4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
3.1.3. Cơ sở thực tiễn
3.1.3.1. Thực tế đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ:
Qua nhiều năm đầu tư xây dựng, bằng nhiều nguồn vốn của Trung ương, địa phương và các chương trình lồng ghép đến nay đã xây dựng được số lượng khá lớn công trình hồ đập nhỏ ở cả nước nói chung và ở vùng nghiên cứu nói riêng. Vùng MNPB đã xây dựng được 3.332 hồ chứa có dung tích dưới 1,0 triệu m3 chiếm 96,02%, hồ chứa có dung tích dưới 0,2 triệu m3 là 2.551 hồ chiếm 76,56% số công trình hồ đập của vùng.
- Các tồn tại trong XHH đầu tư hồ đập nhỏ:
+ Đầu tư theo kiểu dự án nhà nước có chi phí vô cùng lớn không bao giờ hoặc rất khó thỏa mãn về bài toán kinh tế của nhà đầu tư. Tuy vậy, thực tế vẫn có rất nhiều người muốn thực hiện đầu tư bởi vì đầu tư theo kiểu tư nhân có chi phí thấp hơn rất nhiều so với đầu tư nhà nước. Mặc dù cùng quy mô khi nhà nước đầu tư có thể công trình sẽ tốt hơn, vững trãi hơn... nhưng với mức đầu tư đó có thể cũng không thực sự cần thiết, đặc biệt là với hồ nhỏ và siêu nhỏ.
+ Vốn đầu tư lớn, xuất đầu tư cao nên các thành phần kinh tế ngoài nhà nước không tham gia được. Nguyên nhân này xuất phát từ cả hai phía chủ quan và khách quan. Khách quan là diện tích tưới nhỏ, hồ đập ở những nơi khó khăn, hẻo lánh; Chủ quan là cơ chế nhà nước làm hết, dân ỷ lại.
+ Quan niệm của hầu hết cơ quan, chính quyền các cấp đều cho rằng, đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vẫn thuộc trách nhiệm của nhà nước. Vốn ngân sách nhà nước vẫn được cho rằng cơ quan nhà nước sẽ vẫn làm chủ đầu tư xây dựng, sau đó bàn giao cho tổ chức quản lý khái thác.
+ Chưa nhất thể hóa chủ đầu tư và chủ quản lý khai thác công trình. Nhiều chủ đầu tư và nhiều cơ quan nhà nước tham gia làm chủ đầu tư. Cơ quan nào xin được dự án thì cơ quan đó là chủ đầu tư. Đây là hạn chế cơ bản dẫn đến hiệu quả khai thác thấp, xuất vốn đầu tư cao. Chủ đầu tư xây dựng xong ban giao cho xã, cộng đồng là không còn trách nhiệm với quản lý vận hành khai thác để đảm bảo hiệu quả đầu tư dự án. Cơ chế này sẽ có thay đổi lớn khi Luật thủy lợi có hiệu lực.
+ Hiệu quả đầu tư chưa cao, vốn đầu tư nếu cứ theo cơ chế quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình như từ trước đến nay thì nhà nước không thể có đủ kinh phí để đầu tư.
Để giải quyết vấn đề này trong bối cảnh nguồn kinh phí của nhà nước đầu tư cho dịch vụ công có hạn thì việc xã hội hóa để huy động cộng đồng và các thành phần kinh tế tham gia đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ là một trong những giải pháp khả thi, phù hợp với xu hướng phát triển chung. việc đầu tư không chỉ dựa vào ngân sách nhà nước và nhà nước cũng không thể quản lý bền vững loại hồ đập nhỏ này.
được đầu tư bằng nhiều nguồn vốn của nhà nước, cộng đồng và các các thành phần kinh tế khác.
Kết quả chính, các phát hiện chủ yếu từ đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ hiện nay như sau:
- Vốn đầu tư cho xây dựng, nâng cấp hồ đập nhỏ thuộc các dự án đầu tư nhà nước là rất lớn. Nếu thật sự như vậy chắc chắn sẽ khó có sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước.
- Cơ chế chính sách hầu hết do nhà nước đầu tư thông qua các dự án đầu tư công. Vốn đầu tư chủ yếu từ ngân sách nhà nước qua các chương trình 134, 135, 30a... Khi đó, cơ quan nhà nước làm chủ đầu tư và vốn góp của dân khoảng 10% tổng mức đầu tư chủ yếu bằng góp nhân công. Nhưng trong thực tế ngay cả phần góp công bằng 10% nhiều khi cũng chỉ là hình thức.
- Cơ chế cơ quan nhà nước làm chủ đầu tư xây dựng công trình hồ đập nhỏ đã có thay đổi căn bản trong Luật thủy lợi, trong những năm tới nhà nước chỉ hỗ trợ và tổ chức của người hưởng lợi sẽ làm chủ đầu tư Dự án. Tuy vậy, hầu hết các cơ quan, chính quyền các cấp chưa nhận thức được vấn đề này.
- Khi các chính sách về PPP ban hành, hầu như chưa có tỉnh nào đưa các dự án hồ đập nhỏ vào danh mục các dự án mời gọi PPP. Lý do là nhận thức của hầu hết cán bộ địa phương vẫn sẽ coi các dự án hồ đập nhỏ là trách nhiệm của nhà nước.
- Các tổ chức, doanh nghiệp sản xuất các loại cây trồng có giá trị kinh tế có thể họ vẫn đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ nhưng chỉ xuất phát từ nhu cầu nước cho sản xuất và hầu như ít được hưởng các chính sách ưu đãi đầu tư của nhà nước.
- Các tổ chức, thành phần kinh tế, hộ chỉ làm được các hồ đập hoặc ao nhỏ, siêu nhỏ dưới 0,2 triệu m3, thậm trí vài ngàn đến vài chục ngàn m3 và hầu hết là tự làm. Có nhiều mô hình tư nhân đã làm những hồ nhỏ và siêu nhỏ bằng hình thức tự đầu tư, không phải nộp bất cứ khoản thuế phí nào và cũng không nhận được bất kỳ đảm bảo nào của nhà nước để có được suất đầu tư rất thấp, có khi suất đầu tư tư nhân thấp hơn cả chục lần so với suất đầu tư tính theo kiểu dự án nhà nước.
Việc đầu tư xây dựng, nâng cấp các công trình hồ đập nhỏ cần nguồn kinh phí rất lớn, Đầu tư vào lĩnh vực phát triển hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp cũng được nhiều tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực đầu tư, tài chính, ngân hàng,... nhận diện là không hấp dẫn các nhà đầu tư như những lĩnh vực khác do xác suất rủi ro khá cao bởi sản xuất nông nghiệp phụ thuộc quá nhiều vào thiên nhiên, lượng vốn đầu tư lớn và thu hồi vốn chậm, do đó các nhà đầu tư không muốn mạo hiểm đầu tư vào lĩnh vực này mà chủ yếu tham gia vào các kênh đầu tư mang lại lợi nhuận lớn và thu hồi vốn nhanh.
Trên cơ sở kết quả điều tra thu thập, phân tích số liệu thực tiễn vùng nghiên cứu có thể đưa ra một số đánh giá làm cơ sở cho việc đề xuất XHH đầu tư và quản lý khai thác hồ đập nhỏ ở các vùng nghiên cứu như sau:
a) Vốn đầu tư xây dựng công trình hồ đập là rất lớn, hầu như không có hiệu quả về tài chính đối với nhà đầu tư tư nhân nên khó xã hội hóa đầu tư xây dựng công trình hồ đập nhỏ
Kết quả báo cáo hiện trạng đầu tư đã thống kê điển hình một số dự án đầu tư nâng cấp công trình thủy lợi là hồ, đập nhỏ ở các tỉnh gồm Hà Giang, Tuyên Quang (đại diện cho vùng miền núi phía Bắc). Kết quả cho thấy, vốn đầu tư, sửa chữa cũng rất lớn, suất vốn đầu tư cho mỗi ha tưới cũng rất lớn. Theo đó, tổng suất vốn đầu tư ở vùng MNPB là 114,467 triệu đ/ha, nếu tính mức thu dịch vụ thủy lợi của nhà đầu tư cho tưới tiêu nông nghiệp ở MNPB theo quy định hiện hành (1.267.000đ/ha-1 vụ lúa) thì cần phải thu trong thời gian 45 năm trong điều kiện không chi phí vận hành thì mới hoàn vốn;
Do vậy, hình thức xã hội hóa cả xây dựng và quản lý khai thác (QLVH) hồ đập nhỏ vẫn còn rất hạn chế.
b) Vấn đề thu hồi vốn sẽ rất chậm, thậm trí là không khả thi:
- Từ trước đến nay khi đầu tư dự án của nhà nước, hiệu quả kinh tế mang lại thường được tính toán theo TCVN 8213 : 2009 - Tính toán và đánh giá hiệu quả kinh tế dự án thủy lợi phục vụ tưới, tiêu. Tính như vậy thì hiệu quả kinh tế là mang lại cho người canh tác chứ không phải mang lại cho nhà đầu tư.
- Nếu đầu tư theo hình thức XHH thì hiệu quả kinh tế phải tính lại trên cơ sở dự án sản xuất kinh doanh của nhà đầu tư.
- Nếu xuất đầu tư lớn thì nếu nhà nước hỗ trợ tới 90% có lẽ cũng sẽ khó kêu gọi được các đối tác ngoài nhà nước đầu tư.
- Cũng sẽ rất khó có thể khai thác dịch vụ ngoài nông nghiệp và cấp nước của hầu hết các hồ đập nhỏ ở miền núi phía Bắc.
Tuy nhiên, thực tế nếu giao cho nhà đầu tư thì chắc chắn vẫn có nhiều người tham gia bởi vì kiểu đầu tư của họ sẽ khác hẳn so với kiểu đầu tư dự án nhà nước. Ví dụ họ tự mua máy móc và tự thi công thì chắc chắn suất đầu tư sẽ không đáng kể và họ cũng tự làm và coi như đầu tư công lao động của chính họ vào giá trị công trình.
c) Các rủi ro:
- Vấn đề an toàn hồ đập, thiên tai.
- Sự thay đổi mục đích sử dụng đất, làm giảm diện tích phục vụ tưới.
- Các chính sách đánh giá để đền bù hoặc hỗ trợ khi có rủi ro thiên tai cũng thường rất chậm.
- Các chính sách quy định về đất đai cho mục đích công cộng làm công trình thủy lợi sẽ khó thay đổi chỉ vì mục tiêu XHH đầu tư hồ đập nhỏ.
3.1.3.4. Các mô hình thực hiện XHH đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ từ nhu cầu thực tiễn
- Mô hình doanh nghiệp tư nhân đầu tư tưới chuối ở Lào Cai. Công ty tự đầu tư 100% vốn xây 1 đập ngăn suối tạo hồ siêu nhỏ khoảng 30.000 m3, để tạo nguồn nước và xây dựng hệ thống tưới chuối. Đây cũng là hình thức đầu tư tự phát. Mặc dù có chính sách hỗ trợ như được vay tín dụng, được ưu đãi giao đất... nhưng qua tiếp xúc thì các thủ tục phức tạp quá nên chủ doanh nghiệp tự làm để kịp đáp ứng nhu cầu nước tưới [9].
- Mô hình xã hội hóa nạo vét lòng hồ ở Hòa Bình (doanh nghiệp + cộng đồng) theo hình thức doanh nghiệp đầu tư và người dân hiến đất. Doanh nghiệp tự nhìn thấy lợi ích của đất, cát khai thác được từ nạo vét lòng hồ. Về phía người dân được tăng khối lượng nguồn nước trữ trong hồ để sản xuất. Tuy nhiên, vấn đề quản lý thực hiện dự án nếu không tốt cũng sẽ dễ dẫn đến rủi ro cho cả hai phía Doang nghiệp và người hưởng lợi [10].
Trên phạm vi toàn quốc, đến nay các CTTL lớn cơ bản đã được đầu tư xây dựng. Nhu cầu đầu tư xây dựng mới công trình thủy lợi phục vụ tưới, tiêu giai đoạn 15-20 năm tới tổng cộng khoảng 11.200 công trình, chủ yếu là CTTL nhỏ, trong đó:
- Chiếm tỉ trọng lớn về số lượng công trình tập trung ở các vùng Trung du miền núi Bắc bộ (2800 công trình); Tây nguyên (2100 công trình); Vùng Đồng bằng sông Cửu Long (4200 công trình);
- Về quy mô: các công trình có nhiệm vụ tưới, tiêu dưới 300 ha chiếm 82% (khoảng 9.164 công trình) tổng số công trình cần đầu tư. Trong đó, số công trình có quy mô phục vụ dưới 100 ha chiếm trên 75% tổng số công trình (8426 công trình);
Như vậy, trong thời gian tới, việc đầu tư xây dựng hệ thống thuỷ lợi mới chủ yếu là các công trình thuỷ lợi nhỏ (chiếm 80-90%). Do vậy, nếu có chính sách tốt để khuyến khích doanh nghiệp ngoài nhà nước, Hợp tác xã và người dân đầu tư xây dựng công trình thuỷ lợi nhỏ sẽ tạo sự đột phá để hoàn thiện đầu tư thuỷ lợi trong giai đoạn tới.
3.1.3.6. Thực tế quản lý khai thác hồ đập nhỏ còn nhiều bất cập
Kết quả điều tra cho thấy công trình thủy lợi nhỏ, thủy lợi nội đồng, trong đó có hồ đập nhỏ ở vùng MNPB chủ yếu do các tổ chức thủy lợi cơ sở quản lý, ngoài ra cũng có các loại hình tổ chức khác như công ty, trung tâm, UBND xã quản lý.
Vùng MNPB có 4.982 tổ chức thủy lợi cơ sở, bao gồm các loại hình chủ yếu là hợp tác xã, tổ hợp tác và ban quản lý thủy nông. Tuy nhiên, nhiều tổ chức thủy lợi cơ sở còn mang tính hình thức, hiệu quả hoạt động thấp, trong khi đó, hiện nay ở nhiều địa phương công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh do UBND xã quản lý, do các địa phương này chưa thành lập được các tổ chức quản lý thủy nông nên công trình chưa có chủ quản lý đích thực. Từ khi nhà nước thực hiện chính sách hỗ trợ, miễn giảm thủy lợi phí, các tổ chức thủy lợi cơ sở hầu như không đảm bảo kinh phí cho hoạt động thường xuyên, do không thu được phí thủy lợi nội đồng.
3.1.3.7. Điều kiện về văn hóa và đời sống vùng MNPB
Qua nghiên cứu về mô hình văn hóa thung lũng chúng tôi tạm gọi đây là văn hóa bản mường. Mô hình này chỉ có ở khu vực miền núi phía Bắc, chủ yếu ở các tộc người Mường, Thái, Tày hay Tày-Nùng. Thung lũng được hình thành do các vận động kiến tạo lọt giữa vùng núi cao với nhiều sông suối. Đây là khu vực thuận lợi nhất cho việc
canh tác lúa nước ở vùng miền núi. Bởi thế đặc trưng của hoạt động kinh tế thung lũng là ruộng nước với một hệ phức hợp về kỹ thuật, khác với kỹ thuật canh tác lúa nước ở vùng đồng bằng. Gắn liền với canh tác ruộng nước, hệ thống thủy lợi vùng thung lũng khá đặc sắc. Người ta hay nói đến hệ thống mương phai, lái, lin ở người Thái hay đập, mương và hệ thống dẫn nước ở người Mường. Tuy nhiên hệ canh tác này không chỉ có ruộng mà còn có nương, góp phần đa dạng hóa hệ canh tác. Bên cạnh đó, cư dân còn tiến hành các hoạt động chăn nuôi, sản xuất thủ công nghiệp, săn bắt, nuôi và đánh cá, thu nhặt lâm thổ sản... Trong khuôn khổ địa hình vùng thung lũng, cư dân tập hợp lại thành bản và các bản trong khuôn khổ vùng thung lũng tập hợp thành mường với một thiết chế chặt chẽ. Trước đây, trong khu vực Mường chủ yếu thuần một tộc người còn về sau này một bộ phận các tộc người khác nhập cư nhưng cư dân Thái hoặc Mường vẫn là chủ yếu. Trong tiến trình phát triển, trên cơ sở khai phá vùng thung lũng của cư dân đã hình thành nên cánh đồng lớn, các mường lớn, ví như ở người Thái có nhất Thanh, nhì Lò, tam Tấc, tứ Than; người Mường có nhất Bi, nhì Vang, tam Thàng, tứ Động [11].