3.1. Thực trạng giải quyết tranh chấp tiêu dùng bằng biện pháp hành chính
3.1.1. Pháp luật điều chỉnh
Pháp luật điều chỉnh cơ chế giải quyết tranh chấp qua con đường hành chính được nhìn nhận ở 03 khía cạnh: (i) quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại; (ii) thực thi kết luận giải quyết khiếu nại và (iii) xử phạt vi phạm hành chính.
a. Quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Thực tế, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 với đối tượng chỉ là các đơn vị hành chính, cơ quan nhà nước đã giới hạn nhiều phạm vi một đạo luật điều chỉnh chung về hoạt động khiếu nại trong các lĩnh vực khác, trong đó có khiếu nại tiêu dùng. Trong khi đó, các quy định pháp luật liên quan trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng mới nhắc tới “quyền khiếu nại” mà chưa hề có quy định rõ ràng đề cập trình tự, phương thức, hậu quả pháp lý và những ràng buộc cần thiết khi thực hiện quyền này. Về bản chất, “khiếu nại” trong Luật Khiếu nại khác với “khiếu nại” trong Luật Bảo vệ quyền lợi NTD về nội dung khiếu nại (xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính thay vì khiếu nại về hàng hóa, dịch vụ được cung cấp), người bị khiếu nại (cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thay vì thương nhân), về trình tự (có thể khiếu nại lên Bộ trưởng/Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện hành chính thay vì áp dụng khiếu nại lên cơ quan bảo vệ quyền lợi NTD hoặc khởi kiện dân sự).
Trong bối cảnh pháp luật hiện hành chưa có quy định rõ ràng về hoạt động khiếu nại tiêu dùng, thì website của Cục Quản lý cạnh tranh có đưa ra một quy trình tham khảo đáng chú ý cho người tiêu dùng khi muốn khiếu nại hàng hóa, sản phẩm gây thiệt hại của thương nhân. Quy trình sẽ gồm các bước như sau:
Bước 1. Khiếu nại tới tổ chức, cá nhân cung ứng hàng hóa dịch vụ
Để đảm bảo khiếu nại được hiệu quả, việc tìm hiểu về thông tin của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh hàng hoá, dịch vụ như tên tổ chức, cá nhân, địa chỉ, số điện thoại, người đại diện và thu thập các chứng cứ liên quan đến khiếu nại như hợp
đồng mua bán, giấy bảo hành, giấy biên nhận… là những bước chuẩn bị cần thiết và quan trọng. Tiếp đó, người tiêu dùng phải chuẩn bị đơn khiếu nại trong đó nêu rõ yêu cầu của mình cũng như đưa ra một thời hạn để giải quyết vấn đề, kèm theo là các tài liệu, chứng cứ liên quan đến việc khiếu nại.
Bước 2. Khiếu nại lên cơ quan/tổ chức bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng Trong trường hợp việc khiếu nại lên tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh hàng hoá, dịch vụ không đem lại kết quả, người tiêu dùng có thể liên hệ với Cục Quản lý cạnh tranh - Bộ Công Thương, Sở Công Thương hoặc Hội Tiêu chuẩn và Bảo vệ người tiêu dùng địa phương để khiếu nại các vi phạm đó. Trong đơn khiếu nại cần trình bày rõ họ tên, địa chỉ, số điện thoại liên lạc của người khiếu nại và tên, địa chỉ, số điện thoại của người bị khiếu nại, quá trình giao dịch, yêu cầu cụ thể cũng như các chứng cứ liên quan đến việc khiếu nại (Một trình tự gần như tương tự cũng được triển khai tại Ấn Độ. Cụ thể, quá trình khiếu nại tiêu dùng tại Ấn Độ sẽ bắt đầu từ việc người tiêu dùng nộp đơn khiếu nại tại Bộ phận giải quyết khiếu nại tiêu dùng – một bộ phận trực thuộc Vụ các Vấn đề về NTD (Department of Consumer Affairs – DCA), Bộ các Vấn đề về NTD, Phân phối thực phẩm và Hàng hóa Công cộng). Nội dung của đơn khiếu nại, trình tự tiếp nhận và xử lý đơn khiếu nại được quy định cụ thể tại Điều 20, 21 & 22 Nghị định số 99/2011/NĐ-CP [10].
Ngoài ra, căn cứ theo thẩm quyền bảo vệ quyền lợi NTD quy định tại Điều 25 & Điều 49 Luật BVNTD năm 2010, Ủy ban nhân dân cấp quận/huyện cũng là cơ quan có thẩm quyền thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo về bảo vệ NTD. Đơn vị này cũng sẽ là nơi tiếp nhận đơn khiếu nại của NTD khi có phát sinh tranh chấp.
Có thể nói, với trình tự khiếu nại như vậy, người tiêu dùng có thể phần nào được chủ động trong việc yêu cầu phía thương nhân có những động thái thỏa đáng để bảo đảm quyền lợi cho mình trước hết là trên bàn thương lượng trực tiếp, và sau là có sự can thiệp từ bên thứ ba là các đơn vị hành chính, tổ chức xã hội.
b. Thực thi kết luận giải quyết khiếu nại
Về bản chất, quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan quản lý nhà nước là một quyết định hành chính ghi nhận kết quả thẩm định sự tuân thủ, đáp ứng các quy
định pháp luật hiện hành của thương nhân bao gồm nghĩa vụ của thương nhân đối với hàng hóa, đối với người tiêu dùng khi cung cấp hàng hóa. Đồng thời, quyết định giải quyết khiếu nại sẽ ghi nhận thêm nội dung xử phạt hành chính (phạt tiền/cảnh cáo) và áp dụng hình thức cưỡng chế thi hành như: (i) tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; (ii) tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính [11]. Việc yêu cầu thương nhân bồi thường có thể được ghi nhận nhưng tính chất ràng buộc không cao do đây vẫn là quan hệ tư nên cơ quan nhà nước không thể can thiệp sâu như một phán quyết tài phán. Thẩm quyền thực thi kết luận giải quyết khiếu nại được mở rộng bao gồm: Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh; Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; lực lượng Quản lý thị trường; cơ quan Ccông an, Tthanh tra,
Tthuế. Hải quan… khiến hiệu lực thực thi quyết định được đảm bảo.
Tuy nhiên, do nội dung thực thi chỉ liên quan tới việc tuân thủ pháp luật liên quan của thương nhân, còn nội dung bồi thường cho người tiêu dùng, pháp luật hiện tại còn để ngỏ chưa quy định rõ ràng. Trong trường hợp này, buộc người tiêu dùng phải viện đến các phương thức tố tụng khác để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại do hàng hóa, dịch vụ gây ra. Việc thực thi yêu cầu bồi thường khi đó sẽ phụ thuộc vào năng lực thi hành án của các cơ quan tiến hành tố tụng. Thiết nghĩ, việc nghiên cứu bổ sung một cơ chế rõ ràng hơn giữa cơ quan hành chính ra quyết định giải quyết khiếu nại tiêu dùng và cơ quan tiến hành tố tụng, thi hành án dân sự để đảm bảo tối đa quyền lợi người tiêu dùng bị xâm phạm, đồng thời giảm thiểu chi phí, thời gian của người tiêu dùng khi tiềm kiếm cơ hội giải quyết quyền lợi thông qua con đường khiếu nại hành chính.
c. Xử phạt vi phạm hành chính
Làm rõ thêm nội dung xử phạt vi phạm hành chính, Nghị định số 19/2012/NĐ- CP của Chính phủ ban hành ngày 16/3/2012 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng có hiệu lực thi hành từ ngày 01/5/2012 được coi là khung pháp lý hành chính có ý nghĩa quan trọng trong mục tiêu hướng đảm bảo tốt hơn quyền lợi của người tiêu dùng. Theo Nghị định này, vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là hành vi cố ý
hoặc vô ý của cá nhân, cơ quan, tổ chức vi phạm các quy định của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Đối với mỗi hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, tổ chức, cá nhân vi phạm phải chịu một trong các hình thức xử phạt chính, mang tính răn đe gồm cảnh cáo hoặc phạt tiền với mức phạt tối đa là 70 triệu đồng. Tùy theo tính chất mức độ vi phạm, tổ chức, cá nhân vi phạm còn có thể bị áp dụng một số hình thức xử phạt bổ sung như: Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Đối với hành vi quảng cáo lừa dối hoặc gây nhầm lẫn cho người tiêu dùng về một trong các nội dung: Hàng hóa, dịch vụ mà tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ cung cấp; uy tín, khả năng kinh doanh, khả năng cung cấp hàng hóa, dịch vụ của tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ; nội dung, đặc điểm giao dịch giữa người tiêu dùng với tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ sẽ bị phạt tiền từ 20 - 30 triệu đồng.
Ngoại trừ các quy định về xử phạt hành chính, các hành vi vi phạm của thương nhân có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo các tội sản xuất buôn bán hàng giả (Điều 156 BLHS); tội lừa dối khách hàng (Điều 162 BLHS); tội quảng cáo gian dối (Điều 168 BLHS)…Đây có thể coi là khung pháp lý quan trọng để tạo áp lực với người bán trong quá trình yêu cầu giải quyết khiếu nại thông qua các biện pháp hành chính.
Thông qua một quy trình khiếu nại tuy chưa được pháp điển hóa, nhưng với những hướng dẫn phi chính thức từ phía cơ quan quản lý nhà nước, cùng khung pháp lý về xử phạt hành chính, hình sự, thì khiếu nại hành chính dường như là con đường phổ biến và ngắn nhất để người tiêu dùng có thể yêu cầu thương nhân gây thiệt hại phải chịu áp lực bồi thường thiệt hại theo quy định pháp luật.