thi các cam kết về quyền tự do công đoàn trong Hiệp định Đối tác toàn diện & tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) tại Việt Nam
Điều 19.3 Hiệp định CPTPP quy định các thành viên có nghĩa vụ ràng buộc theo CPTPP, có nghĩa vụ “thông qua và duy trì” trong luật và trong thực tiễn các tiêu chuẩn lao động cơ bản, trong đó có quyền tự do công đoàn. Với tư cách là quốc gia thành viên của Hiệp định CPTPP, trước yêu cầu của việc thực thi các cam kết về quyền tự do công đoàn của NLĐ, Việt Nam cần phải rà soát, xây dựng, cải cách và nội luật hóa các quy định trong Hiệp định CPTPP về bảo vệ quyền tự do công đoàn của NLĐ vào pháp luật Việt Nam. Mục tiêu là nhằm để hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, thể chế của Việt Nam phù hợp với các cam kết trong các Hiệp định CPTPP, đồng thời thực thi một cách có hiệu quả các cam kết đó trên thực tế. Tuy nhiên, quyền tự do công đoàn cùng với cơ chế “đa công đoàn” theo Hiệp định CPTPP là một vấn đề mới so với các BLLĐ trước đây của Việt Nam. Do đó, để phù hợp với đặc điểm tình hình, điều kiện thực tế của Việt Nam cũng như đảm bảo an ninh quốc gia, để hài hòa quyền lợi của các chủ thể liên quan đến quan hệ lao động, việc nội luật hóa các cam kết này sẽ là một vấn đề tương đối phức tạp, nhất là đối với các quốc gia có cơ quan Tổng liên đoàn lao động duy nhất đã tồn tại trong một khoảng thời gian dài như Việt Nam.
Mặc dù đã có những bước cải thiện đáng kể về khuôn khổ pháp luật lao động, BLLĐ năm 2019 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021 với các quy định mới về quyền tự do công đoàn của NLĐ đã đáp ứng được các tiêu chuẩn lao động quốc tế trong Hiệp định CPTPP, thiết lập một cơ sở pháp lý minh bạch để bảo vệ quyền tự
do công đoàn của NLĐ. Tuy nhiên, BLLĐ năm 2019 chỉ mới quy định về các nguyên tắc quyền thành lập, gia nhập và hoạt động của tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp mà chưa đi sâu vào các quy định cụ thể, nhiều quy định trong pháp luật lao động Việt Nam vẫn còn một số hạn chế, chưa phù hợp với tinh thần các văn kiện pháp lý quốc tế75. Vì vậy, trong giai đoạn hiện nay, để thực thi hiệp định CPTPP, Việt Nam cần hoàn thiện hơn nữa hành lang pháp lý về vấn đề này. Trong đó, cần tiếp tục sửa đổi một số luật liên quan như Luật công đoàn năm 2012 và đặc biệt là ban hành Nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành quy định của BLLĐ năm 2019 về quyền tự do công đoàn của NLĐ nói chung và tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp nói riêng để thực thi quyền tự do công đoàn có hiệu quả trong thực tiễn; tạo điều kiện để tổ chức này hoạt động hiệu quả, thực sự là tổ chức của NLĐ, vì NLĐ; đồng thời, quản lý sự ra đời và hoạt động của tổ chức này nhằm giữ vững ổn định chính trị xã hội; đặc biệt là hướng tới phê chuẩn Công ước 87 của ILO vào năm 2023.
Trước những cơ hội và thách thức như hiện nay, tác giả đưa ra một số kiến nghị đặc biệt chú trọng về việc hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm bảo vệ quyền tự do công đoàn của NLĐ, bao gồm:
Kiến nghị thứ nhất, đề xuất về việc ban hành Nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành quy định của BLLĐ năm 2019 về tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp.
Trước đây, NLĐ chỉ được tham gia vào một tổ chức công đoàn duy nhất (thuộc Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam). Tuy nhiên, sau khi gia nhập Hiệp định CPTPP, bên cạnh việc thành lập, gia nhập Công đoàn thì NLĐ còn được quyền thành lập, gia nhập các tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp. Các tổ chức này sẽ được thành lập và hoạt động độc lập, song song với tổ chức công đoàn hiện nay và không thuộc phạm vi điều chỉnh của hệ thống pháp luật về công đoàn hiện hành. Đây là một cơ chế hoàn toàn mới so với hệ thống công đoàn trước đây. Ngoài BLLĐ năm 2019 thì hiện nay chưa có một VBQPPL nào khác trực tiếp điều chỉnh vấn đề về tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp. Để đáp ứng nhu cầu hiện tại, Việt Nam cần xây dựng các quy định pháp luật điều chỉnh nội dung này nhằm cụ thể hóa các quy định trong BLLĐ năm 2019, tác giả đề xuất việc nghiên cứu ban hành văn bản đó dưới dạng Nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành BLLĐ năm 2019. Theo đó, khi ban hành Nghị định này cần tập trung lưu ý quy định về một số nội dung sau:
75 Xem thêm Bảng so sánh đối chiếu về mức độ tương thích của các quy định trong pháp luật lao động Việt Nam với các yêu cầu của Hiệp định CPTPP về quyền tự do công đoàn của NLĐ tại Phụ lục.
(1) Quy định điều kiện thành lập, gia nhập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp.
Về đối tượng: Theo quy định của ILO, quyền thành lập và gia nhập công đoàn thuộc về tất cả NLĐ mà “không có bất kỳ sự phân biệt nào”, dựa trên bất cứ đặc điểm nào như nghề nghiệp, giới tính, tuổi tác, nguồn gốc xuất thân, dân tộc, quốc tịch, tình trạng hôn nhân, quan điểm tôn giáo, quan điểm chính trị. Quy định này cũng đã được ghi nhận trong pháp luật của một số quốc gia trên thế giới như Trung Quốc, Nga… Điều 3 Luật Công đoàn Trung Quốc quy định “tất cả những người lao động chân tay và trí óc trong các doanh nghiệp, tổ chức và cơ quan chính phủ trên lãnh thổ Trung Quốc, không phân biệt quốc tịch, chủng tộc, giới tính, nghề nghiệp, tín ngưỡng tôn giáo hoặc trình độ học vấn, quyền tổ chức, gia nhập công đoàn theo quy định của pháp luật”76. Hay trong Luật Công đoàn Nga cũng có quy định tương tự và thừa nhận quyền được tham gia thành lập tổ chức đại diện lao động của công dân nước ngoài và những người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Liên bang Nga77. Do đó, để phù hợp với Hiệp định CPTPP cũng như các quy định, chuẩn mực quốc tế, Nghị định cần quy định: tất cả NLĐ đều được thành lập, gia nhập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, kể cả NLĐ nước ngoài cư trú hợp pháp tại Việt Nam.
Tuy nhiên, quyền tự do công đoàn có thể bị hạn chế trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng78. Các trường hợp hạn chế này cần được quy định cụ thể để tránh trường hợp cơ quan hành chính nhà nước lạm dụng quy định đó từ chối đăng ký công đoàn, làm hạn chế quyền tự do công đoàn của NLĐ. Trong đó, cần hạn chế quyền tự do công đoàn với những người đang phục vụ trong lực lượng vũ trang. Bởi lẽ họ là những người có nhiệm vụ bảo vệ đất nước trước các thế lực thù địch, bảo vệ chủ quyền quốc gia, an ninh trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ các quyền và tự do của người khác nên họ cần có sự trung lập, tránh bị lôi kéo vào các xung đột mang tính tập thể.
Về số lượng thành viên tối thiểu:tự do công đoàn là quyền của NLĐ nhưng nếu không hạn chế số lượng thành viên tối thiểu thì dễ dẫn đến tình trạng có nhiều tổ chức thực hiện chức năng đại diện cho NLĐ trong cùng một đơn vị sử dụng lao 76 Trade Union Law of the People's Republic of China, http://www.china.org.cn/business/laws_regulations/ 2007-06/22/content_1214784.htm, truy cập ngày 05/7/2021.
77 Đào Mộng Điệp (2015),tlđd (54), tr.59 - 63.
động nhưng số lượng thành viên của các tổ chức này lại quá ít, từ đó ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của NLĐ79. Tuy nhiên, BLLĐ năm 2019 không quy định về số lượng thành viên tối thiểu khi thành lập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp mà chỉ quy định: tại thời điểm đăng ký, tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp phải có số lượng thành viên tối thiểu là NLĐ làm việc tại doanh nghiệp theo quy định của Chính phủ. Để bảo đảm phù hợp với các tiêu chuẩn lao động quốc tế, đảm bảo công bằng trong việc thành lập tổ chức, Chính phủ nên quy định số lượng thành viên tối thiểu để tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp được cấp đăng ký tương tự như số lượng đoàn viên tối thiểu để thành lập đoàn cơ sở. Theo Điều 13 Điều lệ công đoàn năm 2020 và Nghị định số 98/2014/NĐ-CP về việc thành lập tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị – xã hội tại doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế: “doanh nghiệp và các đơn vị sử dụng lao động hợp pháp có từ 5 đoàn viên công đoàn, hoặc NLĐ có đơn tự nguyện gia nhập Công đoàn Việt Nam, đủ điều kiện thành lập tổ chức Công đoàn theo quy định của Luật Công đoàn và Điều lệ Công đoàn Việt Nam”. Do đó, cần quy định số lượng thành viên tối thiểu để thành lập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp tương tự là 05 thành viên. Với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể và quy mô doanh nghiệp của Việt Nam (98% các doanh nghiệp là các doanh nghiệp vừa và nhỏ80), quy định này hoàn toàn hợp lý, phù hợp, bảo đảm quyền thành lập, gia nhập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp, không dẫn đến sự cản trở, hạn chế quyền thành lập, gia nhập tổ chức của NLĐ trong các doanh nghiệp vừa và nhỏ.
Về độ tuổi: Theo quy định của ILO thì quyền thành lập và gia nhập công đoàn thuộc về tất cả NLĐ mà “không có bất kỳ sự phân biệt nào”. Như vậy, tất cả NLĐ, không có sự phân biệt về tuổi tác đều được hưởng quyền tự do công đoàn theo Hiệp định CPTPP. Tuy nhiên, tác giả đề xuất: NLĐ đủ 18 tuổi có đầy đủ quyền thành lập và gia nhập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp, bởi vì khi đó họ mới có đủ nhận thức và khả năng điều khiển hành vi của mình. Đối với người chưa thành niên từ 16 đến 18 tuổi, họ có thể tham gia thành lập và gia nhập các tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp nếu như đa số các thành viên đồng ý. Trẻ em dưới 15 tuổi, khi tham gia vào quan hệ lao động theo Chương XI BLLĐ năm 2019 cũng có thể trở thành 79 Đoàn Thị Phương Diệp, Trịnh Tuấn Anh (2020), “Mô hình pháp lí về tổ chức công đoàn một số quốc gia trên thế giới và đề xuất cho Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu hóa”,Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn,của Khoa Kinh tế, Luật - Trường Đại học Trà Vinh tổ chức vào ngày 09/12/2020 tại Trà Vinh, tr. 467.
80 Trung Mến (2019), “WB lý giải nguyên nhân vì sao 98% doanh nghiệp Việt Nam có quy mô siêu nhỏ”,
Brands VietNam, https://www.brandsvietnam.com/18777-WB-ly-giai-nguyen-nhan-vi-sao-98-doanh-nghiep- Viet-Nam-co-quy-mo-sieu-nho>, truy cập ngày 14/05/2021.
thành viên của tổ chức nếu Điều lệ của tổ chức cho phép và có sự đồng ý của cha mẹ hoặc người giám hộ hợp pháp.
Trên đây là một số điều kiện mà tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp phải thỏa mãn để được thành lập, các căn cứ để dựa vào đó cán bộ đăng ký có thể từ chối hoặc hủy bỏ việc đăng ký. Bên cạnh đó, có thể đưa ra các điều kiện khác miễn là các điều kiện đó không vi phạm Điều 2 Công ước số 87, không làm trì hoãn hoặc ngăn cản việc thành lập các tổ chức đại diện NLĐ.
(2) Quy định về trình tự, thủ tục thành lập.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 172 BLLĐ năm 2019: Tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp được thành lập và hoạt động hợp pháp sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp đăng ký. Do đó, pháp luật Việt Nam cần đặt ra các quy định về thủ tục liên quan đến việc thành lập tổ chức để đảm bảo công khai, minh bạch. Bên cạnh đó, thủ tục đăng ký này đòi hỏi sự nhanh chóng, thuận tiện để NLĐ có thể đăng ký thành lập và hoạt động nên Việt Nam cần đơn giản hóa các thủ tục hành chính đối với việc đăng ký thành lập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp. Có thể tham khảo kinh nghiệm từ Đạo luật Công đoàn Singapore năm 200481, chỉ cần nộp mẫu đơn đăng ký thành lập tổ chức, điều lệ tổ chức, bản kê khai các thông tin cụ thể theo quy định của các thành viên làm đơn cho cơ quan có thẩm quyền. Trong thời hạn luật định, nếu tổ chức đó thỏa mãn các điều kiện để được thành lập, cơ quan đăng ký sẽ cấp Giấy chứng nhận đăng ký. Trong trường hợp tổ chức này không đáp ứng các điều kiện, đặc biệt là có tôn chỉ, mục đích vi phạm nghiêm trọng tới chế độ dân chủ, tới quyền của NLĐ thì cơ quan đăng ký từ chối việc thành lập và nêu rõ lý do của việc từ chối. Phù hợp xu hướng chung của cải cách hành chính, Việt Nam có thể quy định thủ tục đăng ký thành lập tổ chức đại diện NLĐ thông qua internet, hoặc nộp hồ sơ đăng ký tại một cơ quan nhất định tại địa phương.
Đồng thời, cần quy định thời hạn tối đa để các cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm hành động ngay lập tức để phúc đáp với việc nộp đơn, tránh trường hợp các thủ tục cho việc đăng ký quá phức tạp và kéo dài sẽ làm cản trở, trì hoãn việc thành lập công đoàn của NLĐ. Theo Ủy ban về tự do hiệp hội của ILO, thời gian đăng ký 01 tháng là vừa phải, hợp lý.
Cần lưu ý, để phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế, khi ban hành các quy định về trình tự, thủ tục thành lập tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp, các quy định đó 81 Singapore, Trade unions act (Chapter 33), Original Enactment: Ordinance 3 of 1940 (revised edition 2004), https://sso.agc.gov.sg/Act/TUA1940, truy cập ngày 07/7/2021.
không đặt ra yêu cầu “xin phép trước”. Trên thực tiễn, nguyên tắc không đặt ra yêu cầu xin phép trước đã được quy định trong hệ thống pháp luật của các nước trên thế giới. Chẳng hạn, theo khoản 2 Điều 39 Hiến pháp Cộng hòa Ý năm 1947 quy định: “các tổ chức công đoàn không có nghĩa vụ gì khác ngoài việc đăng ký tại cơ quan ở địa phương hoặc trung ương theo luật định”82. Ở Đức, hầu hết các công đoàn được tổ chức dưới dạng các hội không đăng ký, Tòa án Hiến pháp Liên bang đã công nhận năng lực pháp lý của các tổ chức này. Theo Điều 9.1 Hiến pháp Đức, việc đăng ký thành lập được coi là một quyền tự do hiến định đương nhiên của con người, không phải là một nghĩa vụ bắt buộc83.
(3) Quy định về cơ chế đăng ký và quản lý tổ chức ở cấp trung ương và từng địa phương.
Cần xác định rõ cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm cấp, thu hồi đăng ký và quản lý việc thành lập và hoạt động của các tổ chức đại diện NLĐ. Theo tác giả, cần quy định một cơ quan chịu trách nhiệm là đầu mối quản lý việc thành lập và hoạt động của tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp và nên giao cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước về lao động ở địa phương, đó là Ủy ban nhân dân các cấp84, bởi đây là cơ quan chuyên môn và có trách nhiệm quản lý trong lĩnh vực này.
Bên cạnh đó, cần kiện toàn tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước từ trung ương đến từng đơn vị địa phương có chức năng quản lý việc thành lập và hoạt động của các tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp. Từ đó, tăng cường quản lý có hiệu quả sự ra đời và hoạt động của tổ chức của NLĐ tại doanh nghiệp nhằm bảo vệ quyền