vùng Duyên hải Miền Trung
3.3.2.1. Thực trạng Tổ chức Bộ máy quản lý dự án ODA của Vùng
Khác với các hoạt động quản lý nhà nước khác (bao gồm 4 cấp là Trung ương; tỉnh, huyện, xã), hiện nay Việt Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản lý thu hút và sử dụng vốn ODA, bao gồm:
(1) Chính phủ;
(2) Các Bộ/ngành tổng hợp, gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước và Văn phòng Chính phủ; trong đó Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối.
(3) Các Bộ chuyên ngành, UBND các địa phương (4) Các chủ dự án, Ban quản lý dự án.
Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan này (Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Các Bộ ngành và Uỷ ban nhân dân Tỉnh,...) được quy định chi tiết trong Nghị định 38/NĐ-CP (thay thế nghị định số 131/NĐ-CP và Nghị định số 17/NĐ-CP). Ngoài ra, quản lý nhà nước về vốn ODA muốn đạt được hiệu quả rất cần sự quan tâm hợp tác từ phía các nhà tài trợ.
Quản lý trực tiếp Phối hợp làm việc Phối hợp quản lý
Hình 3.2. Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam CHÍNH PHỦ Nước tài trợ Bộ KH & ĐT Bộ Tài Chính Ngân hàng NNVN Văn phòng CP UBND Tỉnh, thành phố trực thuộc TW Bộ Nông nghiệp và PTNT Ban QLDA Cấp Tỉnh, TP Ban Quản lý Dự án Dự án triển khai ở địa phương Nhà tài trợ Nhà tài trợ Dự án triển khai tại cấp Bộ
Công tác quản lý nhà nước về vốn ODA về cơ bản đã được tập trung vào một đầu mối, ở Trung ương là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở các Bộ là các Vụ Kế hoạch đầu tư hoặc Vụ Hợp tác quốc tế, ở các tỉnh là các Sở Kế hoạch và Đầu tư.
Tuy nhiên, việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý ODA còn mang tính dàn trải, có nơi chưa tập trung được vào một đầu mối, một số địa phương vẫn còn duy trì hai đầu mối là Sở Kế hoạch và Đầu tư và Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh hoặc việc ký kết các Hiệp định vay cũng được giao cho hai cơ quan quản lý là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước, nhưng sau đó toàn bộ việc quản lý Hiệp định lại do Bộ Tài chính quản lý. Bên cạnh đó, việc ký kết các Hiệp định ODA hiện vẫn tồn tại hai nấc: Hiệp định khung do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì và ký kết, Hiệp định ODA vay cụ thể cho từng dự án do Bộ Tài chính chủ trì và ký kết. Trong một số trường hợp, khi mà Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ đóng vai trò “người vay” thì có lẽ không cần thiết tồn tại hai nấc như vậy.
Một tồn tại khá phổ biến khác là trong một Bộ/địa phương thì chủ đầu tư là một cơ quan thuộc Bộ/địa phương, đồng thời Ban quản lý dự án tỉnh, nhà thầu cũng là của Bộ/địa phương đó, vì vậy khi có vấn đề xảy ra trong thực hiện dự án, các đơn vị này có thể thông đồng, dàn xếp riêng với nhau.
Một trong những yếu tố cơ bản tác động khiến việc thực hiện nhiều dự án tại Vùng chưa thực sự đạt được hiệu quả mong muốn chính là hoạt động điều hành từ các Ban quản lý dự án tỉnh. Có một thực tế tồn tại, không chỉ tại Vùng DHMT là mỗi dự án đều có Ban chuẩn bị, song khi chuyển sang giai đoạn thực hiện dự án lại tiến hành thành lập mới các Ban quản lý dự án. Như vậy, có những người mới lại được tuyển vào và ban giám đốc dự án có thay đổi nên ảnh hưởng đến tiến độ triển khai thực. Hoặc có địa phương lại bộ trí cán bộ thực hiện dự án phần lớn là cán bộ các sở, ngành kiêm nhiệm, do vậy thời gian dành cho quản lý dự án hạn chế, dẫn đến làm chậm tiến độ dự án. Chẳng hạn như trường hợp Dự án Cải thiện vệ sinh môi trường thành phố Nha Trang, mặc dù được ký kết từ năm 2004 nhưng đến năm 2007 mới triển khai được. Nguyên nhân chính là do Ban quản lý dự án hầu hết là lãnh đạo, cán bộ kiêm nhiệm nên việc thực hiện và triển khai dự án phụ thuộc hoàn toàn vào đơn vị tư vấn.
3.3.2.2. Thực trạng tổ chức quản lý và thực hiện dự án ODA
Các dự án ODA tại vùng DHMT được chia thành 2 loại là: (1) Các dự án trực thuộc tỉnh, do Ủy ban Nhân dân tỉnh thẩm định và ký kết văn kiện tài trợ; và (2) Các dự án nhóm O, do các Bộ ngành Trung ương làm cơ quan chủ quản và đề nghị Ủy ban Nhân dân tỉnh thành lập Ban quản lý dự án tại tỉnh.
Nhìn chung nhiệm vụ chủ yếu của các Ban quản lý dự án tỉnh thuộc Vùng được thực hiện như sau:
Ban quản lý dự án tỉnh là cơ quan thường trực giúp việc cho Ban chỉ đạo dự án tỉnh (thường lãnh đạo tỉnh phụ trách ngành nông nghiệp là Trưởng ban chỉ đạo), Ban quản lý dự án tỉnh có trụ sở tại Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn hoặc do tỉnh bố trí phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương, có con dấu và tài khoản để giao dịch theo quy định của Pháp luật.
Ban quản lý dự án tỉnh chịu trách nhiệm trước Ủy ban Nhân dân tỉnh và Bộ Nông nghiệp và PTNT (cơ quan chủ quản dự án) về việc quản lý, thực hiện các hoạt động của dự án về nông nghiệp và phát triển nông thôn trên địa bàn tỉnh, phù hợp với quy định của Nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam về quản lý dự án đầu tư, quản lý tài chính theo Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan.
Ban quản lý dự án tỉnh thực hiện các công việc quản lý và thực hiện dự án như sau: xây dựng kế hoạch hoạt động dự án hàng năm; chỉ đạo và giám sát các Nhà thầu thực hiện các hoạt động của dự án đảm bảo chất lượng, hiệu quả; tổ chức thực hiện dự án theo mục tiêu và kế hoạch được duyệt trên địa bàn tỉnh; bảo đảm sử dụng kinh phí của dự án trên cơ sở các định mức chi phí của dự án và Nhà nước ban hành, đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả; phối hợp với với các cơ quan liên quan thực hiện việc kiểm tra, kiểm toán và đánh giá các hoạt động của dự án tỉnh theo quy định; tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát và nghiệm thu công trình; tổ chức tập huấn và chuyển giao kỹ thuật cho cán bộ cấp tỉnh, huyện và các đơn vị có liên quan trong phạm vi dự án tỉnh quản lý và quản lý các thiết bị và phương tiện làm việc của Ban quản lý dự án tỉnh theo đúng quy định của dự án và quy định hiện hành của Nhà nước.
Bảng 3.8. Đánh giá năng lực quản lý và thực hiện dự án của các Ban quản lý dự án ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và PTNT
Tổng số ý kiến Hoàn toàn không đồng ý Không đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Hoàn toàn đồng ý
Đánh giá của Nhà tài trợ
- Năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp Trung ương 12 1 5 5 0 1 Tỷ lệ % 8,3 41,7 41,7 0,0 8,3 Năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp Địa phương 12 3 4 3 2 0 Tỷ lệ % 25,0 33,3 25,0 16,7 0,0
Tự đánh giá của cán bộ quản lý dự án
- Năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp Trung ương 36 5 7 7 13 4 Tỷ lệ % 13,9 19,4 19,4 36,1 11,1 Năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp Địa phương 36 6 8 11 9 2 Tỷ lệ % 16,7 22,2 30,6 25,0 5,6
Đánh giá của Người hưởng lợi
- Năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp Trung ương 19 4 4 7 0 4 Tỷ lệ % 21,1 21,1 36,8 0,0 21,1 Năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp Địa phương 19 1 2 11 3 2 Tỷ lệ % 5,3 10,5 57,9 15,8 10,5
Năng lực quản lý và thực hiện dự án của các ban quản lý dự án trung ương và các ban quản lý dự án tỉnh có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Kết quả khảo sát ý kiến đánh giá về năng lực quản lý và thực hiện dự án các cấp (gồm 12 nhà tài trợ, 36 cán bộ quản lý dự án và 19 người hưởng lợi) cho thấy, có 50% nhà tài trợ, 66,7% cán bộ dự án và 57,9% người hưởng lợi đồng ý cho là năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp trung ương. Đồng thời 41,7% nhà tài trợ, 61,1% cán bộ dự án và 84,2% người hưởng lợi đồng ý cho rằng năng lực quản lý thực hiện dự án chưa tốt ở cấp địa phương (xem bảng 3.8).
3.3.2.3. Thực trạng giám sát và đánh giá dự án ODA
Trong những năm qua, công tác giám sát và theo dõi dự án được triển khai ở mọi cấp từ Trung ương (các Bộ), địa phương chủ quản cho đến các Ban quản lý dự án tại vùng DHMT. Ngoài ra công tác này còn được thực hiện bởi chính các nhà tài trợ hoặc phối hợp thực hiện giữa các nhà tài trợ với các cơ quan liên quan của phía Việt Nam. Theo quy định hiện hành, các Ban quản lý dự án phải lập báo cáo tiến độ triển khai thực hiện dự án theo tháng, quý, năm và báo cáo kết thúc dự án cho các cơ quan cấp trên. Báo cáo này bao gồm các thông tin về các công việc đã được triển khai thực hiện hoặc hoàn thành, các khoản viện trợ đã được giải ngân... Các Bộ, địa phương chủ quản có trách nhiệm thực hiện các báo cáo quý về tiến độ triển khai các dự án ODA thuộc phạm vi quản lý của Bộ và địa phương mình. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm lập báo cáo nửa năm và hàng năm về tình hình triển khai thực hiện các dự án ODA.
Công tác giám sát, theo dõi và đánh giá các dự án ODA trong thời gian qua có một số điểm sau:
Thứ nhất, công tác theo dõi và đánh giá dự án bị buông lỏng trong một số năm đầu sử dụng nguồn vốn ODA, thể hiện chỉ có khoảng 15% các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện tốt công tác theo dõi và báo cáo đúng thời hạn quy định. Nhiều cơ quan chủ quản ở Trung ương và các tỉnh chưa quản lý sâu sát được các dự án của mình. Kỷ luật báo cáo về tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA thực
hiện thiếu nghiêm túc. Tuy nhiên công tác này dần được cải thiện những năm gần đây, với tỷ lệ số dự án nộp báo cáo giám sắt và đánh giá dự án đúng thời gian quy định đã tăng lên rõ rệt. (xem tại Biểu đồ 3.15)
Đơn vị tính: % 56,21% 59,97% 87,54% 89,27% 0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00 % Tỷ lệ % số dự án nộp Báo cáo giám sát và đánh giá đúng
thời gian quy định
2012 2011 2010 2009
Biểu đồ 3.15: Tổng hợp kết quả báo cáo giám sát và đánh giá Dự án ODA
Nguồn: Vụ Kế hoạch, Bộ Nông nghiệp và PTNT, 2013
Thứ hai, năng lực quản lý và giám sát thực hiện dự án của các Ban quản lý dự án tại vùng DHMT còn hạn chế, nhất là với các đơn vị lần đầu tiên sử dụng vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Yếu kém bắt nguồn từ các nguyên nhân như cán bộ chưa được đào tạo đầy đủ, cơ sở vật chất còn thiếu, khó tuyển được cán bộ có đủ năng lực do lương thấp vì định mức chi phí cho các ban quản lý dự án tỉnh thấp.
Công tác đánh giá sau khi dự án kết thúc hiện chưa được quan tâm đúng mức. Hiện nay chỉ có nhà tài trợ thực hiện việc đánh giá dự án sau khi kết thúc trong khi các cơ quan liên quan của phía Việt Nam không có đầy đủ kinh phí thực hiện công tác này. Hơn nữa, các bộ chỉ tiêu đánh giá tại nhiều dự án được đặt ra quá cao, công cụ đánh giá không phù hợp… gây khó khăn trong quá trình giám sát và đánh giá. Chẳng hạn, tại dự án “Tái tạo và Quản lý rừng bền vững tại Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên” do KFW tài trợ, theo “Thoả thuận riêng” được
ký giữa KfW và chủ dự án, cứ mỗi 6 tháng, Ban quản lý án Trung ương phải gửi cho Ngân hàng báo cáo dài 5 trang. Theo yêu cầu ban đầu, báo cáo này phải bao gồm các phụ lục có rất nhiểu chỉ số về tình hình phát triển của ngành và của cơ quan thực hiện dự án cũng như các tác động và kết quả chính của dự án. Tuy nhiên, trong thực tế những mẫu biểu và chỉ số báo cáo 6 tháng này đã không được áp dụng vì các Ban quản lý dự án địa phương và trung ương không thể thu thập được dữ liệu theo tần xuất được yêu cầu. Thay vào đó, Ban quản lý dự án Trung ương và KfW đã thảo luận và đi đến thống nhất xây dựng một bộ mẫu biểu báo cáo mới đơn giản hơn (bao gồm cả báo cáo tiến độ nửa năm) trên Word và Excel để lưu trữ và xử lý dữ liệu. Đến nay, cơ chế báo cáo này đang được vận hành tốt và hỗ trợ tích cực cho quá trình quản lý dự án.
Thứ ba, các thông tin về tình hình thực hiện dự án thường không được các cấp thông báo kịp thời, đầy đủ. Điều này gây khó khăn cho các cơ quan tổng hợp, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong việc tổng hợp tình hình thực hiện dự án để báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, nhiều chủ dự án khi gặp khó khăn trong quá trình thực hiện lại thường yêu cầu các cơ quan cấp trên giải quyết. Do thiếu các thông tin cập nhật thường xuyên nên việc giải quyết các vướng mắc thường mang tính chất sự vụ, không có tính hệ thống, đồng bộ và kịp thời.
Hệ thống thông tin theo dõi trực tuyến từ Trung ương đến cơ sở chưa được xây dựng hoàn chỉnh. Mặt khác, hệ thống thông tin kinh tế, xã hội, chính trị của nền kinh tế, của ngành và địa phương chưa được quản lý thống nhất và chưa có sự chia sẻ thông tin hợp lý giữa các cơ quan nhà nước, trong nội bộ các nhà tài trợ cũng như giữa nhà tài trợ với các cơ quan liên quan. Chính vì vậy, những thông tin về vốn ODA có độ xác thực và cập nhật chưa cao. Trong khi đó, nguồn vốn ODA ở Việt Nam cần một kênh thông tin đa chiều để bên Việt Nam có thể nâng cao khả năng điều phối tránh tình trạng trùng lặp, chồng chéo hạn chế hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.
Theo tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ-CP, mỗi cơ quan quản lý, thực hiện các chương trình dự án ODA từ Trung ương đến địa phương sẽ phải thành lập
đơn vị chuyên trách về theo dõi và đánh giá dự án. Tuy nhiên công tác này mới chỉ được triển khai ở một số cơ quan tổng hợp và quản lý dự án, chưa phát triển thành một hệ thống thông tin bao quát được toàn bộ hoạt động tiếp nhận và sử dụng vốn ODA ở vùng DHMT.
Quá trình tin học hoá công tác theo dõi đánh giá dự án hiện triển khai còn chậm do các khó khăn về trang thiết bị cũng như thiếu một chế tài bắt buộc các đơn vị thực hiện các báo cáo định kỳ.
Thứ tư, hiện nay chưa có một hệ thống biểu mẫu báo cáo tiến độ thực hiện chung cho cả nhà tài trợ và các cơ quan Việt Nam. Các cơ quan quản lý dự án phải cùng một lúc lập hai báo cáo và điều này tạo ra gánh nặng cho các ban quản lý dự án.
Tóm lại, tuy hệ thống các quy định về việc giám sát, theo dõi dự án đã được ban hành đầy đủ, nhưng do thiếu các chế tài nên công tác này còn bị coi nhẹ và