4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
1.2.1. Tổng quan mô hình xã hội hóa đầu tư dựng
1.2.1.1. Quá trình phát triển PPP trong đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng ở Việt Nam:
Ở nước ta, hợp tác công – tư được chú ý trước tiên ở hình thức đầu tư nước ngoài, chủ trương này được đề cập đến lần đầu tiên trong một văn bản có tính pháp lý chính thức là Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987 với hình thức Hợp đồng BOT, BTO và BT về xây dựng và kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng. Sau đó cùng với sự đổi mới kinh tế và quá trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng với sự đa dạng hóa của các thành phần kinh tế trong nước, sự hợp tác này ngày càng được làm sáng tỏ hơn trong các văn kiện đại hội Đảng VIII, IX, X và đặc biệt là một số văn bản được ban hành trong thời gian gần đây đã góp phần xây dựng cơ sở pháp lý đầu tiên cho chủ trương thực hiện PPP ở nước ta như: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO và BT; Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT, ngày 27/
Nông dân Chính quyền địa phương Cộng đồng dân cư
01/ 2011 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thực hiện Nghị định 108/2009/NĐ-CP; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ-CP và đặc biệt là Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công-tư, với các lĩnh vực đầu tư chủ yếu là giao thông; nhà máy điện; y tế; hệ thống cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường, v.v. [1] và đến năm 2015 Chính phủ đã chính thức Ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP 14/2/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Đây là những chính sách quan trọng, tạo hành lang pháp lý cho việc thu hút mạnh mẽ hơn các nguồn vốn đầu tư từ khu vực kinh tế tư nhân trong việc đầu tư và phát triển kết cầu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam, theo đó: Đầu tư theo hình thức đối tác công-tư là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án.
Phần tham gia của nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước bao gồm: Vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng mức đầu tư của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự án.… Phần tham gia của nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án.
Vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác có dẫn đến nợ công do nhà nước quản lý.
Hợp đồng dự án là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, trong đó nhà nước chuyển nhượng cho nhà đầu tư được phép đầu tư, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công trong một thời gian nhất định… Hợp đồng dự án quy định cam kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và nhà đầu tư”.
Trong lĩnh vực cấp nước, PPP (theo cách gọi trước đây là PSP), được triển khai đầu tiên trong các dự án quản lý vận hành các hệ thống thoát nước và thu gom rác của thành phố Lạng Sơn (1993), các dự án cấp nước nông thôn ở Tiền Giang, Vĩnh Long, Bến Tre (1993); dự án BOT cấp nước Bình An (1994) rồi mở rộng ra tại nhiều vùng đô thị và nông thôn với quy mô ngày càng lớn hơn như nhà máy nước Thủ Đức, sông Đà, v.v[5].
Đối với lĩnh vực sản xuất nông nghiệp, quá trình hội nhập với khu vực và thế giới của nước ta được bắt đầu từ giữa thập kỷ 80 của thế kỷ trước và nhất là từ khi gia nhập WTO, đã giúp nước ta đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế tương đối cao; cơ cấu lao động có sự chuyển dịch nhanh chóng theo hướng từ nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ; bên cạnh đó là quá trình đô thị hóa cũng diễn ra mạnh mẽ. Mặc dù vậy, nông nghiệp vẫn đang và sẽ tiếp tục là điều kiện tiên quyết trong số những điều kiện để tồn tại, phát triển xã hội và các đô thị, bởi vì ngoài việc nuôi sống người dân cả trong lĩnh vực nông nghiệp và phi nông nghiệp thì quá trình hội nhập quốc tế cũng mở ra cho ngành nông nghiệp nhiều thời cơ trong việc xuất khẩu nông sản thu lại ngoại tệ góp phần nhất định trong phát triển kinh tế đất nước. Tuy nhiên, kèm theo đó là nhu cầu về số lượng và chất lượng nông sản ngày càng phải được nâng lên, đảm bảo yêu cầu xuất khẩu, đạt giá thành cao và tránh những tổn hại về kinh tế do không đảm bảo được hợp đồng với đối tác, nói cách khác mức đảm bảo trong quá trình sản xuất cần được nâng lên, rủi ro giảm xuống. Tuy vậy, trong những năm gần đây, sản xuất nông nghiệp ở nước ta lại đang có dấu hiệu tăng trưởng chậm lại, nếu giai đoạn từ 1995-2000 đạt 4%, đến 2001-2005, giảm còn 3,83% và đến giai đoạn 2006-2010, tăng trưởng chỉ còn 3,3%. Vì vậy, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã xây dựng đề án Tái cơ cấu nông nghiệp với mục tiêu là để tăng giá trị gia tăng của ngành, duy trì tăng trưởng ở mức 3%/năm, trong đó tập trung vào một số nhóm giải pháp chính như: Tái cơ cấu đầu tư công, khuyến khích đầu tư tư nhân, phát triển hợp tác công- tư. Đồng thời, đổi mới các cơ chế, chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp [6].
Các dịch vụ công (trong sản xuất nông nghiệp) sẽ được rà soát và phân theo ba nhóm:
- Nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện,
- Tư nhân và tổ chức xã hội thực hiện, nhà nước hỗ trợ,
- Tư nhân thực hiện.
Cụ thể như sau:
+ Nhà nước chịu trách nhiệm: quy hoạch diện tích sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; các hiệp định thương mại và hợp tác Quốc tế, xây dựng các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ công, quản lý đập và công trình thủy lợi đầu mối, và các kênh rạch chính; các nghiên cứu khoa học nông nghiệp cơ bản; đảm bảo cạnh tranh công
bằng; cung cấp các dịch vụ kiểm dịch, bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ; và áp dụng các quy định quản lý dựa trên khoa học.
+ Tư nhân thực hiện: hoạt động sản xuất và thương mại bao gồm sản xuất, nhập khẩu, xuất khẩu, phân phối trong nước; chế biến nông sản, sản xuất và buôn bán thiết bị, vật tư đầu vào và công nghệ, thủy lợi nội đồng và các lĩnh vực kinh doanh nông nghiệp khác.
+ Đối tác công – tư: phát triển nguồn nhân lực, thông tin thị trường, quản lý rủi ro, vận hành và bảo trì hệ thống thủy lợi cấp hai, cấp ba, cơ sở hạ tầng nông thôn, nghiên cứu ứng dụng nông nghiệp, dịch vụ khuyến nông; dịch vụ thú y, quản lý tài nguyên thiên nhiên như áp dụng hệ thống thanh toán dịch vụ môi trường, áp dụng các tiêu chuẩn về an toàn thực phẩm, y tế, nông nghiệp, và bảo vệ môi trường, tài chính nông thôn và bảo hiểm nông nghiệp.
Để thực hiện được mục tiêu đặt ra, nhiều chuyên gia cho rằng không thể bao cấp cho ngành nông nghiệp mà cần phải đưa ra được chính sách, giải pháp cụ thể, xây dựng các chính sách khuyến khích đầu tư của nước ngoài và đầu tư tư nhân vào lĩnh vực nông nghiệp bởi vì với lạm phát 14-15% như năm 2011 thì việc bao cấp cho ngành nông nghiệp sẽ rất khó vì vậy phải thúc đẩy đầu tư tư nhân vào nông nghiệp chứ không phải là tăng cường đầu tư công (Steve Jaffee-WB).
Với vai trò là hạ tầng phục vụ sản xuất của nông dân, các hệ thống thủy nông luôn góp phần quan trọng trong việc phát triển nông nghiệp. Dù vậy, đây lại là lĩnh vực cần số vốn đầu tư rất lớn, phạm vi phục vụ rộng về không gian, liên quan đến đông đảo các thành phần trong xã hội dẫn đến khả năng đầu tư công của nhà nước trong xây dựng và quản lý khó có thể đáp ứng đủ nhu cầu, vì thế sự tham gia hợp tác của các thành phần kinh tế (nhà nước và tư nhân, cộng đồng) là điều cần thiết, phù hợp với xu hướng chung của thế giới, chủ trương tái cơ cấu nông nghiệp của nước ta.
1.2.1.2. Mô hình đối tác công – tư trong lĩnh vực thủy lợi ở Việt Nam
Trên thực tế, bản chất của sự tham gia hợp tác của các thành phần kinh tế trong lĩnh vực thủy lợi không khác nhiều với việc người dân tham gia cùng nhà nước trong xây dựng, quản lý khai thác các hệ thống thủy lợi diễn ra từ xa xưa ở nước ta, trong đó các hình thức tham gia của các thành phần kinh tế đã hoặc đang tồn tại trong lĩnh vực thủy
lợi ít nhiều có đặc điểm của sự hợp tác công tư ở 3 hình thức sau[4]:
+ Công tư hợp doanh: Do nằm trong vùng nhiệt đới, gió mùa, thường xuyên có thiên tai, bão, lũ, hạn hán nên sự hợp tác của cộng đồng trong lĩnh vực thủy lợi ở Việt Nam trước tiên là trong phòng chống và giảm nhẹ thiên tai mà thành quả của nó là sự ra đời của nhiều hệ thống đê sông, đê biển bảo vệ mùa màng và tính mạng của người dân sống ở các vùng đồng bằng ven sông, ven biển với những công trình mang đậm dấu ấn của cộng đồng và sự hợp tác của dân binh như kênh đào Đông Xuyên dài khoảng 31 km nối từ Long Xuyên xuống Rạch Giá, được xây dựng vào những năm 1817-1818; kênh Vĩnh Tế dài khoảng 91 km nối từ Châu Đốc ra biển Hà Tiên, xây dựng năm 1820-1824 với sự góp sức của dân binh Việt Nam và Chân Lạp. Đó là những công trình mang nhiều ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo giao thông và phục vụ phát triển nông nghiệp ở vùng nay thuộc Tây Nam Bộ của nước ta và có thể coi là những khái niệm đầu tiên về sự tham gia của cộng đồng trong lĩnh vực thủy lợi.
Trong các giai đoạn sau này, việc huy động sự tham gia của người dân cùng với nhà nước xây dựng và quản lý khai thác công trình thủy lợi vẫn được thực hiện dưới nhiều cách tiếp cận và hình thức khác nhau như đóng góp tiền, ngày công, chẳng hạn như lao động công ích tham gia xây dựng, tu bổ các công trình vì lợi ích chung của cộng đồng trong đó có các công trình thủy lợi (đến năm 2004 đã bãi bỏ). Điều đó chứng tỏ người dân cũng đóng một vai trò không nhỏ trong việc phát triển của lĩnh vực này khi họ đã đầu tư và quản lý khai thác một số lượng lớn công trình trong hệ thống thuỷ lợi chung của cả nước, ước tính trung bình trong nhiều năm khoảng 20-30% tổng số vốn đầu tư xây dựng đầu mối và kênh chính (Nguyễn Xuân Tiệp, 2008). Không dừng ở đó, hiện nay việc chia sẻ trách nhiệm phát triển thuỷ lợi của nhân dân vẫn tiếp tục được thể hiện qua sự đóng góp xây dựng và quản lý vận hành các hệ thống công trình thuỷ lợi nội đồng.
Với cách tiếp cận sự tham gia không chỉ đề cập đến sự tham gia của người nông dân mà của toàn thể những người hưởng lợi, từ chính phủ cho đến những người sử dụng nước, vì vậy, ở một khía cạnh nào đó có thể coi quản lý tưới có sự tham gia là tiền đề của hình thức hợp tác công – tư trong xây dựng và quản lý khai thác công trình thủy lợi nhằm thu được những hiệu quả tốt hơn trong việc khai thác và bảo vệ tài nguyên nước.
+ Trao quyền cho người dân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích: Sự tham gia của các thành phần kinh tế tư nhân theo hình thức này được hình thành từ hai lý do chính là: theo quy định, điều chỉnh của các văn bản pháp quy và do nhu cầu thực tế của sản xuất[7].
- Nhìn chung trên phạm vi cả nước, nhà nước sẽ đầu tư, quản lý các công trình/hạng mục công trình lớn; người dân, với sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và các cơ quan chuyên môn liên quan, sẽ chịu trách nhiệm đầu tư, hoàn thiện và quản lý khai thác các hệ thống công trình trong nội đồng.
- Ở một số địa phương, như vùng Đồng bằng sông Cửu Long và khu vực Tây Nguyên, do yêu cầu của thực tiễn sản xuất, một số hộ hoặc nhóm hộ gia đình cùng hợp tác lại đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi nhỏ phục vụ sản xuất nông nghiệp với sự hỗ trợ của chính quyền địa phương thông qua các chính sách như ưu đãi về thuế, tiền thuê đất, lãi suất vay vốn, thời gian khai thác...
Điển hình cho hình thức hợp tác này là các mô hình ở tỉnh An Giang. Ở đó, các Hợp tác xã nông nghiệp (có dịch vụ tưới tiêu) do một bộ phận người dân lập ra, đóng góp cổ phần để mua máy móc, thiết bị, vật tư và cung cấp dịch vụ tưới tiêu cho nông dân theo hợp đồng kinh tế được thỏa thuận và ký kết trước mỗi vụ tưới. Bên cạnh đó, UBND tỉnh cũng ban hành những chính sách ưu đãi rất cụ thể nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế trong xã hội đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh như Quyết định số 17/2008/QĐ-UBND ngày 21/5/2008 và sau đó được thay thế bằng Quyết định số 12/2009/QĐ-UBND của UBND tỉnh An Giang về việc ban hành Quy định chính sách khuyến khích và ưu đãi đầu tư xây dựng hệ thống trạm bơm điện trên địa bàn tỉnh An Giang với những ưu đãi cụ thể như hỗ trợ lãi suất (50% lãi suất tín dụng đầu tư của nhà nước), xác lập quyền khai thác (từ 7-12 năm), hỗ trợ về thuế, tiền thuê đất, v.v. đã mở ra cơ hội, tạo niềm tin cho các nhà đầu tư, nhờ vậy hiện nay có những tổ chức, doanh nghiệp ngoài nhà nước đã mạnh dạn đầu tư hàng chục tỷ đồng để xây dựng các trạm bơm có quy mô phục vụ lên tới khoảng 1.800 ha.
+ Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch vụ công ích: Bên cạnh việc xác định vai trò trách nhiệm của nhà nước và người dân trong đầu tư xây dựng mới các công trình thủy lợi thì việc quản lý khai thác các công trình hiện có để cung cấp dịch vụ tưới tiêu cho sản xuất cũng được thực hiện theo hình
thức có sự tham gia của người dân thông qua việc phát triển quản lý tưới có sự tham gia (PIM) được chính thức triển khai từ những năm giữa thập kỷ 90 của thế kỷ trước, sau đó được cụ thể bằng các văn bản pháp quy như Thông tư số 65/2009/TT- BNNPTNT ngày 12/10/2009 về Hướng dẫn tổ chức hoạt động và phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi và Thông tư số 56/2010/TT-BNNPTNT ngày 1/10/2010 về Quy định một số nội dung trong hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi, do Bộ Nông nghiệp và PTNT ban hành.
Theo các văn bản nêu trên, các công trình thủy lợi có nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước sẽ được xem xét phân cấp và chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân tham gia quản lý khai thác một cách phù hợp với điều kiện thực tiễn từng vùng và năng lực của tổ chức, cá nhân nhận chuyển giao và việc cung cấp dịch vụ sẽ được thực hiện thông