Tại Việt Nam, xăng dầu là mặt hàng kinh doanh có điều kiện, không chỉ có vai trò thiết yếu đối với nền kinh tế, xăng dầu còn có vài trò chiến lược, ảnh hưởng rất lớn đến các lĩnh vực khác như: xã hội, chính trị an ninh quốc phòng. Xác định vai trò quan trọng và việc cần được kiểm soát đặc biệt đối với mặt hàng xăng dầu, cũng như các quốc gia khác, Việt Nam có những cơ chế điều hành riêng cho lĩnh vực kinh doanh mặt hàng đặc thù này. Bước sang thế kỷ XXI, cùng với xu hướng hội nhập, Chính phủ đã có những cải cách mạnh mẽ tất cả các ngành nghề phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và ngành nghề kinh doanh xăng dầu cũng vậy. Từ năm 2000 đến nay, Chính phủ đã có 4 lần thay đổi cơ chế kinh doanh, đó là các năm 2003 (Quyết định số 187/2003/QĐ-TTg); năm 2007 (Quyết định số 55/2007/NĐ-CP); năm 2009 (Quyết định số 84/2009/NĐ-CP) và quy định còn hiệu lực cho đến nay thay đổi vào năm 2014 (Quyết định số 83/2014/NĐ-CP).
2.1.1.1. Giai đoạn trước năm 2000
Giai đoạn này kéo dài trên 10 năm, với sự gia tăng của các đầu mối nhập khẩu từ một đầu mối duy nhất, tăng dần lên 5 và đến năm 1999, đã có 10 đầu mối tham gia nhập khẩu xăng dầu cho nhu cầu nội địa. Trong những năm từ 1989 đến 1992, khi không còn nguồn xăng dầu cung cấp theo Hiệp định với Liên xô (cũ), Nhà nước chuyển từ quy định "giá cứng" sang áp dụng giá chuẩn để phù hợp với việc hình thành nguồn xăng dầu nhập khẩu từ lượng ngoại tệ do doanh nghiệp đầu mối tự cân đối, mua của các doanh nghiệp xuất khẩu qua ngân hàng hoặc hình thức uỷ thác bao tiêu xăng dầu cho doanh nghiệp có ngoại tệ thu được từ xuất khẩu. Vào giai đoạn này, doanh nghiệp đầu mối được quyền quyết định giá bán +/- 10% so với giá chuẩn để bảo đảm hoạt động kinh doanh.
Đặc điểm lớn nhất của giai đoạn này là: nhờ quy định của Nhà nước về giá chuẩn, doanh nghiệp đầu mối được điều chỉnh giá bán xăng dầu nhập khẩu thuộc nguồn ngoại tệ tự huy động từ các doanh nghiệp xuất khẩu, đảm bảo quyền lợi cho họ thông qua tỷ giá phù hợp.
Giai đoạn này cũng là thời kỳ giá xăng dầu thế giới ở mức đáy, tương đối ổn định nên với cơ chế giá tối đa, Nhà nước đã đạt được mục tiêu đề ra, cụ thể là (i) Cân đối cung - cầu được đảm bảo vững chắc; (ii) Các hộ sản xuất và người tiêu dùng lẻ được hưởng mức giá tương đối ổn định; biến động giá tuy chỉ theo xu hướng tăng song mức tăng đều, không gây khó khăn nhiều cho sản xuất và tiêu dùng khi chủ động hoạch định được ngân sách cho tiêu thụ xăng dầu hàng năm; (iii) Ngân sách Nhà nước tăng thu thông qua việc tận thu thuế nhập khẩu, phụ thu, phí xăng dầu; (iv) Doanh nghiệp có tích luỹ để đầu tư phát triển, định hình hệ thống cơ sở vật chất, từ cầu cảng, kho đầu mối, kho trung chuyển, phương tiện vận tải đến mạng lưới bán lẻ.
Mặc dù vậy, cơ chế quản lý - điều hành trong giai đoạn này cũng đã bộc lộ khá rõ những nhược điểm mà nổi bật là tương quan giá bán giữa các mặt hàng không hợp lý dẫn đến tiêu dùng lãng phí, nhà đầu tư không có đủ thông tin để tính toán đúng hiệu quả đầu tư nên chỉ cần thay đổi cơ chế điều hành giá sẽ làm ảnh hưởng rất lớn sử dụng nhiên liệu, nhiều nhà sản xuất thậm chí đã phải thay đổi công nghệ do thay đổi nhiên liệu đốt (thay thế mazut, dầu hoả bằng than, trấu, gas); gian lận thương mại xuất hiện do định giá thấp đối với mặt hàng chính sách (dầu hoả); Nhà nước giữ giá ổn định trong một thời gian quá dài thoát ly giá thế giới tạo sức ỳ và tâm lý phản ứng của người sử dụng về thay đổi giá mà không cần xét đến nguyên nhân và sự cần thiết phải điều chỉnh tăng giá.
Ở cuối của giai đoạn này giá thế giới đã có dấu hiệu biến động mạnh, ở mức cao hơn; các cân đối cung cầu và ngân sách, chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế và lạm phát…đều có nguy cơ bị phá vỡ khi tình trạng đó kéo dài; trong khi chưa tìm được cơ chế điều hành thích hợp, vì mục tiêu ổn định để phát triển kinh tế xã hội, Nhà nước đã sử dụng biện pháp bình ổn giá, khởi đầu cho giai đoạn bù giá cho người tiêu dùng qua doanh nghiệp nhập khẩu trong gần 10 năm tiếp theo.
2.1.1.2. Giai đoạn từ năm 2000 đến trước thời điểm Nhà nước công bố chấm dứt bù giá, vận hành giá xăng dầu theo thị trường (tháng 9/2008)
Về cơ bản, nội dung và phương thức quản lý điều hành hoạt động kinh doanh xăng dầu vẫn chưa có sự thay đổi so với giai đoạn trước đó. Trong khi đó, từ đầu những năm 2000, biến động giá xăng dầu thế giới đã có những thay đổi căn bản; mặt bằng giá mới hình thành và liên tiếp bị phá vỡ để xác lập mặt bằng mới trong các năm tiếp theo. Do tiếp tục chính sách bù giá cho người tiêu dùng thông qua doanh nghiệp nhập khẩu khi cố gắng giữ mức giá nội địa ở mức thấp nên số tiền ngân sách bù giá ngày càng gia tăng, từ 1.000 tỷ (năm 2000) lên đến 22.000 tỷ đồng năm 2008.
Cũng trong giai đoạn này, sau khi nổ ra cuộc chiến tranh Vùng Vịnh lần thứ 2; giá xăng dầu đã dịu lại song cũng đã hình thành một mặt bằng mới; trước nguy cơ không thể cân đối ngân sách cho bù giá xăng dầu, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 187/2003/QĐ-TTg ngày 15/9/2003 về kinh doanh xăng dầu. Cho đến thời điểm này, sự đổi mới cơ chế quản lý, chủ yếu là quản lý giá theo Quyết định 187 vẫn được coi là mạnh mẽ nhất với các tư tưởng cơ bản bao gồm: (i) Nhà nước xác định giá định hướng; doanh nghiệp đầu mối được điều chỉnh tăng giá bán trong phạm vi + 10% (đối với xăng) và + 5% (đối với các mặt hàng dầu), (ii) Hình thành 2 vùng giá bán; giá bán tại vùng xa cảng nhập khẩu, doanh nghiệp được phép cộng tới vào giá bán một phần chi phí vận tải nhưng tối đa không vượt quá 2% so với giá bán ở vùng gần cảng nhập khẩu; (iii) Chỉ thay đổi giá định hướng khi các yếu tố cấu thành giá thay đổi lớn, Nhà nước không còn công cụ điều tiết, bảo đảm các lợi ích của người tiêu dùng - Nhà nước và doanh nghiệp.
Tuy nhiên, vì những lý do khách quan, sự đột phá cơ chế điều hành giá trong QĐ 187 chưa được triển khai trên thực tế; cho đến hiện nay, Nhà nước tiếp tục điều hành và can thiệp trực tiếp vào giá bán xăng dầu, kể cả chiều tăng và giảm.
Đánh giá chung cho giai đoạn này, có thể thấy quyết tâm rất cao để đổi mới cơ chế quản lý kinh doanh xăng dầu thể hiện qua 2 văn bản pháp quy là QĐ 187 và NĐ 55 song cho đến hiện nay, văn bản đã không đi vào thực tế kinh doanh (trừ hệ thống phân phối được thiết lập nhưng việc kiểm soát tính tuân thủ hầu như chưa thực hiện
được). Yếu tố ổn định giá vẫn được đặt lên hàng đầu và chính nó đã làm cho các cơ quan quản lý Nhà nước lúng túng khi phải điều hành đạt các mục tiêu dường như mâu thuẫn nhau ở cùng một thời điểm.
Việc áp dụng một biện pháp duy nhất (biện pháp bù giá), làm cho giá nội địa thoát ly giá thế giới trong một chu kỳ quá dài với bối cảnh giá xăng dầu thế giới đã nhiều lần hình thành mặt bằng giá mới cao hơn; ngoài yếu tố cung cầu thì yếu tố địa chính trị cũng ảnh hưởng lớn đến biến động giá; biên độ dao động giá quá mạnh sau mỗi ngày… đã làm cân đối ngân sách bị phá vỡ, doanh nghiệp bị kiệt quệ nguồn lực cho phát triển; việc kìm giá và điều chỉnh sốc tác động tiêu cực đến nền kinh tế, chưa kể hiện tượng đầu cơ chờ tăng giá làm méo mó nhu cầu, chuyển khá nhiều nguồn lực cho đại lý; phần lớn người tiêu dùng không được thông tin đầy đủ về cơ chế điều hành và lợi ích mà Nhà nước đem lại cho nhân dân nên thường xuyên có phản ứng tiêu cực sau mỗi lần điều chỉnh giá (kể cả tăng và giảm), từ đó chưa tạo được sự đồng thuận trong xã hội; thẩm lậu xăng dầu qua biên giới ngày càng phức tạp, khó kiểm soát; Nhà nước thất thu ngân sách kể cả lúc giá thấp hơn và cao hơn nước lân cận do thẩm lậu xăng dầu qua biên giới.
Hệ quả rất xấu của cơ chế bù giá xăng dầu kéo dài (mà người tiêu dùng vẫn hiểu là bù lỗ cho doanh nghiệp đầu mối) là việc khó chấp nhận điều chỉnh tăng giá, kể cả mức rất thấp và phản ứng mạnh trước thông tin doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu không có hiệu quả mà luôn được Nhà nước bù lỗ.
2.1.1.3. Giai đoạn từ cuối năm 2008 đến 2014
Ngày 15/10/2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 84/2009/NĐ-CP về Kinh doanh xăng dầu. Có thể nói, Nghị định 84 là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động kinh doanh xăng dầu vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước. Sau 5 năm thực thi, Nghị định này đã đạt được nhiều kết quả tích cực, tạo nền móng căn bản để dẫn dắt việc kinh doanh xăng dầu dần dần vận hành theo cơ chế thị trường.
Nghị định 84 lần đầu tiên đưa ra khái niệm về giá cơ sở. Nếu như giá định hướng trong giai đoạn trước đó dựa trên mức giá dự báo trên thế giới và sự ảnh hưởng của giá xăng dầu đến giá của các loại hàng hóa và dịch vụ khác thì giá cơ sở được tính
toán dựa trên giá mua thực tế của các đầu mối nhập khẩu xăng dầu, các chi phí thực tế cần thiết và mức lợi nhuận định mức giữ lại cho doanh nghiệp. Vì thế có thể thấy giá cơ sở có tính minh bạch cao hơn so với giá định hướng do dựa trên chi phí thực tế chứ không phải ước tính.
Ngoài ra, Nghị định 84 cũng thành lập Quỹ bình ổn giá xăng dầu. Theo đó khi mua xăng dầu, người tiêu dùng phải góp thêm 300 đồng/lít (kg) vào quỹ này. Mức trích lập và thời điểm trích lập chỉ được Bộ Tài chính điều chỉnh trong trường hợp cần thiết khi có biến động của thị trường và thông báo để các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu thực hiện. Tùy theo mức độ biến động giá của từng thời kỳ, Liên bộ Tài chình-Công thương sẽ quyết định mức trích Quỹ bình ổn đối với từng loại hàng nhằm mục tiêu ổn định giá thị trường xăng dầu.
Tuy nhiên, trong quá trình thi hành Nghị định này cũng bộc lộ một số tồn tại, hạn chế với một số quy định rất khó thực hiện thậm chí không thể thực hiện được. Cụ thể, việc quy định tổng đại lý phải sở hữu hoặc đồng sở hữu hay thuê sử dụng kho chứa 5.000 m³ từ 5 năm trở lên. Để có được một kho chứa xăng như vậy, thông thường tổng đại lý cần phải có một diện tích trên 1ha, kinh phí đầu tư không dưới 30 tỷ đồng và thời gian thực hiện không chỉ 3 năm.
Mặt khác, Nghị định 84/2009/NĐ-CP cũng chưa làm rõ trách nhiệm của thương nhân đầu mối, tổng đại lý, đại lý và cơ quan quản lý Nhà nước trong việc kiểm tra, xử phạt hệ thống kinh doanh xăng dầu. Việc trích lập Quỹ bình ổn giá thông qua giá bán lẻ còn chưa hợp lý. Nhiều doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu và chuyên gia kinh tế cho rằng quỹ bình ổn xăng dầu hoạt động còn thiếu minh bạch, cần xem xét lại, thay đổi cách vận hành hoặc bỏ đi để mặt hàng này vận hành theo cơ chế thị trường. Về mặt bản chất, quỹ bình ổn giá vẫn được đóng góp từ tiền túi của người dân. Ngay khi mua xăng dầu, người dẫn đã góp vào quỹ này 300 đồng/lít (kg). Khi giá xăng dầu biến động tăng quá mức cho phép, khoản tiền từ quỹ này sẽ được trích ra để trợ giá. Như vậy, về cơ bản là tiền từ túi này sang túi kia, tức là tiền của người tiêu dùng góp vào rồi lại được sử dụng thời gian sau nhưng số tiền này được chính doanh nghiệp quản lý trước sự đồng thuận của Liên Bộ Tài chính - Công thương. Sự can thiệp mang tính chất hành chính này chỉ khiến giá xăng dầu trong nước và thế giới không đồng
nhất, làm méo mó tính thị trường. Thêm vào đó, quỹ này cũng gây ra bất cập trong việc quản lý dòng tiền đối với doanh nghiệp. Có những lúc còn âm quỹ và doanh nghiệp đầu mối phải chịu, có thể bỏ lợi nhuận hoặc vay ngân hàng để bù vào. Khi dương quỹ lại gửi vào ngân hàng quản lý, doanh nghiệp đầu mối cũng không được sử dụng.
Từ những bất cập đó, cần sửa đổi nhằm đảm bảo hoạt động kinh doanh xăng dầu vận hành theo đúng cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước; tạo khung pháp lý thúc đẩy thị trường xăng dầu Việt Nam nhanh chóng tiếp cận với các nước trong khu vực; đảm bảo bảo lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người sử dụng; tạo nguồn thu ổn định cho ngân sách nhà nước, đồng thời để các đơn vị kinh doanh xăng dầu không bị lỗ do cơ chế; giữ vững an ninh năng lượng; tạo điều kiện cho người sử dụng có thông tin minh bạch về giá bán lẻ xăng dầu.
2.1.1.4. Giai đoạn từ cuối năm 2014 đến 2021
Từ tháng 11/2014, Chính phủ ban hành Nghị định số 83/2014/NĐ-CP về Kinh doanh xăng dầu. Nghị định này đã từng bước nới lỏng các điều kiện về kinh doanh xăng dầu tại Việt Nam, tăng cường tính cạnh tranh, công khai, minh bạch trong kinh doanh xăng dầu; quản lý chặt chẽ hệ thống phân phối xăng dầu, bảo đảm cung ứng ổn định xăng dầu trong hệ thống, bảo đảm chất lượng xăng dầu lưu thông trên thị trường…
Về các đối tượng tham gia kinh doanh xăng dầu, nhằm tăng tính cạnh tranh trên thị trường xăng dầu, bên cạnh việc kinh doanh xăng dầu theo phương thức tổng đại lý, đại lý đang quy định tại Nghị định số 84/2009/NĐ-CP, Nghị định 83 bổ sung thêm 2 phương thức phân phối xăng dầu mới là phương thức mua đứt bán đoạn và nhượng quyền thương mại. Nghị định 83 đã đưa ra thêm đối tượng là thương nhân phân phối xăng dầu (Điều 13, 14, 15) được mua xăng dầu từ nhiều thương nhân đầu mối, đối tượng là thương nhân nhận nhượng quyền bán lẻ xăng dầu (Điều 22, 23) hoạt động theo pháp luật về nhượng quyền thương mại. Chính phủ cũng quy định những điều kiện cụ thể đối với từng nhóm đối tượng này bao gồm các điều kiện kho bể, sức chứa, phương tiện vận tải, hệ thống đại lý,…
Về điều hành giá xăng dầu, nhằm bảo đảm giá bán lẻ trong nước bám sát giá thế giới, Nghị định 83 quy định tần suất điều chỉnh giá là 15 ngày/một lần (Khoản 1 Điều 38) thay vì 10 ngày/một lần như Nghị định số 84/2009/NĐ-CP quy định; giá cơ sở được tính toán trên cơ sở bình quân giá thế giới 15 ngày sát với ngày tính giá (Khoản 9 Điều 3) thay vì bình quân giá thế giới 30 ngày gần ngày tính giá như Nghị định số 84/2009/NĐ-CP quy định.
Về biên độ điều chỉnh, giá bán lẻ xăng dầu được sửa đổi tăng/giảm để phù hợp với khả năng chấp nhận của nền kinh tế và công khai rõ ràng để mọi người quan tâm đều nắm bắt được.
Về Quỹ bình ổn giá xăng dầu, Nghị định 83 đã quy định rõ nguyên tắc trích lập, sử dụng và quản lý Quỹ Bình ổn giá xăng dầu: “Việc sử dụng Quỹ bình ổn được thực hiện khi giá cơ sở cao hơn giá bán lẻ hiện hành hoặc việc tăng giá ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội và đời sống nhân dân…” (Khoản 2 Điều 37). Đồng thời quy định rõ Chính phủ mới được quyết định bình ổn giá xăng dầu trong