1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nguồn vốn từ Chương trình 135
1.2.2. Quản lý nguồn vốn từ Chương trình 135
1.2.2.1. Khái ni m và c i m qu n lý ngu n v n 135
Xét trên phương diện nghĩa của từ, quản lý thường được hiểu là chủ trì hay phụ trách một công việc nào đó. Bản thân khái niệm quản lý có tính đa nghĩa nên có sự khác biệt giữa nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Hơn nữa, do sự khác biệt về thời đại, xã hội, chế độ, nghề nghiệp nên quản lý cũng có nhiều giải thích, lý giải khác nhau. Cùng với sự phát triển của phương thức xã hội hoá sản xuất và sự mở rộng trong nhận thức của con người thì sự khác biệt về nhận thức và lý giải khái niệm quản lý càng trở nên rõ rệt.
Theo Fayel: "Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, chính phủ) đều có, nó gồm 5 yếu tố tạo thành là: Kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát ấy”.
Quản lý nguồn vốn từ Chương trình 135 là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án từ nguồn vốn Chương trình 135 và kế hoạch đầu tư. Quản lý nguồn vốn từ Chương trình 135 là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình đầu tư của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong thực hiện đầu tư các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng nguồn vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước; đảm bảo hoạt động từ nguồn vốn Chương trình 135 đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất. Quản lý nguồn vốn từ chương trình 135 có một số đặc điểm:
Một là, nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng xã đặc biệt khó khăn chủ yếu là từ Ngân sách Nhà nước.
Khả năng thu hồi nguồn vốn của các công trình hạ tầng miền núi, vùng sâu, vùng xa là rất thấp, thậm chí bằng không vì khả năng phát triển kinh tế - xã hội các vùng này là rất thấp. Thêm vào đó là mức thu nhập của đồng bào các dân tộc còn nhỏ nên việc huy động nội lực là rất khó. Bởi vậy nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng miền núi, vùng sâu, vùng xa chủ yếu là từ Ngân sách Nhà nước, cùng với sự đóng góp công sức của người dân địa phương.
Mặt khác, sự phát triển đòi hỏi một chiến lược phân bổ nguồn vốn một cách hợp lý không chỉ giữa các yếu tố trong hệ thống hạ tầng, mà còn yêu cầu phân bổ nguồn vốn đầu tư hợp lý giữa các lĩnh vực hạ tầng và các lĩnh vực phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá. Trong điều kiện nguồn vốn Ngân sách còn hạn hẹp, nếu quá nhấn mạnh đến lĩnh vực hạ tầng sẽ ảnh hưởng tới các nguồn lực cho sự phát triển của các lĩnh vực khác. Mặt khác xây dựng hạ tầng nông thôn trong điều kiện thiếu những thể chế tài chính, kinh tế chặt chẽ, thì xây dựng các công trình hạ tầng nông thôn là một trong những lĩnh vực chứa nhiều khả năng thất thoát và tham nhũng nhất. Vì vậy để đảm bảo nguồn vốn đầu tư phát triển hạ tầng nông thôn đòi hỏi phải có biện pháp để huy động các nguồn lực trong dân đồng thời phải có cơ chế để quản lý chặt chẽ nguồn vốn đầu tư.
Hai là, Quy hoạch tổng thể trong phát triển hạ tầng nông thôn, phối, kết hợp giữa các loại hạ tầng trong một hệ thống đồng bộ là yêu cầu quan trọng để đảm bảo hiệu quả đầu tư.
Hạ tầng kinh tế - xã hội thể hiện tính hệ thống cao. Tính hệ thống này liên quan đến sự phát triển đồng bộ, tổng thể kinh tế - xã hội. Bởi vậy việc quy hoạch đồng bộ, hợp lý trong sự phối kết hợp giữa các loại hạ tầng sẽ giảm tối đa chi phí và tăng được tối đa công dụng, hiệu năng. Điều đó không chỉ có ý nghĩa về kinh tế mà còn có ý nghĩa lớn về bố trí dân cư. Các công trình hạ tầng là một yếu tố quan trọng tham gia vào quá trình sinh hoạt của người dân. Quy hoạch đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng có tính quyết định đối với quy hoạch bố trí dân cư.
Ba là, quản lý nguồn vốn từ CT 135 có nhiều thách thức, khó khăn khi các công trình hạ tầng trong CT 135 có quy mô nhỏ, đối tượng hưởng lợi và địa điểm
công trình chỉ trong một xã; hoạt động đầu tư, xây dựng không thuộc cấp TW quản lý, không phải tuân thủ các quy phạm trong đầu tư, xây dựng.
Công trình CSHT ở các xã miền núi, vùng sâu, vùng xa thường là những công trình hạ tầng có quy mô nhỏ, thậm chí rất nhỏ như là xây dựng nhà mẫu giáo, lớp học, trạm y tế hay làm cầu treo qua sông suối... cho làng, xã. Mặt khác những công trình này sử dụng lượng nguồn vốn đầu tư rất nhỏ, tính chất kỹ thuật không phức tạp nên không thuộc thẩm quyền quản lý của các cấp trung ương đồng thời cũng không phải tuân thủ quy phạm trong đầu tư và xây dựng. Đây chính là thách thức, khó khăn đối với hoạt động quản lý nguồn vốn 135 để đảm bảo hiệu quả đầu tư của CT 135.
Bốn là, tính hiệu quả của quản lý nguồn vốn 135 phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó yếu tố cơ bản là tiến độ đầu tư.
Các dự án không hoàn thành đúng tiến độ sẽ gây ra nhiều thiệt hại đáng kể về kinh tế. Nếu chậm hoàn thành, các dự án sẽ chậm đưa vào vận hành, mà chậm đưa vào sử dụng, có nghĩa là tồn đọng kinh phí ảnh hưởng tới nguồn vốn. Đây sẽ là một nguyên nhân cơ bản làm giảm hiệu quả kinh tế của các dự án đầu tư. Mặt khác, các dự án này lại là yêu cầu cấp thiết để cải thiện đời sống đồng bào dân tộc vùng sâu, vùng xa nên cần sớm hoàn thành để thực hiện thắng lợi mục tiêu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Để khắc phục điều này, tất yếu phải có nguồn vốn tập trung cần thiết để đầu tư dự án trong một thời gian ngắn nhất, nhờ đó có thể đưa dự sớm nhất vào khai thác, giúp người dân xóa đói giảm nghèo.
Quản lý nguồn vốn từ Chương trình 135 có vai trò rất quan trọng đối với mọi hoạt động được đầu tư:
Thứ nhất là góp phần giúp cho việc đầu tư đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng, đối với Chương trình 135 thì đây là một mục tiêu vô cùng quan trọng. Thứ hai là quản lý nguồn vốn tốt từ khâu lập kế hoạch nguồn vốn, huy động nguồn vốn, thanh quyết toán nguồn vốn… sẽ góp phần đảm bảo các dự án được thực hiện đúng tiến độ. Nếu thiếu nguồn vốn hoặc chậm nguồn vốn trong thanh toán thì các dự án cũng sẽ chậm tiến độ dẫn đến khó khăn trong việc nghiệm thu dự án.
Thứ ba là quản lý nguồn vốn tốt sẽ làm giảm được thất thoát nguồn vốn. Thất thoát nguồn vốn luôn là vấn đề phức tạp cần phải được hạn chế của các quá trình đầu tư, nếu quản lý nguồn vốn tốt ở từng khâu sẽ hạn chế được sự thất thoát nguồn vốn.
Thứ tư là quản lý nguồn vốn để đảm bảo hiệu quả nguồn vốn đầu tư. Hiệu quả đầu tư luôn được quan tâm hàng đầu, đặc biệt chương trình 135 được thực hiện chủ yếu bằng nguồn vốn từ Ngân sách nhà nước, do đó hiệu quả nguồn vốn đầu tư càng cần phải được quan tâm. Và quản lý tốt nguồn vốn sẽ góp phần đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư.
1.2.2.2. Nội dung quản lý nguồn vốn 135 trên địa bàn cấp tỉnh
Chương trình có các hợp phần, các dự án, từng dự án có cơ chế quản lý vận hành riêng, vì vậy cơ chế thực hiện chương trình được vận hành theo cơ chế các hợp phần đã thiết lập.
Đối với dự án đầu tư xây dựng, về nguyên tắc thực hiện theo luật xây dựng đã ban hành và các văn bản hướng dẫn thực hiện, tuy nhiên, hầu hết công trình thuộc chương trình có quy mô nhỏ, phạm vi chủ yếu ở thôn bản, vì vậy sẽ thiết kế cơ chế quản lý đơn giản phù hợp, phân cấp cho xã quản lý theo lộ trình phù hợp với khả năng và tiến tới giao cho 100% các xã làm chủ đầu tư.
Đối với dự án phát triển sản xuất, cơ chế vận hành theo định hướng phân cấp cho xã, tăng cường phát huy dân chủ cơ sở từ thôn bản, thường trực HĐND và UBND nhân dân tỉnh phải chỉ đạo, hướng dẫn HĐND các xã ĐBKK cách thức tổ chức cho nhân dân và cộng đồng tự lập kế hoạch, tự chọn mục tiêu và nội dung hoạt động, tự thực hiện cơ chế giám sát, tăng cường thanh kiểm tra của thanh tra nhân dân ở cơ sở.
Chương trình sẽ thiết kế cơ chế chính sách khuyến khích đối với xã, thôn bản thoát khỏi xã, thôn bản ĐBKK, trên cơ sở đưa ra tiêu chí rõ ràng, định lượng, những xã, thôn thoát nghèo vẫn được hưởng sự hỗ trợ các chính sách của nhà nước; giáo dục, y tế, văn hoá và được hỗ trợ 100% kinh phí duy tu bảo trì công trình hoàn thành..
Hoạt động quản lý nguồn vốn đầu tư là hoạt động hết sức phức tạp, bao gồm nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau. Vì vậy để làm tốt công tác quản lý nguồn vốn 135 đòi hỏi phải có những phương pháp quản lý khoa học mà trong đó việc lập và thực hiện các kế hoạch tài chính là có tính chất bắt buộc. Các giá trị dự toán trong dự án đầu tư chính là cơ sở quan trọng để lập, triển khai các kế hoạch tài chính thực hiện công tác quản lý nguồn vốn đầu tư. Thông thường người ta cần lập một số loại dự toán sau:
Dự toán nguồn vốn đầu tư công trình dùng để lập kế hoạch tài chính về nhu cầu nguồn vốn đầu tư theo các nguồn vốn. Nguồn vốn đầu tư công trình là toàn bộ hao phí lao động xã hội trung bình cần thiết mà chủ đầu tư bỏ ra để xây dựng công trình. Cụ thể nó chính là toàn bộ số nguồn vốn cần thiết phải bỏ ra.
Công trình có quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp, chủ đầu tư dự án ký hợp đồng hoặc uỷ quyền cho Trưởng ban Quản lý dự án ký hợp đồng với các cơ quan chuyên môn, chủ yếu là các Công ty tư vấn của tỉnh lập báo cáo đầu tư, thiết kế, dự toán, do các sở chuyên ngành của tỉnh thẩm định, Chủ tịch UBND tỉnh quyết định.
Công trình quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản, lực lượng chuyên môn của huyện có thể làm được thì Chủ tịch UBND tỉnh giao cho Chủ tịch UBND huyện quyết định đầu tư và chỉ đạo thực hiện.
+ Dự toán công trình phải làm rõ: Phần vật tư, lao động do xã đảm nhận.
+ Giá để tính dự toán do Chủ tịch UBND tỉnh quy định thống nhất cho từng khu vực trong tỉnh.
Phân bổ nguồn vốn
Việc lựa chọn công trình để đầu tư phải thực hiện theo quy chế dân chủ cơ sở, có sự tham gia của người dân.
Việc bố trí nguồn vốn được áp dụng phương thức tính điểm theo các tiêu chí: tiêu chí về diện tích (diện tích tự nhiên toàn xã); tiêu chí về dân số; tiêu chí về tỷ lệ hộ nghèo; tiêu chí về số lượng các thôn trong xã; tiêu chí đặc thù (Số thôn chưa có đường giao thông cho xe cơ giới từ trung tâm xã đến thôn, chưa có điện đến thôn,..)
Bố trí nguồn vốn đảm bảo ưu tiên đầu tư tập trung cho các xã, thôn, bản ĐBKK. Không đầu tư dàn trải, không chia nguồn vốn bình quân. Đảm bảo nâng cao hiệu quả đầu tư, đáp ứng phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói giảm nghèo.
Chỉ bố trí đầu tư các công trình có công năng phục vụ cho nhiều hộ dân sinh sống tập trung và các dự án phát triển sản xuất, đào tạo cán bộ có tác động trực tiếp đến việc xóa đói giảm nghèo.
Hàng năm, Chính phủ giao chỉ tiêu kế hoạch đầu tư cho các Bộ, ngành Trung ương. Sau đó các Bộ/ngành có liên quan được giao chỉ tiêu sẽ tiến hành phân bổ kế hoạch nguồn vốn chi tiết cho từng dự án và gửi Bộ Tài chính. Sau khi nhận được kế hoạch bố trí nguồn vốn chi tiết, Bộ Tài chính sẽ có văn bản thẩm tra gửi các Bộ ngành đối với các dự án đủ thủ tục đầu tư và điều kiện bố trí kế hoạch. Với những trường hợp chưa đủ thủ tục và các điều kiện bố trí kế hoạch, Bộ Tài chính sẽ có ý kiến bằng văn bản đề nghị các Bộ Ngành phân bổ lại kế hoạch và hoàn thiện thủ tục đầu tư. Đối với những dự án đã được duyệt kế hoạch bố trí nguồn vốn chi tiết thì các Bộ/Ngành liên quan sẽ tiến hành thông báo lại cho chủ đầu tư. Còn về phía Bộ Tài chính, Bộ sẽ thông báo kế hoạch thanh toán nguồn vốn cho Kho bạc Nhà nước Trung ương, và Kho bạc Nhà nước Trung ương thông báo cho Kho bạc Nhà nước cơ sở. Chủ đầu tư lập kế hoạch thanh toán nguồn vốn đầu tư hàng quý tại Kho bạc Nhà nước cơ sở. Dựa trên kế hoạch này, Kho bạc Nhà nước lập kế hoạch chi hàng quý với Bộ Tài chính và Bộ Tài chính sẽ tiến hành chuyển tiền theo kế hoạch chi hàng quý đã duyệt. Khi tiền đã được chuyển xuống cho Kho bạc Nhà nước cơ sở thì Kho bạc Nhà nước sẽ tiến hành thanh toán cho chủ đầu tư.
Như vậy sự khác nhau cơ bản giữa quy trình lập kế hạch và thanh toán nguồn vốn đầu tư đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương và ngân sách Trung ương là: Các Bộ/Ngành có liên quan sẽ tiến hành bố trí kế hoạch nguồn vốn chi tiết cho từng dự án (Đối với các dự án đầu tư từ ngân sách Trung ương) còn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương do UBND tỉnh thực hiện.
Phê duyệt, đầu tư, thực thi và quyết toán nguồn vốn
Việc cấp phát, thanh quyết toán dự án cho các xã đăc biệt khó khăn được phân làm hai loại:
- Đối với những dự án lớn thì thực hiện cấp phát, thanh, quyết toán theo chế độ quản lý nguồn vốn đầu tư hiện hành.
- Các dự án có quy mô nhỏ, yêu cầu kỹ thuật đơn giản thực hiện theo quy định dưới đây:
+ Điều kiện cấp phát nguồn vốn: Chủ đầu tư dự án gửi đến kho bạc Nhà nước huyện (nơi mở tài khoản) các hồ sơ chủ yếu sau:
Dự án và quyết định phê duyệt dự án của cấp có thẩm quyền. Quyết định bổ nhiệm Trưởng ban quản lý dự án.
Kế hoạch phân bổ nguồn vốn, trong đó chi tiết theo nguồn đã được thông báo. Các văn bản liên quan khác theo yêu cầu nghiệp vụ của cơ quan cấp phát nhưng phải đảm bảo đơn giản, dễ thực hiện theo xã.
+ Thực hiện cấp phát và thanh toán:
Công trình do nhân dân trong xã tự làm được tạm ứng 50% kế hoạch năm của công trình và thanh toán theo khối lượng hoàn thành được nhiệm thu.
Công trình do các doanh nghiệp thi công thì thực hiện cấp phát theo khối lượng hoàn thành được nhiệm thu.
Tổng số nguồn vốn thanh toán không được vượt quá dự toán dự án được duyệt hoặc chi tiêu kế hoạch nguồn vốn đã được thông báo.
Hàng năm Ban dân tộc phối hợp ngành liên quan lập báo cáo quyết toán việc sử dụng nguồn vốn cấp phát gửi cơ quan quản lý cấp trên, đồng thời gửi kho bạc