3. Những đóng góp mớı của luận văn
1.1.4. Khái quát về hệ thống đăng ký đất đai Việt Nam
1.1.4.1. Giai Đoạn trước khi có Luật Đất đai
a. Trước khi có Luật Đất đai 1987
Chỉ thị 299 - TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ “về việc đo đạc và đăng ký thống kê ruộng đất” đã lập được hệ thống hồ sơ đăng ký cho toàn bộ đất nông nghiệp và một phần diện tích đất thuộc khu dân cư nông thôn.
b. Từ khi có Luật Đất đai năm 1987 có hiệu lực đến ngày 15/10/1993 Luật Đất đai 1987 quy định “Khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho phép chuyển quyền sử dụng, thay đổi mục đích sử dụng hoặc đang sử dụng đất hợp pháp mà chưa đăng ký phải xin đăng ký đất đai tại cơ quan Nhà nước - Uỷ ban nhân dân quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và UBND xã thuộc huyện lập, giữ sổ địa chính, vào sổ địa chính cho người SDĐ và tự mình đăng ký đất chưa sử dụng vào sổ địa chính” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1987).
Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành Quyết định số 201 - ĐKTK ngày 14/7/1989 về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và Thông tư số 302 - ĐKTK ngày 28/10/1989 hướng dẫn thực hiện Quyết định 201- ĐKTK đã tạo ra một sự chuyển biến lớn về chất cho hệ thống đăng ký đất đai của Việt Nam”.
Thời kỳ này do đất đai ít biến động, Nhà nước nghiêm cấm việc mua, bán, lấn, chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức và với phương thức quản lý đất đai theo cơ chế bao cấp nên hoạt động đăng ký đất đai ít phức tạp.
1.1.4.2. Giai Đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến năm 2003
Luật Đất đai năm 1993 quy định,
“Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính, quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”.
xã, phường, thị trấn đó - Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn lập và quản lý sổ địa chính, đăng ký vào sổ địa chính đất chưa sử dụng và sự biến động về việc sử dụng đất” (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 1993).
Thời kỳ này đánh dấu sự chuyển đổi của nền kinh tế sau 7 năm thực hiện đường lối đổi mới của Đảng. Vì vậy, đất đai (quyền sử dụng đất) tuy chưa được pháp luật thừa nhận là loại hàng hoá nhưng trên thực tế, thị trường này có nhiều biến động, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất trái pháp luật xảy ra thường xuyên, đặc biệt là khu vực đất đô thị, đất ở nông thôn thông qua việc mua bán, chuyển nhượng bất hợp pháp không thực hiện việc đăng ký với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Luật sửa đổi bổ sung Luật Đất đai (1998, 2001) tiếp tục phát triển các quy định về đăng ký đất đai của Luật Đất đai 1993, công tác đăng ký đất đai được chấn chỉnh và bắt đầu có chuyển biến tốt. Chính quyền các cấp ở địa phương đã nhận thức được vai trò quan trọng và ý nghĩa thiết thực của nhiệm vụ đăng ký đất đai với công tác quản lý đất đai, tìm các giải pháp khắc phục, chỉ đạo sát sao nhiệm vụ này.
1.1.4.3. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đến đai năm 2003 đến trước khi có Luật đất đai năm 2013
Năm 2003, để đáp ứng được yêu cầu của điều kiện thực tế, Luật đất đai 2003 đã được Quốc hội nước CHXHCNVN thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành vào ngày 01/07/2004. Giai đoạn 2004-2009, việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện chủ yếu đối với quyền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ. Đến giai đoạn từ năm 2009 - 2013, việc đăng ký cấp GCN được thực hiện với các đối tượng là quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu đối với các tài sản khác gắn liền với đất theo Nghị định số 88/2009/NĐ-CP của Chính phủ, Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Luật Đất đai dành một chương gồm 7 Điều quy định về cấp giấy và dành riêng một chương gồm 10 Điều quy định các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai theo phương châm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho người sử
dụng đất hợp pháp thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của mình. Điểm đổi mới lớn nhất của Luật Đất đai 2003 so với các văn bản giai đoạn trước đó chính là tạo hành lang pháp lý cho sự ra đời của VPĐKĐĐ với vai trò là cơ quan dịch vụ công thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai cùng với những quy định mới về cấp GCN (tất cả các trường hợp sử dụng đất trước ngày 15/10/1993, giấy tờ mua bán không đảm bảo theo quy định, … đều được cấp Giấy chứng nhận QSD đất, không phải nộp tiền) đã đẩy mạnh tiến độ cấp Giấy chứng nhận trên phạm vi cả nước.
Hệ thống Đăng ký đất đai có hai loại: đăng ký ban đầu, đăng ký biến động.
+ Đăng ký ban đầu được thực hiện khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cấp GCNQSDĐ cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân; đăng ký quyền sở hữu tài sản hợp pháp.
+ Đăng ký biến động - đăng ký những biến động đất đai trong quá trình sử dụng đất do thay đổi diện tích (tách, hợp thửa đất, sạt lở, bồi lấp …), do thay đổi mục đích sử dụng, do thay đổi quyền và các hạn chế về QSDĐ.
- Cơ quan đăng ký đất đai: Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương có VPĐKQSDĐ là cơ quan dịch vụ công thực hiện chức năng quản lý HSĐC gốc, chỉnh lý thống nhất HSĐC, phục vụ người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2003).
1.1.4.4. Đăng ký đất đai theo quy định của Luật đất đai năm 2013
Kế thừa thành tựu đã đạt được của Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013 tiếp tục dành một chương gồm 12 Điều, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ dành một chương gồm 19 Điều quy định về cấp GCN; Luật Đất đai dành riêng một chương gồm 03 Điều và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ dành một chương gồm 18 Điều quy định về các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai. Trong đó có một số nội dung đổi mới như:
Về cơ quan đăng ký đất đai: Trước đây là VPĐKĐĐ cấp huyện, cấp tỉnh, nay tên gọi mới là VPĐK đất đai, chức năng nhiệm vụ: như theo quy định của Luật Đất đai 2003. Việc thành lập: UBND cấp tỉnh thành lập hoặc tổ chức lại trên
cơ sở VPĐK 2 cấp hiện có trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc tổ chức lại trên cơ sở hợp nhất các VPĐKĐĐ các cấp. Tổ chức bộ máy: Có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Chức năng nhiệm vụ của Chi nhánh được thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của VPĐKĐĐ theo quyết định của UBND cấp tỉnh; Trong thời gian chưa thành lập xong VPĐK đất đai thì VPĐKĐĐ tiếp tục hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ đã được giao.
Về Thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận: Thẩm quyền cấp GCN đối với trường hợp đã có GCN mà khi thực hiện các quyền phải cấp GCN mới hoặc cấp đổi, cấp lại GCN: Địa phương đã thành lập VPĐK đất đai (1 cấp) thì Sở Tài nguyên và Môi trường cấp GCN cho các đối tượng. Địa phương chưa thành lập VPĐK đất đai thì: UBND cấp huyện cấp GCN cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở; Sở TNMT cấp đối tượng còn lại;
Về thời hạn giải quyết hồ sơ: Đăng ký, cấp GCN lần đầu: không quá 30 ngày (giảm 5 ngày); Đăng ký bổ sung đối với tài sản: không quá 20 ngày (giảm 5 ngày); Đăng ký biến động không quá 10 ngày (giảm 5 ngày); Cấp đổi GCN không quá 10 ngày (giảm 5 ngày); Đăng ký đất đai đối với đất Nhà nước giao đất để quản lý không quá 20 ngày (trước đây không quy định).
1.1.5. Các yếu tố ảnh hưởng tới công tác đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
1.1.5.1. Chính sách pháp luật
Chính sách pháp luật là nhân tố không thể thiếu được của một Nhà nước. Từ xưa đến nay, Nhà nước nào cũng luôn thực hiện quyền cai trị của mình trước hết bằng pháp luật. Nhà nước dùng pháp luật tác động vào ý chí con người để điều chỉnh hành vi của con người. Pháp luật có những vai trò chủ yếu đối với công tác quản lý đất đai nói chung và quá trình đăng ký và cấp giấy chứng nhận QSDĐ, công tác quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện đăng ký, cấp giấy chứng nhận nói riêng.
Đối với quản lý đất đai và cấp GCN: Chính sách pháp luật là nhân tố mà qua đó Nhà nước bảo đảm sự bình đẳng, công bằng giữa những người sử dụng
đất và là nhân tố bắt buộc các tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà nước và các nghĩa vụ khác. Nhờ những điều khoản bắt buộc, thông qua các chính sách miễn giảm, thưởng, phạt cho phép Nhà nước thực hiện được sự bình đẳng cũng như giải quyết tốt mối quan hệ về lợi ích trong lĩnh vực đất đai giữa những người sử dụng đất. Pháp luật là nhân tố tạo điều kiện cho các nhân tố khác, các chế độ, chính sách của Nhà nước được thực hiện có hiệu quả hơn.
Đối với quản lý tài chính trong đơn vị sự nghiệp công có thu: Cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước còn có vai trò như một cán cân công lý, đảm bảo sự công bằng, hợp lý trong việc tạo lập và phân phối sử dụng các nguồn lực tài chính giữa các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp khác nhau cũng như giữa các đơn vị sự nghiệp trong cùng một lĩnh vực. Nhờ đó, các đơn vị sự nghiệp dù hoạt động ở đâu, lĩnh vực nào cũng được quan tâm, tạo môi trường bình đẳng, tạo điều kiện phát triển tương xứng với yêu cầu của xã hội đối với lĩnh vực đó và tiềm lực kinh tế của quốc gia.
“Khi chủ trương, đường lối và chính sách của Nhà nước về phát triển kinh tế xã hội thay đổi thì chế độ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cũng phải thay đổi theo, không còn bó hẹp trong phạm vi cấp phát và chi tiêu theo kế hoạch được giao của Nhà nước. Nói cách khác đây là nhân tố khách quan quan trọng tác động đến quá trình hoàn thiện quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp có thu” (Nguyễn Thị Ngọc Liên, 2015).
1.1.5.2 Đặc điểm của huyện ảnh hưởng tới công tác đăng ký và cấp GCNQSD đất
Điều kiện tự nhiên, khinh tế xã hội của địa phương là một yếu tố quan trọng ghóp phần tạo lên những thuận lợi và khó khăn nhất định cho mỗi ngành nghề cụ thể của bất kỳ một địa phương nào.
Mặt khác, hệ thống chính sách pháp luật ở nước ta chưa thật sự đồng bộ, phải ban hành nhiều văn bản dưới luật nên thường xuyên có sự thay đổi các quy định gây khó khăn cho người dân trong việc tiếp cận bất kỳ chính sách, pháp luật về đất đai và thủ tục hành chính về đăng ký đất đai. Ủy ban nhân dân huyện cần cập nhật, tổng hợp các chính sách, pháp luật còn hiệu lực một cách hệ thống, đơn
giản để tuyên truyền đến từng địa phương, từng đối tượng sử dụng đất. Hiện nay, do sự hiểu biết của nhân dân trong huyện đối với chính sách, pháp luật về thủ tục hành chính về đăng ký đất đai còn nhiều hạn chế đã gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về đất đai nói chung và chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai nói riêng nên công tác đăng ký và cấp GCN tại chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai còn nhiều khó khăn.
1.1.5.3. Công tác quản lý Nhà nước về đất đai của cấp dưới
Dù trong thực tế, mỗi quốc gia đều có cách tiếp cận riêng, thống nhất với đặc điểm chung của đất đai và hoàn cảnh lịch sử của mình song mọi cách tiếp cận đều nhằm mục tiêu bảo đảm nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế đất hiệu quả và xác lập quyền bình đẳng về sử dụng đất đai để tạo ổn định kinh tế - xã hội. Do đó, đất đai trở thành mối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia. Chính vì vậy, vai trò của nhà nước trong việc quản lý đất đai của đơn vị cấp dưới thể hiện ở những điểm sau:
Một là, đảm bảo sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Đất đai được sử dụng vào tất cả các hoạt động của con người, tuy có hạn chế về mặt diện tích nhưng sẽ trở thành năng lực sản xuất vô hạn nếu biết sử dụng hợp lý. Nhờ có quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, từng diện tích đất sẽ được giao cho các đối tượng cụ thể để thực hiện các mục tiêu quan trọng của nhà nước địa phương.
Hai là, bảo vệ quyền lợi và lợi ích chính đáng của các đối tượng sử dụng đất đai trong quan hệ về đất đai thông qua việc tổ chức thực hiện chính sách pháp luật về đất đai. Bằng công cụ pháp luật, cơ quan quản lý điều chỉnh hành vi của các đối tượng sử dụng đất, khuyến khích việc sử dụng đất đúng mục đích, phát huy nguồn lực đất. Bên cạnh đó, pháp luật sẽ là cơ sở để phát hiện những hành vi gây tổn hại đến tài nguyên đất, đưa ra các chế tài xử lý đối với những hành vi này.
Ba là, nâng cao khả năng sinh lời của đất để góp phần thực hiện mục tiêu kinh tế xã hội của địa phương và bảo vệ môi trường thông qua việc thực hiện các chính sách về đất đai như chính sách giá đất, chính sách thuế, chính sách đầu tư. Chính sách về đất đai là công cụ để cơ quan nhà nước thực hiện vai trò quản lý của mình trong từng giai đoạn nhất định.
Bốn là, thông qua việc giám sát, kiểm tra quản lý và sử dụng đất đai, cơ quan quản lý sẽ nắm bắt tình hình biến động về sử dụng từng loại đất, đối tượng sử dụng đất. Từ đó, phát hiện những mặt tích cực để phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm, kịp thời sửa chữa những sai sót gây ách tắc trong quá trình thực hiện.
Do vậy công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với cấp dưới càng chặt chẽ rõ ràng thì các thủ tục hành chính về đăng ký đất đai sẽ ngày càng được rút gọn hiệu quả, và minh bạch hơn
Bộ máy tổ chức và nguồn nhân lực của chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai. Tổ chức chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai của chính quyền địa phương có tác động trực tiếp tới việc quản lý đất đai trên địa bàn. Việc bộ máy được tổ chức một cách khoa học theo hướng tinh giản, có sự phân công rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn sẽ tạo hiệu quả trong quản lý, giải quyết vấn đề càng nhanh chóng, thuận lợi. Tuy nhiên, công tác quản lý của bộ máy sẽ gặp khó khăn lớn nếu một khâu, một cấp quản lý trong hệ thống không đảm bảo được yêu cầu công việc được giao. Vì vậy, muốn quản lý hiệu quả, tổ chức bộ máy chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai phải được tổ chức thật phù hợp về cơ cấu, có sự phân chia trách nhiệm, quyền hạn cụ thể, đồng thời phải có hướng dẫn, bám sát của các bộ phận chức năng.
Bên cạnh việc tổ chức bộ máy quản lý, trình độ, đạo đức của đội ngũ cán bộ quản lý cũng ảnh hưởng trực tiếp tới công tác quản lý nói chung và công tác đăng ký và cấp giấy chứng nhân đất đai nói riêng. Cán bộ quản lý là người trực tiếp tham gia vào công tác đăng ký và cấp giấy chứng nhân đất đai ở cấp chính