2.2.2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam
Một trong những nội dung tạo dấu ấn quan trọng của Luật Đất đai năm 2003 là chính thức quy định đấu giá QSDĐ là một hình thức thông qua đó để Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ và cho thuê đất. Luật Đất đai năm 2003 đã tạo cơ sở chính thức cho sự hình thành pháp luật về đấu giá QSDĐ ở Việt Nam. Cụ thể hóa các quy định của Luật Đất đai năm 2003 về đấu giá QSDĐ, Quy chế đấu giá QSDĐ đã được ban hành kèm theo Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg ngày 31/08/2005 của Thủ tường Chính phủ. Đây là văn bản pháp luật có tính chất quan trọng đối với việc điều chỉnh các quan hệ đấu giá QSDĐ ở Việt Nam. Lần đầu tiên, những vấn đề về đấu giá QSDĐ để Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ hoặc cho thuê đất đã được đề cập khá đầy đủ và chi tiết (Đặng Thị Bích Liễu, 2012).
Trên quan điểm bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân và bảo vệ quyền cho người SDĐ, các chính sách đất đai không ngừng hoàn thiện và đổi mới theo hướng có lợi cho người dân. Luật Đất đai năm 2003 đã làm tăng giá trị của đất đai khi Nhà nước tiếp tục mở rộng các quyền năng cho người sử dụng. Các quan hệ giao dịch về QSDĐ trở thành các quan hệ hàng hóa tiền tệ, góp phần hình thành và phát triển thị trường QSDĐ nói riêng, thị trường BĐS nói chung trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam. Các quyền của Nhà nước cũng được mở rộng và dần được hoàn thiện từ chỗ giới hạn ở quyền giao đất, thu hồi đất sang cho thuê đất, giao đất có thu tiền SDĐ, hình thức đấu thầu QSDĐ và đấu giá các dự án có SDĐ. Các quyền này đã góp phần không nhỏ trong việc làm tăng ngân sách nhà nước, đồng thời cũng tạo nên tính minh bạch để phát triển thị trường QSDĐ một cách lành mạnh (Daosavanh Kheuamyxay, 2016).
Tuy nhiên, sau 10 năm áp dụng Luật Đất đai năm 2003, các hiện tượng tiêu cực trong quản lý đất đai, đặc biệt là tham nhũng thông qua các hoạt động giao đất, cho thuê đất vẫn diễn ra. Nhiều trường hợp đất đấu giá rơi vào tay những người có tiền nhưng không thực sự có nhu cầu trực tiếp sử dụng đất, tạo ra nạn đầu cơ đất đai. Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực ngày 01 tháng 7 năm 2014 đã khắc phục được những vấn đề hạn chế nảy sinh theo quy định của Luật Đất đai năm 2003. Việc đấu giá QSDĐ được quy định rõ ràng, cụ thể hơn với mục đích công khai, minh bạch, hạn chế tham nhũng trong lĩnh vực này.
Tại Luật Đất đai năm 2013, quyền và nghĩa vụ của người SDĐ đã được hoàn thiện theo hướng quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của từng đối tượng SDĐ (cơ quan, tổ chức Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, hộ gia đình, cá nhân phù hợp với hình thức giao đất, thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và quy định các điều kiện khi người SDĐ thực hiện các quyền của người SDĐ. Các quyền năng của Nhà nước cũng được quy định cụ thể về 08 quyền của Nhà nước đại diện chủ sở hữu về đất đai như: quyết định quy hoạch SDĐ, kế hoạch SDĐ, quyết định mục đích SDĐ, quy định hạn mức SDĐ, thời hạn SDĐ, quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất, quyết định giá đất, quyết định trao QSDĐ cho người SDĐ, quyết định chính sách tài chính về đất đai, quy định quyền và nghĩa vụ của người SDĐ. Với những quy định cụ thể và rộng mở hơn về quyền năng của người SDĐ cũng như Nhà nước của Luật Đất đai năm 2013 đã góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện
chính sách đất đai, thúc đẩy thị trường QSDĐ phát triển năng động hơn nhất là trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay (Daosavanh Kheuamyxay, 2016).
2.2.2.2. Quy chế đấu giá quyền sử dụng đất
a. Một số quy định chung
* Nguyên tắc đấu giá
Công tác đấu giá phải đảm bảo các nguyên tắc được quy định tại Điều 117, Luật Đất đai 2013 như sau: Đấu giá QSDĐ được thực hiện công khai, liên tục, khách quan, trung thực, bình đẳng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia. Việc đấu giá QSDĐ phải đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về đấu giá tài sản (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2013).
* Trường hợp được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất theo hình thức đấu giá
Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá được quy định tại Điều 118 Luật Đất đai năm 2013: Đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua; Đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê; Sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng; SDĐ thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; Cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; Giao đất, cho thuê đất đối với đất Nhà nước thu hồi do sắp xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh mà tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước; Giao đất ở tại đô thị, nông thôn cho hộ gia đình, cá nhân; Giao đất, cho thuê đất đối với các trường hợp được giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2013).
b. Trình tự, thủ tục tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất
Trình tự, thủ tục tổ chức thực hiện đấu giá QSDĐ được thực hiện theo quy định tại Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP gồm 9 bước (hình 2.1).
Bước 1. Lập phương án đấu giá QSDĐ: Căn cứ kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện đã được phê duyệt và đề xuất của các đơn vị về việc đấu giá quỹ đất hiện có, Sở TN&MT hoặc Phòng TN&MT báo cáo UBND cùng cấp chỉ đạo các đơn vị đang được giao quản lý quỹ đất quy định tại Điều 4 của Thông tư này lập phương án đấu giá QSDĐ trình UBND cùng cấp phê duyệt.
Hình 2.1. Sơ đồ trình tự, thủ tục tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất
Nguồn: Bộ Tài nguyên và Môi trường - Bộ Tư Pháp (2015) Bước 2. Chuẩn bị hồ sơ đấu giá QSDĐ: Căn cứ phương án đấu giá QSDĐ
UBND cấp tỉnh, huyện
Đơn vị quản lý quỹ đất Lập phương án đấu giá
Đơn vị được giao tổ chức đấu giá; Cơ quan TN&MT.
Chuẩn bị hồ sơ đấu giá
Quyết định đấu giá
Xác định và phê duyệt giá khởi điểm
UBND cấp có thẩm quyền
Thuê đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá
Giám sát thực hiện cuộc bán đấu giá
đấu giá
Phê duyệt kết quả đấu giá
Nộp tiền SDĐ Cấp giấy chứng nhận, giao đất trên thực địa đấu giá Đơn vị tổ chức thực hiện đấu giá
Đơn vị thực hiện cuộc đấu giá
Cơ quan thuế
Người trúng đấu giá Cơ quan TN&MT; UBND cấp xã; Người trúng đấu giá;
Các đơn vị có liên quan trên thực địa đấu giá Sở TN&MT tổ chức xác định giá UBND cấp có thẩm quyền Đơn vị tổ chức thực hiện đấu giá;
Cơ quan TN&MT.
UBND cấp có thẩm quyền
đã được phê duyệt, đơn vị được giao tổ chức thực hiện việc đấu giá QSDĐ có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ của các thửa đất đấu giá, gửi đến cơ quan TN&MT để thẩm định trước khi trình UBND cấp có thẩm quyền quyết định đấu giá QSDĐ.
Bước 3. Quyết định đấu giá QSDĐ: Căn cứ hồ sơ thửa đất đấu giá do đơn vị tổ chức thực hiện việc đấu giá QSDĐ chuẩn bị và ý kiến thẩm định của cơ quan TN&MT, UBND cấp có thẩm quyền quyết định đấu giá QSDĐ.
Bước 4. Xác định và phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá: Căn cứ quyết định đấu giá QSDĐ, Sở TN&MT tổ chức thực hiện việc xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá (gồm giá đất, hạ tầng kỹ thuật, tài sản gắn liền với đất nếu có) theo quy định của pháp luật và trình UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt.
Bước 5. Lựa chọn và ký hợp đồng thuê đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ: Căn cứ phương thức lựa chọn đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá trong phương án đấu giá QSDĐ đã được phê duyệt; đơn vị tổ chức thực hiện việc đấu giá QSDĐ có trách nhiệm tổ chức lựa chọn và ký hợp đồng thuê đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ theo quy định.
Bước 6. Giám sát thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ: Đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ có trách nhiệm thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ đúng với trình tự, thủ tục quy định của pháp luật về đấu giá tài sản và nội dung cụ thể tại hợp đồng thuê thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ.
Bước 7. Phê duyệt kết quả đấu giá QSDĐ: Trong thời hạn không quá 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận bàn giao hồ sơ và biên bản kết quả thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ từ đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá QSDĐ, đơn vị tổ chức thực hiện việc đấu giá QSDĐ lập hồ sơ gửi cơ quan TN&MT để trình UBND cấp có thẩm quyền đã quyết định đấu giá QSDĐ, ban hành quyết định công nhận kết quả trúng đấu giá QSDĐ.
Bước 8. Nộp tiền SDĐ, tiền thuê đất sau khi có quyết định công nhận kết quả trúng đấu giá QSDĐ: Trong thời hạn không quá 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định công nhận kết quả trúng đấu giá của UBND cấp có thẩm quyền, cơ quan thuế gửi thông báo nộp tiền SDĐ hoặc tiền thuê đất bằng văn bản cho người đã trúng đấu giá.
Bước 9. Cấp GCN QSDĐ, giao đất trên thực địa cho người trúng đấu giá: Sau khi đã nhận được chứng từ nộp đủ tiền trúng đấu giá QSDĐ của người trúng
đấu giá, cơ quan TN&MT trình UBND cấp có thẩm quyền cấp GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; ký hợp đồng thuê đất đối với trường hợp thuê đất. Trong thời hạn không quá 05 ngày làm việc kể từ ngày UBND cấp có thẩm quyền cấp GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trúng đấu giá, cơ quan TN&MT chủ trì, phối hợp với đơn vị tổ chức thực hiện việc đấu giá QSDĐ và UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất đấu giá, tổ chức thực hiện bàn giao đất trên thực địa và trao GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cá nhân đã trúng đấu giá QSDĐ; chỉ đạo đơn vị có liên quan thực hiện cập nhật, chỉnh lý cơ sở dữ liệu địa chính, hồ sơ địa chính theo quy định hiện hành (Bộ Tài nguyên và Môi trường - Bộ Tư Pháp, 2015).
2.2.2.3. Đấu giá quyền sử dụng đất ở một số địa phương
a. Đấu giá quyền sử dụng đất tại thành phố Hà Nội
Thành phố Hà Nội là một trong những địa phương có nguồn thu từ giá trị đất cao nhất trong cả nước, Hà Nội luôn đi đầu trong công tác đấu giá QSDĐ, tạo nguồn thu cho địa phương. UBND thành phố đã ban hành một số Quyết định về việc ban hành quy định về đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền SDĐ hoặc cho thuê đất trên địa bàn thành phố Hà Nội như Quyết định số 29/2011/QĐ-UBND, Quyết định số 71/2014/QĐ-UBND về việc ban hành quy định về đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền SDĐ hoặc cho thuê đất trên địa bàn thành phố Hà Nội. Quyết định này đã quy định rõ đối tượng áp dụng, các trường hợp đấu giá QSDĐ, thẩm quyền quyết định đấu giá QSDĐ, trình tự thủ tục lập hồ sơ đấu giá QSDĐ và công tác tổ chức đấu giá QSDĐ (UBND thành phố Hà Nội, 2016).
Để triển khai có hiệu quả công tác đấu giá QSDĐ, tạo nguồn vốn đầu tư phát triển xây dựng cơ sở hạ tầng trên địa bàn thành phố Hà Nội, mỗi năm UBND Thành phố ban hành kế hoạch đấu giá QSDĐ. Thực hiện kế hoạch, UBND thành phố đã tập trung chỉ đạo quyết liệt, sát sao các biện pháp tổ chức thực hiện; Các Sở, ngành Thành phố, UBND các quận, huyện, thị xã đã tích cực triển khai thực hiện kế hoạch ngay từ ngày đầu, tháng đầu, quý đầu. Tại chỉ thị số 22 năm 2016 của UBND thành phố Hà Nội đã nhận định công tác đấu giá QSDĐ đã tạo nguồn thu quan trọng cho ngân sách Thành phố và các quận, huyện, thị xã để đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, giải quyết nhu cầu đất ở cho nhân dân, góp phần ổn định thị trường BĐS.
Tuy nhiên, kết quả thực hiện nêu trên chưa tương xứng với tiểm năng về đất đai; quy trình tổ chức thực hiện và thủ tục hành chính còn tồn tại một số bất cập; việc công khai trong tổ chức thực hiện chưa cao; công tác quản lý đất đai, quản lý quy hoạch và đầu tư xây dựng sau đấu giá QSDĐ bộc lộ nhiều hạn chế; hầu hết các khu đấu giá QSDĐ trên địa bàn thành phố công trình xây dựng không đồng bộ, nhiều diện tích đất chậm đưa vào sử dụng, không tạo ra được khu đô thị, khu nhà ở văn minh, hiện đại; hiệu quả công tác đấu giá không cao do các khu đất xa khu vực trung tâm, đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật ngày càng tăng nhưng giá bán thấp.
b. Đấu giá quyền sử dụng đất tại tỉnh Nghệ An
Trong những năm qua, hoạt động bán đấu giá tài sản nói chung và bán đấu giá QSDĐ nói riêng trên địa bàn tỉnh Nghệ An luôn được sự quan tâm, chỉ đạo của Hội đồng nhân dân và UBND tỉnh. Để triển khai thực hiện quy định của pháp luật về bán đấu giá tài sản HĐND và UBND tỉnh đã ban hành kịp thời các văn bản theo thẩm quyền. Trên cơ sở đó, UBND tỉnh đã chỉ đạo các cấp, các ngành tổ chức quán triệt văn bản và thực hiện nghiêm túc các quy định, tạo sự thống nhất trong quản lý của Nhà nước đối với các hoạt động bán đấu giá tài sản và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến việc bán đấu giá tài sản trên địa bàn tỉnh (Nguyễn Quế Anh, 2016).
Hiện nay, trên địa bàn tỉnh có 8 tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp, 19 đấu giá viên. Trong thời gian qua, các tổ chức bán đấu giá tài sản đã thực hiện việc bán đấu giá QSDĐ và UBND thực hiện việc giao đất, thu vào ngân sách của tỉnh 6.409.373.000.000 tỉ đồng. Nhìn chung, các tổ chức bán đấu giá tài sản là QSDĐ, đã thực hiện các trình tự, thủ tục bán đấu giá tài sản bảo đảm chặt chẽ và khách quan, cơ bản tuân thủ đúng các quy định của pháp luật, đảm bảo thực hiện tốt công tác xã hội hóa hoạt động đấu giá trên địa bàn tỉnh, góp phần tích cực trong thực hiện tốt các giao dịch của tổ chức, cá nhân phục vụ phát triển kinh tế của tỉnh. Hoạt động bán đấu giá tài sản trong những năm qua đã có chuyển biến tích cực và đạt được một số kết quả nhất định, góp phần tăng nguồn thu ngân sách cho địa phương, đóng góp vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (Nguyễn Quế Anh, 2016).
Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động bán đấu giá tài sản vẫn còn một số tồn tại, hạn chế do công tác tuyên truyền thực hiện chưa thường xuyên, dẫn tới số người nắm thông tin để tham gia đấu giá ít. Trong khi đó, quá trình
chuyển nhượng, mua bán đấu giá đất liên quan đến chính quyền cơ sở, nên khi