2.2.1 Bất cập pháp luật về việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu
Trong khoảng thời gian dài trước ngày 01/7/2020, hệ thống pháp luật nước ta không có một văn bản pháp luật nào quy định vấn đề XLKL CB, CC đã nghỉ việc, nghỉ hưu. Pháp luật Cán bộ, Công chức chỉ có quy định vấn đề xử lý kỷ luật đối với công chức đã chuyển công tác tại khoản 4 Điều 15 Nghị định 34/2011/NĐ-CP81 và trường hợp nghỉ công tác chờ làm thủ tục hưu trí quy định tại khoản 1 Điều 22 Nghị định 34/2011/NĐ-CP82. Mặt khác, theo lý giải của Bộ Nội vụ thì: “Các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý kỷ luật còn thiếu (như trong trường hợp đã nghỉ việc, nghỉ
hưu hoặc chuyển công tác, thời hiệu xử lý kỷ luật), chưa thống nhất, áp dụng vào
thực tiễn còn nhiều khoảng trống, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý cán bộ, công chức; nhiều hành vi vi phạm trong hoạt động thực tiễn phải bị xử lý kỷ luật, nhưng chưa được quy định; các quy định về áp dụng hình thức kỷ luật còn chung chung, khó áp
dụng”83. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có một số Luật hiện hành quy định điều chỉnh
đối với đối tượng là cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu. Cụ thể như sau: Luật Cơ yếu ngày 26 tháng 11 năm 2011 quy định:
Điều 29. Thời hạn không được tham gia hoạt động mật mã
Người làm việc trong tổ chức cơ yếu quy định tại điểm a và điểm b khoản 1
Điều 23 của Luật này khi nghỉ hưu, chuyển ngành, chuyển công tác khác hoặc thôi
việc thì trong thời hạn 05 năm, kể từ khi có quyết định nghỉ hưu, chuyển ngành, chuyển công tác khác hoặc thôi việc không được tham gia hoạt động mật mã cho tổ chức, cá nhân ngoài ngành cơ yếu.
Luật Phòng, chống tham nhũng ngày 20 tháng 11 năm 2018 quy định: “Điều 92. Xử lý người có hành vi tham nhũng
1. Người có hành vi tham nhũng giữ bất kỳ chức vụ, vị trí công tác nào đều
phải bị xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật, kể cả người đã nghỉ hưu,
thôi việc, chuyển công tác.”
Xuất phát từ lý luận và những đòi hỏi bắt nguồn ở thực tiễn; Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã có những quy định liên quan đến vấn đề xử lý kỷ luật đối với người đã nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện vi phạm trong thời gian công tác. “Giải pháp này sẽ góp phần giảm thiểu những bất công, những hành vi tiêu cực và do đó giảm
thiểu được những bức xúc, mất lòng tin vào chính quyền trong xã hội thời gian qua”84.
81 “Đối với công chức đã chuyển công tác mới phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật mà còn trong thời hiệu quy định, thì người đứng đầu cơ quan quản lý công chức trước đây tiến hành xử lý kỷ luật, quyết định hình thức kỷ luật và gửi hồ sơ, quyết định kỷ luật về cơ quan đang quản lý công chức. Nếu cơ quan, tổ chức, đơn vị trước đây đã giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách thì những người có trách nhiệm liên quan phải bàn giao hồ sơ để cơ quan đang quản lý công chức thực hiện việc xử lý kỷ luật.”.
82 “Trường hợp công chức đang nghỉ công tác chờ làm thủ tục hưu trí mà bị phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian thi hành công vụ thì cơ quan, tổ chức, đơn vị dừng việc giải quyết thủ tục hưu trí cho đến thời điểm có quyết định kỷ luật hoặc có kết luận công chức không vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền xử lý kỷ luật.”.
83 Bộ Nội Vụ (2018), Báo cáo số 4201/BC-BNV năm 2018 của Bộ Nội vụ về Tổng kết thi hành Luật Cán bộ, Công chức (2010 - 2017).
84 Bộ Nội vụ (2018), Báo cáo số 4203/BC-BNV của Bộ Nội vụ về Đánh giá tác động dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, Công chức và Luật Viên chức năm 2019.
Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai thực hiện pháp luật về công tác XLKL CB, CC đã nghỉ việc, nghỉ hưu thì cho thấy vẫn còn nhiều bất cập. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, về vấn đề quy định hành vi vi phạm kỷ luật của cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu.
Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì “Mọi hành vi vi phạm trong thời gian công tác của cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu đều bị xử lý
theo quy định của pháp luật”85. Có thể thấy, cụm từ “mọi hành vi” trong quy định
của Luật như vậy có thể thấy rất chung chung và mang tính định tính; dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau trong quá trình áp dụng. Liên quan đến vấn đề này, có một số bất cập như sau:
Một là, có thể thấy Chính phủ quy định chi tiết các hành vi vi phạm kỷ luật
theo hướng liệt kê. Liệu có thể đảm bảo rằng Nghị định có thể liệt kê hết được các vi phạm kỷ luật của cán bộ, công chức hay không? “Đó là chưa kể, có nhiều hành vi vi phạm ranh giới rất mong manh, không thể rành mạch để xác định chế tài tương ứng, các tình tiết có thể tăng nặng, giảm nhẹ tính chất, mức độ của hành vi vi phạm kỷ luật
chưa được tính.”86. Tuy nhiên, các hành vi được quy định ở Điều 6 Nghị định
112/2020/NĐ-CP chỉ là những quy định mang tính nguyên tắc và định hướng áp dụng. Sau đó, tùy vào từng hành vi cụ thể sẽ có các chế tài xử kỷ luật tương ứng (tức là trong từng hình thức kỷ luật cũng có quy định từng hành vi cụ thể trong đó). Nếu như vậy, thì việc quy định tại Điều 6 của Nghị định 112/2020/NĐ-CP là không cần thiết vì các hành vi này đã được quy định trong các hình thức kỷ luật.
Hai là, giả sử nếu một hành vi trên thực tế được xem là hành vi vi phạm kỷ
luật được quy định ở một văn bản khác, nhưng hành vi này lại không được quy định trong điều luật về hành vi vi phạm bị xử lý kỷ luật87 theo Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 và Nghị định 112/2020/NĐ-CP, thì liệu rằng: có thể tiến hành xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu được không? Quy định dẫn chiếu của pháp luật hiện nay vẫn chưa có câu trả lời. Đơn cử là hành vi “tiết lộ thông tin, tài
liệu về kết luận kiểm tra khi chưa có kết luận chính thức”88. Nếu khi thi hành pháp
luật về xử lý vi phạm hành chính mà cán bộ, công chức có hành vi như trên thì sẽ bị xử lý kỷ luật khiển trách. Trong khi tại khoản 9 Điều 8 về áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách của Nghị định 112/2020/NĐ-CP lại có quy định các hành vi vi phạm khác của pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức. Tức có nghĩa các vi phạm khác của pháp luật liên quan được Nghị định 112/2020/NĐ-CP quy định chung tại một “điều khoản quét” ở cuối, vì Nghị định không thể liệt kê được hết các hành vi vi phạm tại một điều luật. Như vậy, Nghị định 19/2020/NĐ-CP được ban hành có phải dư thừa hay không vì đã có Nghị định 112/2020/NĐ-CP quy định chung. Và nếu 2 Nghị định này mâu thuẫn với nhau về hình thức kỷ luật áp dụng đối với vi phạm thì phải giải
85 Khoản 18 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, Công chức và Luật Viên chức ngày 01 tháng 7 năm 2020.
86 Vũ Thư (2020), “Một số vấn đề về hoàn thiện chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính ở Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (số 06), tr. 18.
87 Điều 6 Nghị định 112/2020/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18 tháng 9 năm 2020 quy định về về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức.
88 Điểm c Khoản 1 Điều 24 Nghị định 19/2020/NĐ-CP ngày 12 tháng 2 năm 2020 của Chính Phủ quy định về kiểm tra, xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.
quyết như thế nào. Trong khi về nguyên tắc, Nghị định 112/2020/NĐ-CP phải bao hàm hết các hành vi vi phạm kỷ luật trong Nghị định 19/2020/NĐ-CP.
Ba là, nếu khi nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện vi phạm kỷ luật nhưng hành
vi này lại thuộc nhóm hành vi áp dụng thời hiệu và thời hiệu xử lý kỷ luật đã hết thì trong trường hợp này vẫn không thể tiến hành xử lý kỷ luật được. Điều này mâu thuẫn với quy định của Luật như đã nêu về cụm từ “mọi hành vi”89. Do đó, không phải mọi hành vi vi phạm được thực hiện trong thời gian công tác nhưng khi nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện đều bị xử lý kỷ luật.
Thứ hai, về vấn đề quy định các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu.
Hiện nay, Nghị định 112/2020/NĐ-CP không có điều khoản nào hướng dẫn thi hành việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với đối tượng cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu. Việc chỉ quy định 3 hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu chung chung ở Luật và không có điều khoản nào hướng dẫn thi hành tại Nghị định đã gây ra khó khăn. Thậm chí lúng túng trong thực tế triển khai thi hành và chưa thật sự phù hợp. Cụ thể phát sinh một số bất cập như sau:
Một là, có thể thấy hình thức khiển trách, cảnh cáo có thể được áp dụng tương
xứng với hành vi vi phạm bị khiển trách, cảnh cáo (trong thời gian công tác), hình thức xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm có thể tương xứng với hình thức giáng chức, cách chức (trong thời gian công tác). Không áp dụng bãi nhiệm hay buộc thôi việc vì đã nghỉ việc, nghỉ hưu. Vậy các hành vi tương xứng với hình thức hạ bậc lương được quy định cho đối tượng công chức sẽ giải quyết như thế nào nếu công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu?
Bên cạnh đó, nếu có hành vi vi phạm liên quan nằm trong quy định áp dụng hình thức kỷ luật giáng chức hoặc cách chức (trong thời gian công tác) mà khi nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện thì có thể áp dụng hình thức kỷ luật xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm để xử lý? Tuy nhiên, nếu xét về tính chất, mức độ thì hình thức kỷ luật cách chức có hệ quả pháp lý nặng hơn hình thức kỷ luật giáng chức. Theo đó, nếu có hành vi vi phạm nằm trong quy định áp dụng hình thức kỷ luật giáng chức (trong thời gian công tác) nhưng nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện vi phạm đó, dẫn tới áp dụng hình thức kỷ luật xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm là không công bằng và mất cân xứng; so với việc có hành vi vi phạm nằm trong quy định áp dụng hình thức kỷ luật cách chức, dẫn tới áp dụng hình thức xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm. Chính vì vậy, càng không thể dùng hai căn cứ áp dụng hình thức kỷ luật trong lúc đang đương nhiệm mà không phù hợp về mức độ, tính chất và hệ quả pháp lý để áp dụng chung cho một hình thức kỷ luật khi đã nghỉ việc, nghỉ hưu.
Hai là, do không có quy định hướng dẫn chi tiết cho nên có rất nhiều cách hiểu
khác nhau liên quan đến hình thức kỷ luật “xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm”. Cách hiểu thứ nhất đó là xóa tư cách chức vụ chỉ là xóa đi danh hiệu, chức vụ đã từng có lúc đương nhiệm, khi mà cán bộ, công chức đó chưa nghỉ việc, nghỉ hưu. Ví dụ như ông A lúc đương nhiệm giữ chức vụ Bộ trưởng thì nay nghỉ việc (nghỉ
89 Khoản 18 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, Công Chức và Luật Viên chức ngày 01 tháng 7 năm 2020 quy định: “Mọi hành vi vi phạm trong thời gian công tác của cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu đều bị xử lý theo quy định của pháp luật.”.
hưu), vì bị xử lý kỷ luật với hình thức xóa tư cách chức vụ cho nên ông A sẽ không còn tư cách “nguyên Bộ trưởng”.
Hay có cách hiểu thứ hai đó là xóa tư cách chức vụ không chỉ xóa đi chức vụ đã từng có trước khi nghỉ việc, nghỉ hưu mà còn kéo theo các hậu quả khác khi chức vụ không còn như danh hiệu thi đua khen thưởng, lợi ích kèm theo như ưu tiên trong khám chữa bệnh, xe công, nhà công vụ hay là tổ chức tang lễ sau khi qua đời,…
Trong khi một cá nhân nghỉ việc, nghỉ hưu thì lương hưu, trợ cấp bảo hiểm xã hội vẫn không thể bị ảnh hưởng ngay cả khi họ bị áp dụng hình thức kỷ luật “xóa tư cách chức vụ”. Bởi vì theo quy định của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 và Nghị định 115/2015/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 11 tháng 11 năm 2015 quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo hiểm xã hội về bảo hiểm xã hội bắt buộc, thì không có quy định nào cho phép cơ quan nhà nước được khấu trừ lương hưu, trợ cấp bảo hiểm xã hội của người bị áp dụng hình thức kỷ luật “xóa tư cách chức vụ”. Thậm chí, khoản 6 Điều 17 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 còn nghiêm cấm các cơ quan nhà nước:
“cản trở, gây khó khăn hoặc làm thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng
của người lao động, người sử dụng lao động” trong việc chi trả lương hưu, trợ cấp
bảo hiểm xã hội. “Do đó, “xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm” đối với một người vẫn không ảnh hưởng đến việc hưởng lương, trợ cấp bảo hiểm xã hội của họ từ cơ
quan bảo hiểm xã hội”90.
Mặt khác, xóa tư cách chức vụ kéo theo hệ quả là các văn bản pháp luật mà cán bộ, công chức đó ký, ban hành trước đây liệu còn hiệu lực hay không? Khi xóa tư cách chức vụ thì những sự việc liên quan đến nhiệm vụ quyền hạn như ký các văn bản pháp luật không thể tự dưng mất đi. Tuy nhiên những chủ thể này đã không còn tư cách “nguyên lãnh đạo, quản lý” và yếu tố chính danh về chức vụ đã mất đi cho nên các văn bản, quyết định của những người này ký sẽ bị ảnh hưởng. Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng những lợi ích vật chất, tinh thần hay những thành tích thi đua, khen thưởng của công chức gắn với chức vụ đã được hưởng liệu còn hiệu lực hay không?
Hiện nay Luật Thi đua, khen thưởng năm 2003 và các nghị định hướng dẫn thi hành vẫn chưa có câu trả lời nếu có cá nhân bị xử lý kỷ luật bằng hình thức kỷ luật là “xóa tư cách chức vụ”. “Nếu cho rằng Huân chương, bằng khen, Danh hiệu thi đua được tặng trên cơ sở chức vụ của công chức thì khi bị “xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm”, các Huân chương, Bằng khen, Danh hiệu thi đua sẽ không còn hiệu lực bởi các chức vụ đã bị xóa thì những thành tích, khen thưởng, được tặng trên cơ sở chức vụ cũng phải bị xóa theo. Tương tự, những văn bản, quyết định do người này ký trên cơ sở chức vụ cũng sẽ không còn hiệu lực. Ngược lại, nếu cho rằng những văn bản quyết định do công chức ký trên cơ sở chức vụ tại thời điểm ký là hợp pháp và vẫn có giá trị thì những Huân chương, Bằng khen, Danh hiệu thi đua vẫn sẽ được thừa
nhận như một hệ quả tất yếu.”91.Việc tồn tại nhiều cách hiểu như vậy vô hình chung
đã gây ra sự lúng túng cho các chủ thể tiến hành xử lý kỷ luật và trong một chừng mực nhất định, sẽ dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất.
90 Cao Vũ Minh (2020), “Xử lý kỷ luật đối với người đã nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện có hành vi vi phạm