2.1.3.1.Đặc điểm của ODA
Một khoản tài trợ được coi là ODA, nếu đáp ứng đầy đủ 3 đặc điểm sau:
- Được cung cấp bởi các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức chính thức, tổ chức chính thức bao gồm các nhà nước mà đại diện là Chính phủ, các
tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia, và các tổ chức phi chính phủ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận.
- Có mục tiêu chính là giúp các nước đang phát triển phát triển kinh tế, nâng cao phúc lợi xã hội. Các lĩnh vực được ưu tiên sử dụng vốn ODA bao gồm: xoá đói, giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn; cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật như giao thông vận tải, thông tin liên lạc, năng lượng; cơ sở hạ tầng xã hội như giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường; các vấn đề xã hội như tạo việc làm, phòng chống dịch bệnh, phòng chống các tệ nạn xã hội; cải cách hành chính, tư pháp, tăng cường năng lực của cơ quan quản lý nhà nước, cải cách thể chế.
- Mang tính ưu đãi: Vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn vay) và thời gian ân hạn dài. Chẳng hạn, vốn ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả là 40 năm và thời gian ân hạn là 10 năm, thông thường trong ODA có thành tố viện trợ không hoàn lại (cho không), đây cũng chính là điểm phân biệt giữa viện trợ và cho vay thương mại. Thành tố cho không được xác định dựa vào thời gian cho vay, thời gian ân hạn và so sánh lãi suất viện trợ với mức lãi suất tín dụng thương mại.
Sự ưu đãi còn được thể hiện ở điểm là vốn ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển, hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là:
- Có Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân đầu người thấp, nước nào có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được nhận được khoản ODA có tỷ lệ viện trợ không hoàn lại càng cao, khả năng được vay với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn.
- Mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA, thông thường các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ thuật và tư vấn. Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể.
Vì vậy, nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung cấp ODA là điểm then chốt trong công tác vận động và thu hút ODA.
Theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, công thức xác định thành tố không hoàn lại của các dự án ODA [35] như sau:
Trong đó:
GE: Thành tố không hoàn lại. r: Tỷ lệ lãi suất hàng năm.
a: Số lần trả nợ trong năm (theo điều kiện của bên tài trợ).
d: Tỷ lệ chiết khấu của mỗi kỳ. d = (1 + d’)1/a – 1(%), trong đó: d’: Tỷ lệ chiết khấu của cả năm (theo thông báo của OECD hoặc các thoả thuận của bên tài trợ).
G: thời gian ân hạn (năm). M: Thời hạn cho vay (năm).
Thành tố không hoàn lại (Grant element - GE) phải đạt ít nhất 35%, đối với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc. Thành tố không hoàn lại là một chỉ số biểu hiện tính “ưu đãi” của ODA so với các khoản vay thương mại theo điều kiện thị trường, thành tố không hoàn lại càng cao càng thuận lợi cho nước tiếp nhận. Chỉ tiêu này được xác định dựa trên tổ hợp các yếu tố đầu vào: Lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn cho vay, số lần trả nợ trong năm và tỷ lệ chiết khấu.
Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại trong những điều kiện nhất định một phần tổng sản phẩm quốc dân từ các nước phát triển
sang các nước đang phát triển. Do vậy, ODA rất nhạy cảm về mặt xã hội và chịu sự điều chỉnh của dư luận xã hội từ phía nước cung cấp cũng như từ phía nước tiếp nhận ODA.
2.1.3.2.Các tính chất của ODA và mặt trái của nó
a. Tính chất của ODA
Tính chất của ODA là khoản vốn ưu đãi hỗ trợ cho phát triển của nước nghèo được thể hiện trên các điểm chính sau đây:
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn bổ sung quan trọng cho đầu tư phát triển, là nguồn vốn “rẻ” trong đó các khoản vay ODA có thời gian trả nợ dài, mức lãi suất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại trong khoản vay ODA chiếm tối thiểu ở mức 25% hoặc 35% tương ứng với dự án không ràng buộc hay có ràng buộc nói ở trên. Trong điều kiện tài chính của những nước đang và kém phát triển nguồn vốn trong nước còn hạn chế thì việc tranh thủ các nguồn vốn ODA đặc biệt là ODA vay để đầu tư cho phát triển là rất cần thiết, lĩnh vực như xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội phục vụ lợi ích công công, trong các vùng khó khăn nơi mà hiệu quả tài chính của đầu tư chưa cao không thu hút được vốn đầu tư tư nhân, thì sử dụng vốn ODA đầu tư vào các lĩnh vực đó, các vùng đó để rút ngắn khoảng cách chênh lệch về sự phát triển, tạo nên công bằng xã hội là chiến lược đúng đắn. Đồng thời, để tiếp nhận vốn vay ODA gắn với đầu tư, nước nhận viện trợ phải thu xếp vốn đối ứng, cắt giảm chi tiêu công, tăng tỷ trọng tiết kiệm, như vậy nguồn vốn ODA sẽ có tác dụng rất lớn trong khuyến khích đầu tư phát triển.
Thứ hai, ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ cho đất nước và bù đắp cán cân thanh toán. Hiện nay ở một số nước ASEAN tỷ lệ tiết kiệm nội địa khá cao, chiếm khoảng 30-40% GDP nhưng vẫn xảy ra hiện tượng thâm hụt cán cân vãng lai. Trong điều kiện ở một nước không có khả năng tự do chuyển đổi tiền tệ thì một dự án đầu tư bằng 100% vốn trong nước, nếu có nhu cầu nhập khẩu trang thiết bị, sẽ không khả thi do nguồn ngoại tệ không được đáp ứng. Như vậy thì số tiền tiết kiệm nội địa cũng không thể chuyển thành đầu tư. Việt Nam hiện vừa thiếu hụt cán cân
tiết kiệm và đầu tư, vừa thiếu hụt cán cân vãng lai nên việc huy động được vốn ODA trong giai đoạn này sẽ phát huy được đồng thời hai tác dụng nêu trên.
Thứ ba, ODA trợ giúp phát triển nguồn nhân lực, nâng cao trình độ quản lý và khoa học công nghệ, trong quá trình sử dụng nguồn vốn ODA để đầu tư phát triển kinh tế, xã hội, đội ngũ cán bộ tham gia quản lý, thực hiện dự án được đào tạo nâng cao kiến thức, kỹ năng và trình độ quản lý, họ làm quen và ứng dụng những quy định, quy trình, những thông lệ quốc tế về quản lý tài chính, đấu thấu, quản lý dư án, v.v... . Những người hưởng lợi cũng được tập huấn về chuyên môn kỹ thuât, tất cả đội ngũ này sẽ áp dụng các kiến thức và kỹ năng đó vào thực tế, nó có hiệu ứng lan tỏa đến các đối tượng khác, góp phần cải thiện trình độ quản lý, chuyên môn và nghiệp vụ nguồn nhân lực của nước nhận tài trợ, đây chính là lợi ích lâu dài, căn bản của quốc gia nhận viện trợ. Mặt khác, khi tiếp nhận ODA thông qua các dự án, chương trình, các cán bộ dự án được tiếp cận, am hiểu thêm quy trình công nghệ tiên tiến, hiện đại trong các lĩnh vực về công nghệ sinh học, công nghệ gen, mô hình sản xuất và các công nghệ chế biến, bảo quản tiên tiến. Có một số công nghệ này được chuyển giao và áp dụng vào các vùng dự án, lan tỏa đến các vùng khác, làm cho trình độ khoa học kỹ thuật và công nghệ của nước tiếp nhận ODA tiến kịp các nước tiến tiến.
Thứ tư, ODA giúp cải thiện thể chế và chính sách kinh tế, cải thiện thể chế và chính sách ở các nước đang phát triển là nhân tố rất quan trọng về quản lý để thúc đẩy tăng trưởng, xóa đói giảm nghèo và giảm thiểu bất công bằng xã hội. Để được tiếp nhận và trong quá trình sử dụng vốn ODA các nước nhận ODA phải tuân thủ các chính sách, lĩnh vực ưu tiên, cơ chế quản lý vận hành, thanh tra, kiểm tra của nhà tài trợ. Chính quyền nước nhận tài trợ và Ban quản lý các dự án cụ thể phải giải trình rõ ràng, minh bạch về việc quản lý sử dụng nguồn ODA. Tất cả những yêu cầu này tạo nên áp lực phải cải thiện những chính sách và thể chế không phù hợp, bất cập hiện hành của nước nhận tài trợ, việc làm này không chỉ hướng tới sự phù hợp với xu hướng của thế giới nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, mà còn tác động tích cực đối với đối mới chính sách, thể chế quản lý nền kinh tế, xã hội của đất nước.
Thứ năm, khi nhận vốn ODA mà thực chất là khoản vay nợ, cho dù tỷ trọng phần vay nợ là 65% hay 75% tùy theo có điều kiện ràng buộc hay không ràng buộc, thì đây cũng là khoản vay, tuy món vay này có lãi suất thấp hơn vay nội địa nhưng về số lượng là khoản vay lớn, tuy có thời gian trả nợ dài, nhưng đã vay là phải trả. Điều này cũng là một áp lực đặt lên các nhà lãnh đạo đất nước, các cơ quan tài chính quốc gia, những người quản lý và sử dụng ODA phải thay đổi tư duy, nếp nghĩ của các nhà quản lý cũng như người dân trực tiếp thụ hưởng viện trợ, phải thấu hiểu rằng đây không phải là “món trời cho” mà là món vay hôm nay mà ngày mai phải trả, không thể áp dụng cơ chế “xin - cho”, không thể sử dụng “vô tội vạ” để lãnh phí, thất thoát mà phải quản lý sử dụng có hiệu quả ODA.
b. Mặt trái của ODA
ODA là khoản hỗ trợ đóng góp tích cực vào sự phát triển của nước nghèo. Tuy nhiên, nếu cả phía tài trợ và phía hưởng lợi không vì mục tiêu trong sáng, lành mạnh, bên nhận tài trợ không có biện pháp quản lý sử dụng hợp lý, chặt chẽ, ODA có thể gây nên một số mặt trái sau đây:
Trước hết, vốn ODA trong một số trường hợp đi liền với yếu tố chính trị hơn là yếu tố hiệu quả kinh tế, hầu hết các nước phát triển sử dụng ODA như một công cụ chính trị, xác định vị trí và ảnh hưởng của mình tại các nước và các khu vực tiếp nhận ODA. Mỹ dùng ODA làm công cụ để thực hiện ý đồ gây “ảnh hưởng chính trị trong thời gian ngắn”, một mặt dùng viện trợ kinh tế để bày tỏ sự thận thiện, tiến đến gần gũi thân thiết về chính trị, mặt khác tiếp cận với quan chức cao cấp của các nước đang phát triển để mở đường cho hoạt động ngoại giao trong tương lai. Mỹ “lái” các nước nhận viện trợ chấp nhận một lập trường nào đó của Mỹ trong ngoại giao và tác động, can thiệp vào sự phát triển chính trị của các nước đang phát triển. Nhật Bản cũng sử dụng ODA như một công cụ ngoại giao lợi hại, nhờ tăng cường viện trợ cho các nước đang phát triển, Nhật Bản đã tranh thủ sự ủng hộ của các nước này để trở thành thành viên của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc. Nhật Bản muốn quốc tế hóa đồng tiền của mình bằng cách hình thành số nợ tính bằng đồng Yên và gắn với những dự án có công ty Nhật tham gia.
Bên cạnh đó, ODA vay làm tăng gánh nợ quốc gia, Ở Việt Nam, chỉ sau gần 20 năm tái lập việc tiếp nhận ODA (1993-2012), số nợ vay đã khá lớn. Theo dự báo trong vòng hơn 10 năm tới Việt Nam sẽ phải lần lượt trả các khoản nợ này, ước tính mỗi năm phải trả từ 10%-14% kim ngạch xuất khẩu cho tất cả các khoản vay, khi đó trong một chừng mực nhất định, Việt Nam sẽ phải trả giá và tốc độ tăng trưởng kinh tế có thể bị chậm lại. Nếu nước tiếp nhận quản lý chặt chẽ và đầu tư hợp cho một số ngành và lĩnh vực, thì lợi ích thu được bù đắp cho khoản trả nợ này. Nếu không quản lý ODA chặt chẽ, có thể bị lợi dụng nguồn vốn hỗ trợ này và các hiện tượng tham nhũng, lãng phí, cơ chế “xin-cho” dự án, đưa nguồn hỗ trợ này vào phục vụ lợi ích một nhóm nào đó thì đây thực sự là gánh nợ lớn cho các thế hệ sau này...
Điểm quan trọng nữa cần hết sức lưu tâm ODA là khoản cung cấp có vay có trả, gắn với những ràng buộc của các nước, tổ chức cung cấp viện trợ. Mỗi nước cung cấp ODA đều có chính sách riêng của mình và những quy định ràng buộc khác nhau đối với nước nhận, nhiều khi ràng buộc này rất chặt chẽ. Nếu nước tiếp nhận không khéo đàm phán thương lượng để hạn chế bớt những ràng buộc, có thể bị rơi vào tình trạng phụ thuộc vào công nghệ, hàng hóa và dịch vụ của nước cung cấp ODA. Hầu hết các nhà tài trợ đều gắn việc cung cấp ODA với việc sử dụng công nghệ, hàng hóa và dịch vụ của họ, chẳng hạn như Bỉ, Đức, Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ mua công nghệ, hàng hóa và dịch vụ của nước mình; Canada thì yêu cầu tới 65%, trung bình khoảng 22% viện trợ ODA phải được sử dụng để mua hàng hóa của các quốc gia viện trợ.
Hơn nữa, các thủ tục để sử dụng ODA thường phức tạp và mất nhiều thời gian, vì vậy, nước tiếp nhận ODA thường phải thay đổi, điều chỉnh nhiều lần thì dự án ODA mới được nhà tài trợ chấp nhận thẩm định. Ngoài ra, các chi phí như chi phí quản lý dự án, thuê tư vấn quốc tế, giải phóng mặt bằng của dự án ODA cũng có yêu cầu cao hơn những dự án cùng loại sử dụng vốn trong nước, do nhà tài trợ can thiệp trực tiếp vào các quy trình này.