng điểm, cần thiết. Chỉ được quyết định đầu tư khi đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách, phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt.
đối được nguồn vốn đầu tư, tình trạng đầu tư giàn trải, phân tán, gây ra nợ đọng xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách rất lớn.
Bảng 3.5: Tình hình nợ đọng từ vốn ngân sách nhà nước (Số liệu tính đến 31/12/2014)
Đơn vị: 1.000 đồng
Đơn vị Giá trị khối lượng
thực hiện Vốn đã bố trí
Nợ đọng xây dựng cơ bản
Nghi Lộc 450.769 399.840 50.929
Nguồn: Số liệu Thanh tra tỉnh Nghệ An cung cấp 3.2.1.3. Hệ thống bộ máy các cơ quan quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Nghi Lộc, Nghệ An
a. Hệ thống bộ máy các cơ quan quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
Hình 3.3 Sơ đồ bộ máy quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Nghi Lộc
Nguồn: tác giả tổng hợp - Ủy ban nhân dân huyện, thành phố, thị xã
Chỉ đạo trực tiếp Chỉ đạo chuyên môn Quan hệ phối hợp UBND cấp huyện UBND xã, phường P. Tài chính – Kế hoạch Phòng Công thương Kho bạc huyện Bộ phận tài chính xã, phường Bộ phận xây dựng xã, phường
nhân thực hiện dự án đầu tư trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Chỉ đạo, kiểm tra, giám sát, thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư để đẩy nhanh tiến độ thi công và tiến độ giải ngân vốn thuộc cấp mình quản lý.
Chỉ đạo các tổ chức có liên quan tăng cường kiểm tra, đôn đốc, giám sát chặt chẽ tiến độ thực hiện dự án; chủ động phối hợp với các ngành, đơn vị liên quan giải quyết kịp thời khó khăn, vướng mắc, đặc biệt là về đất đai, mặt bằng, nguồn nguyên liệu…Chỉ đạo thực hiện công tác GPMB. Chỉ đạo việc lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, hồ sơ mời thầu và công tác tổ chức đấu thầu. Thực hiện chế độ thông tin, báo cáo theo quy định.
Chỉ đạo cấp xã, thị trấn chủ động phối hợp với các tổ chức có liên quan có phương án, kế hoạch cụ thể để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng.
- Phòng Công thương (đối với thành phố và thị xã được gọi là phòng Đô thị)
Xây dựng, tham mưu quy hoạch xây dựng, kế hoạch dài hạn, 5 năm và hàng năm, các chương trình, dự án quan trọng trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
Thực hiện kiểm tra công tác quản lý chất lượng công trình, công tác nghiệm thu của chủ đầu tư trên phạm vi toàn huyện.
Phối hợp với Phòng Tài chính – Kế hoạch, Thanh tra huyện và đơn vị có liên quan thực hiện kiểm tra, rà soát điều kiện và năng lực của các chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các đơn vị tư vấn, thi công; kiểm tra đánh giá công tác thanh, quyết toán công trình theo đúng quy định.
Xử lý các vướng mắc liên quan đến công tác khảo sát, thiết kế kỹ thuật, thi công, giám sát thi công xây dựng, quản lý chất lượng công trình, hợp đồng giao nhận thầu xây lắp, tư vấn, quản lý chi phí xây dựng...
Tuy nhiên, việc lập, thẩm định còn tùy tiện, không đúng nhiệm vụ được phân công như: Phòng Công thương là đơn vị quản lý nhà nước, không có chức năng thiết kế, nhưng vẫn tự thiết kế, đồng thời thẩm định thiết kế do mình thực hiện.
Xây dựng dự thảo quy hoạch tổng thể, quy hoạch vùng, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của huyện, bố trí kế hoạch vốn đầu tư thuộc ngân sách địa phương; kế hoạch xúc tiến đầu tư của huyện …
Tổ chức thẩm định báo cáo kinh tế kỹ thuật dự án đầu tư xây dựng cơ bản, thẩm định kế hoạch đấu thầu, thẩm định hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu, thẩm định kết quả đấu thầu. Hướng dẫn, theo dõi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về kế hoạch, đấu thầu và tổng hợp báo cáo tình hình thực hiện các dự án đấu thầu đã được phê duyệt và tình hình thực hiện công tác đấu thầu theo quy định.
Xử lý các vướng mắc liên quan đến lập dự án đầu tư, kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu, lựa chọn nhà thầu xây dựng công trình, về nguồn vốn đầu tư…
Lập và điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản và danh mục dự án công trình hàng năm theo phương thức quản lý tổng chỉ tiêu kế hoạch vốn của từng dự án và danh mục công trình.
Trực tiếp thực hiện và theo dõi việc lập, thẩm định và phê duyệt các phương án bồi thường GPMB. Quản lý việc thanh toán, thẩm định, quyết toán vốn đầu tư xây dựng trên địa bàn huyện.
Bảng 3.6. Kết quả quyết toán vốn đầu tư trên tại huyện Nghi Lộc
Đơn vị: triệu đồng
Nguồn: Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Nghi Lộc
Phối hợp cùng phòng Công thương thực hiện kiểm tra, rà soát điều kiện và
TT Nội dung Năm 2010-
2014
1 Số công trình 236
4 Giá đề nghị quyết toán 291.927
5 Giá trị thẩm định 277.564
6 Cắt giảm 14.363
năng lực của các Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án; kiểm tra đánh giá công tác thanh, quyết toán công trình theo đúng quy định.
Thứ tư, Kho bạc Nhà nước huyện:
Thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư các dự án theo thẩm quyền phân cấp quản lý. Hướng dẫn và đề xuất xử lý các vi phạm trong việc thực hiện các thủ tục: ký kết hợp đồng, các chứng từ thanh toán... Xử lý các hợp đồng ký kết không tuân thủ theo đúng quy định. Báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý các trường hợp sai phạm các nội dung kiểm soát có liên quan.
Căn cứ chỉ tiêu kế hoạch xây dựng cơ bản hàng năm được UBND tỉnh giao, kế hoạch chi tiết của UBND huyện và khả năng ngân sách, kế hoạch vốn, cho phép Kho bạc Nhà nước thanh toán kịp thời, đầy đủ và đúng chế độ quy định. Tuy vậy, nguồn vốn tại KBNN vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu thanh toán, công tác giải ngân còn chậm.
Hình 3.4. Sơ đồ phân công trách nhiệm quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Nguồn: tác giả tổng hợp b. Thực trạng về đội ngũ cán bộ, công chức
Nhìn chung, đội ngũ cán bộ, công chức ở huyện Nghi Lộc trong thời gian
Các giai đoạn xây dựng công trình Lập DA đầu tư và TKCS Thiết kế kỹ thuật và Dự toán Cấp Giấy phép dựng Thi công xây dựng công trình Đơn vị QLNN về xây dựng Người quyết định đầu tư Chủ đầu tư - Tham gia ý kiến TKCS (nếu cần thiết) - Tổ chức thẩm định, - Phê duyệt dự án - Xin chứng chỉ quy hoạch, thỏa thuận địa điểm; Tổ chức lập và trình duyệt TKCS - Tổ chức thẩm định, - Phê duyệt thiết kế và dự toán. - Xem xét sự phù hợp về quy hoạch; An toàn. Nghiệm thu, bàn giao đưa vào sử dụng Kiểm tra Kiểm tra Kiểm tra. Kiểm tra. Giám sát chất lượng công trình. - Tổ chức Nghiệm thu. Kiểm tra. Lập hồ sơ xin cấp Giấy phép
thích ứng nhanh với cơ chế kinh tế thị trường, đã có những đóng góp quan trọng, từng bước đưa kinh tế - xã hội của tỉnh nhà ngày càng phát triển. Tuy vậy, đứng trước yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, đội ngũ cán bộ, công chức của tỉnh còn bộc lộ một số hạn chế, yếu kém. Trình độ cán bộ làm công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở cấp huyện còn chưa đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới. Một bộ phận cán bộ, công chức còn thiếu cả tinh thần trách nhiệm trong thực thi công vụ; ý thức chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; còn có biểu hiện của tệ quan liêu, nhũng nhiễu, chưa thực sự vì dân. Ở một số huyện (đặc biệt ở huyện miền núi) do thiếu cán bộ có chuyên môn, nêu đã bố trí cả cán bộ không đúng chuyên ngành làm công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; Tỷ lệ tốt nghiệp đại học và cao hơn làm công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện không nhiều. Công tác tuyển dụng, quy hoạch, quản lý, sự dụng, đào tạo cán bộ, công chức còn nhiều bất cập. Từ những yếu kém đó đã cản trở, làm yếu kém hoạt động quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, dẫn đến làm giảm hiệu quả công tác đầu tư.
Bảng 3.7 Số liệu về nguồn nhân lực làm công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Nghi Lộc
(phân loại theo trình độ tốt nghiệp đại học và thấp hơn)
Đơn vị Phòng Công thương (Đô thị) Ban Quản lý dự án Tổ thẩm định quyết toán vốn đầu tư Tổng số Kỹ sư, Cử nhân Tổng số Kỹ sư, Cử nhân Tổng số Kỹ sư, Cử nhân Nghi Lộc 8 6 10 7 3 3
Bảng 3.8 Số liệu về nguồn nhân lực làm công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện Nghi Lộc
(phân loại theo ngành đào tạo)
Đơn vị Ngành kỹ thuật Ngành kinh tế Ngành khác
Tổng Kỹ sư Tổng Cử nhân Tổng Cử nhân
Nghi Lộc 14 12 6 3 1 1
Nguồn: huyện Nghi Lộc 3.2.1.4. Hồ sơ khảo sát, thiết kế công trình
Đây là một công cụ dùng để quản lý khối lượng, chất lượng, mẫu mã, kiểu dáng cụ thể của từng công trình xây dựng. Về mặt tổng thể, việc quản lý thi công các công trình, dự án được tuân thủ theo đúng hồ sơ thiết kế. Về chi tiết từng hạng mục của hồ sơ thiết kế, dự toán công trình, qua thanh tra công tác quản lý đầu tư XCB ngân sách nhà nước của các Chủ đầu tư trên địa bàn huyện Nghi Lộc, tỉnh Nghệ An, 100% công trình được kiểm tra đề có sai phạm: bớt vật tư, thay đổi chủng loại vật tư, bớt khối lượng thiết kế, dự toán lập không chính xác về khối lượng, đơn giá...