4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
3.3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thủy lợi cơ sở quản lý hồ đập nhỏ
Từ các nghiên cứu, đánh giá thực tiễn về XHH đầu tư, xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ ở trên, các giải pháp đã thực hiện truyền thống bao gồm: đóng góp ngày công lao động, tiền, đóng góp bằng đất hoặc hiến đất, hoặc sự tham gia hỗ trợ của các đơn vị lực lượng vũ trang đóng tại địa phương... đã hình thành lên hệ thống hồ đập nhỏ rất lớn như hiện nay. Các hình thức này vẫn sẽ được đề xuất trong nghiên cứu này.
Các phân tích trên đã chỉ rõ, nguồn lực ngân sách nhà nước cho đầu tư là rất lớn. Trong các đề xuất về hình thức huy động vốn dưới đây không phải là tăng ngân sách nhà nước mà sẽ điều chỉnh cơ chế chính sách sử dụng ngân sánh nhà nước để hỗ trợ một phần hoặc hỗ trợ khuyến khích để thu hút thêm nguồn lực ngoài ngân sách thực hiện XHH đầu tư.
Nguyên tắc đề xuất như sau:
- Các đề xuất phải đảm bảo đúng theo quan điểm của Luật thủy lợi cũng như các yêu cầu về xây dựng chính sách dưới Luật (Nghị định, thông tư hướng dẫn...).
- Các đề xuất cũng đều hướng tới thúc đẩy XHH đầu tư và vận hành khai thác CTTL nói chung và các hồ đập nhỏ nói riêng như các chỉ đạo, mục tiêu nêu trong các nghị quyết, văn bản chính sách của Đảng và nhà nước.
- Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư nhà nước đối với đầu tư hồ đập nhỏ. Cùng một lượng ngân sách, nếu chỉ làm như trước đây có thể chỉ đầu tư được 1 hồ đập nhỏ nhưng nếu thực hiện các cách huy động đề xuất ở đây có thể làm được nhiều hồ.
Trên cơ sở đó đề xuất 5 nhóm giải pháp như dưới đây.
3.3.2.1 Giải pháp huy động tư nhân XHH, tư nhân đầu tư và nhà nước hỗ trợ 1 lần theo chính sách
Căn cứ vào chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng theo chính sách ban hành theo quy định của Luật thủy lợi về "Nhà nước hỗ trợ cho người sử dụng nước đầu tư xây dựng công trình đấu nối với hệ thống dẫn nước chính, thủy lợi nội đồng, hệ thống thủy lợi nhỏ" cũng như các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn khác để xác định giá trị đối ứng.
Để huy động nguồn lực xây dựng hồ đập nhỏ cần áp dụng các chính sách hỗ trợ của nhà nước, bao gồm: Nghị định 57/2018/NĐ-CP ngày 17/4/2018 của Chính Phủ về Cơ chế, Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn và Nghị định 77/2018/NĐ-CP ngày 17/4/2018 của Chính Phủ về hỗ trợ thủy lợi nhỏ, thủy lợi nội đồng và tưới tiên tiến tiết kiệm nước.
1. Áp dụng thực hiện Nghị định Số: 57/2018/NĐ-CP ngày 17/4/2018 của Chính Phủ về Cơ chế, Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn
1) Đối tượng: là nhà đầu tư (doanh nghiệp) được thành lập và đăng ký theo quy định của pháp luật, đầu tư vào vùng nông thôn. Nghị định này đã quy định rõ Doanh nghiệp có dự án xây dựng Công trình thủy lợi sẽ được hưởng lợi từ chính sách này.
2) Chính sách ưu đãi:
- Ưu đãi về đất đai: được nhà nước giao đất; được miễn, giảm tiền thuê đất, thuê mặt nước của Nhà nước.
- Hỗ trợ đầu tư: công trình thủy lợi làm dịch vụ tưới tiêu cho sản xuất nông nghiệp được hỗ trợ 50% kinh phí đầu tư theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Mức hỗ trợ không quá 20 tỷ đồng/dự án (trong đó có dự án hồ đập nhỏ).
- Các công trình xây dựng trên đất (công trình thủy lợi) của doanh nghiệp đầu tư được tính là tài sản để thế chấp vay vốn tại các ngân hàng thương mại.
- Được tiếp cận, hỗ trợ tín dụng: mức vay không quá 70% tổng mức đầu tư dự án. Mức hỗ trợ bằng chênh lệch lãi suất vay thương mại so với lãi suất tín dụng nhà nước; thời gian hỗ trợ chênh lệch lãi suất là 6 năm.
- Ngoài các đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ, trong quá trình vận hành DN cung cấp dịch vụ thủy lợi công ích sẽ được nhà nước hỗ trợ giá dịch vụ thủy lợi theo quy định. Doanh nghiệp vừa đầu tư nâng cấp sửa chữa hồ đập nhỏ, vừa đầu tư tích tụ đất đai để sản xuất phát triển vùng nguyên liệu; đầu tư cơ sở bảo quản, chế biến nông sản; đầu tư cơ sở sản xuất sản phẩm phụ trợ; nghiên cứu, chuyển giao, ứng dụng nông nghiệp công nghệ cao sẽ được hưởng thêm các chính sách ưu đãi khác quy định tại Nghị định này.
3) Nguồn vốn:
- Ngân sách trung ương dành tối thiểu 5% vốn đầu tư phát triển hàng năm cho ngành nông nghiệp để thực hiện.
- Ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương dành tối thiểu 5% vốn chi ngân sách địa phương hàng năm cho ngành nông nghiệp để thực hiện.
- Ngoài ra, các bộ ngành và địa phương được sử dụng nguồn vốn lồng ghép từ các Chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội và các quỹ hợp pháp để thực hiện hỗ trợ doanh nghiệp theo quy định tại Nghị định này.
4) Cơ chế hỗ trợ sau đầu tư:
- Khi hoàn thành xây dựng, nghiệm thu được giải ngân 70% tổng giá trị hỗ trợ;
- Sau khi đưa vào sản xuất sẽ được giải ngân nốt 30% phần vốn hỗ trợ còn lại. Phần hỗ trợ không tính vào thu nhập chịu thuế của doanh nghiệp.
- Phần vốn hỗ trợ từ ngân sách nhà nước không tính vào thu nhập chịu thuế của doanh nghiệp và được Nhà nước cam kết bảo đảm phần vốn này khi doanh nghiệp thực hiện vay vốn từ ngân hàng thương mại để thực hiện dự án.
Mục tiêu của XHH hồ đập nhỏ là quản lý vận hành hiệu quả sau đầu tư nhưng quy trình thủ tực hướng dẫn Nghị định 57 chưa đề cập tới. Do vậy, để bảo đảm được mục tiêu XHH hồ đập nhỏ và đưa được chính sách quy định tại Nghị định vào thực tiễn cần
phải quy định rõ trách nhiệm vận hành khai thác cung ứng dịch vụ tưới, tiêu trong Quyết định giao vốn của cơ quan có thẩm quyền hoặc có thể làm hợp đồng riêng theo quy định tại điều 52 của Luật thủy lợi.
Một số thuận lợi, khó khăn thách thức:
- Thuận lợi:
+ Các tiêu chí hỗ trợ rất rõ ràng, dễ tính, dễ xác định mức hỗ trợ. Chính sách ban hành theo Nghị định 57 cũng như các chính sách khác thể hiện rõ quan điểm trao quyền rất lớn cho chính quyền cấp tỉnh để triển khai.
+ Thời gian hỗ trợ ngắn, phạm vi giai đoạn xây dựng, mức hỗ trợ có thể được xác định sớm.
+ Nhu cầu tham gia đầu tư là rất lớn, phù hợp với kế hoạch, chiến lược xây dựng thủy lợi nhỏ trong những năm tới.
- Khó khăn:
+ Nhận thức của các cấp chính quyền ở các địa phương có thể còn hạn chế bởi cơ chế đầu tư công từ trước đến nay thường xem đầu tư hồ đập nhỏ là của nhà nước.
+ Chính sách ban hành theo Nghị định 57 vẫn phải dẫn chiếu sang các chính sách khác mới có thể thực hiện được.
+ Quan điểm chính sách trao quyền rất lớn cho chính quyền cấp tỉnh. Nếu các tỉnh không có hướng dẫn cụ thể (theo đề xuất ở trên) sẽ khó có thể đưa chính sách vào thực tiễn, các đối tượng hưởng lợi khó có thể tiếp cận được chính sách.
Do vậy, UBND, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải ban hành hướng dẫn cụ thể.
2. Áp dụng thực hiện Nghị định Số: 77/2018/NĐ-CP ngày 16/5/2018 của Chính Phủ về quy định hỗ trợ phát triển thủy lợi nhỏ, thủy lợi nội đồng và tưới tiên tiến, tiết kiệm nước
1) Đối tượng: là tổ chức thủy lợi cơ sở, cá nhân là thành viên của tổ chức thủy lợi cơ sở (sau đây gọi là tổ chức, cá nhân) có liên quan trong đầu tư xây dựng, quản lý, khai thác công trình thủy lợi nhỏ, thủy lợi nội đồng và tưới tiên tiến, tiết kiệm nước.
2) Quy mô hỗ trợ: hồ đập nhỏ tưới dưới 20 ha đối với vùng MNPB
3) Chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng công trình tích trữ nước:
- Tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng công trình tích trữ nước được miễn tiền thuê đất khi nhà nước cho thuê đất xây dựng công trình;
- Tổ chức thủy lợi cơ sở đầu tư xây dựng công trình tích trữ nước được hỗ trợ tối đa 100% chi phí thiết kế và chi phí máy thi công.
- Trường hợp cùng thời gian, nội dung có nhiều chính sách hỗ trợ khác nhau (kể cả từ các chương trình, dự án khác), tổ chức, cá nhân được lựa chọn áp dụng một chính sách hỗ trợ có lợi nhất.
4) Điều kiện hỗ trợ:
- Phù hợp với quy hoạch chung xây dựng xã;
- Công trình tích trữ nước đảm bảo cấp nước, tưới phục vụ sản xuất nông nghiệp cho tối thiểu 03 thành viên của tổ chức thủy lợi cơ sở; được tất cả các thành viên hưởng lợi đồng thuận đóng góp phần kinh phí còn lại; tổ chức thủy lợi cơ sở tự quản lý, khai thác công trình sau đầu tư.
5) Nguồn vốn:
- Ngân sách trung ương hỗ trợ địa phương thực hiện chính sách thông qua chương trình, dự án trực tiếp hoặc lồng ghép trong các chương trình, dự án có liên quan. Ngân sách địa phương và nguồn vốn hợp pháp khác của địa phương.
- Ngân sách địa phương và nguồn vốn hợp pháp khác của địa phương.
6) Cơ chế hỗ trợ sau đầu tư - ngân sách nhà nước thực hiện hỗ trợ sau đầu tư: - Khi khối lượng công việc đạt 60%, được giải ngân 50%;
- Khi khối lượng công việc đạt 100%, được giải ngân 100%.
Một số thuận lợi, khó khăn thách thức:
- Thuận lợi:
theo Nghị định 77 thể hiện rõ quan điểm trao quyền rất lớn cho địa phương.
+ Nhu cầu đầu tư là rất lớn, phù hợp với các địa phương đang thực hiện "Mỗi xã một sản phẩm" trong xây dựng nông thôn mới trong đó tưới cho cây trồng có giá trị kinh tế cao để tạo sản phẩm đặc sản của các xã.
- Khó khăn:
+ Nếu các tỉnh không Ban hành quy định cụ thể mức hỗ trợ và bố trí kinh phí hàng năm để thực hiện các chính sách theo quy định của Nghị định 77 cũng như hướng dẫn (theo đề xuất ở trên) sẽ khó có thể đưa chính sách vào thực tiễn, các đối tượng hưởng lợi khó có thể tiếp cận được chính sách.
Do vậy, UBND, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải ban hành quy định cụ thể mức hỗ trợ và bố trí kinh phí hàng năm để thực hiện và hướng dẫn cụ thể.
3.3.2.2 Huy động tư nhân đầu tư nhà nước trả dần bằng điều chỉnh giá dịch vụ
a) Mục tiêu: Nâng cao hiệu quả đầu tư công bằng việc thay đổi cơ chế đầu tư.
b) Nội dung và phương thức huy động:
- Nhà đầu tư được lựa chọn sẽ đầu tư toàn bộ chi phí trong giai đoạn đầu tư xây dựng. Được chủ quản lý công trình nghiệm thu khối lượng hoàn thành của dự án đầu tư mà nhà đầu tư XHH đã thực hiện theo thiết kế mà nhà đầu tư phê duyệt và trình chủ quản lý/ chủ sở hữu hoặc đại diện chủ sở hữu theo quy định.
- Nhà nước sẽ trả dần kinh phí mà họ đã đầu tư thông qua việc tính giá dịch vụ đúng, đủ bao gồm cả chi phí khấu hao đầu tư ban đầu.
- Nhà đầu tư tính đúng, tính đủ giá dịch vụ thủy lợi cũng như cơ chế điều chỉnh giá trình cấp có thẩm quyền phê duyệt làm căn cứ đưa vào hợp đồng XHH/BOO hồ đập nhỏ. Căn cứ vào chính sách hỗ trợ giá dịch vụ thủy lợi nhà đầu tư được trả dần hàng năm.
- Mức chi trả hàng năm: Nhà đầu tư được hưởng giá dịch vụ thủy lợi được nhà nước đang hỗ trợ theo quy định. Phần chênh lệch giá dịch vụ thủy lợi quy định hiện hành (để hỗ trợ giá) với giá dịch vụ tính đúng, tính đủ của dự án do nhà đầu tư thực hiện thì chủ quản lý hoặc chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu phải đưa vào kế hoạch trả nợ công
hàng năm thông qua / căn cứ vào kết quả cung ứng dịch vụ công về thủy lợi theo quy định của hợp đồng XHH/BOO được ký kết giữa nhà đầu tư, nhà quản lý công trình và người hưởng lợi để chi trả.
c) Ưu nhược điểm của thức huy động này: - Ưu điểm:
+ Huy động được nhiều nguồn lực để XHH đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ. Đáp ứng mục tiêu XHH để giảm chi phí đầu tư công trong ngắn hạn và trung hạn.
+ Nhà đầu tư chủ động thiết kế, phê duyệt và thực hiện đầu tư. Với cách làm này chắc chắn sẽ giảm chi phí đầu tư so với cơ chế nhà nước thực hiện đầu tư như từ trước đến nay.
+ Nhà đầu tư phải có trách nhiệm đến cùng về quản lý vận hành sau đầu tư. Thực hiện được hình thức này sẽ giải quyết căn bản mục tiêu nâng cao hiệu quả khai thác CTTL hiện có. Nhà đầu tư chắc chắn phải cung ứng được sản phẩm dịch vụ công ích theo hợp đồng XHH đã ký kết; người dân nông thôn có nước để ổn định sản xuất, xóa đói giảm nghèo.
+ Giảm áp lực đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư công trong ngắn hạn và trung hạn.
+ Là điều kiện để tinh giảm bộ máy cơ quan nhà nước, giảm người hưởng lương từ ngân sách nhà nước bởi vì nhà nước không cần phải chi phí để triển khai, quản lý các dự án đầu tư công như hiện nay.
+ Là điều kiện để góp phần giảm tình trạng tham nhũng, cơ chế xin, cho trong hoạt động đầu tư công của tất cả cơ quan, chính quyền.
- Khó khăn, thách thức:
+ Các chính sách cho hoạt động huy động vốn theo hình thức này hầu như chưa được quan tâm, ban hành. Cụ thể là các chính sách hướng dẫn PPP đối với đối tượng công trình hồ đập nhỏ nói riêng và của các công trình thủy lợi hầu như vẫn chỉ mới là các thảo luận, đang xem xét...
nước trao quyền làm chủ các dự án đầu tư công xây dựng, sửa chữa nâng cấp hồ, đập nhỏ. Đây có thể được xem là thách thức rất lớn đối với đề xuất huy động vốn XHH hồ đập nhỏ ở phần này. Để thực hiện được có lẽ phải điều chỉnh rất nhiều chính sách liên quan hoặc phải có chính sách riêng quy định đối với XHH đầu tư hồ đập nhỏ theo cơ chế hợp đồng XHH hồ đập nhỏ như mục cơ sở lý luận đã nghiên cứu đề xuất.
+ Vốn đầu tư xây dựng ban đầu cũng sẽ vẫn rất lớn nếu dự án phải đáp ứng đầy đủ, toàn diện các tiêu chuẩn, quy chuẩn của nhà nước về thiết kế, xây dựng hồ, đập nhỏ. Thời gian đầu tư và thu hồi vốn dài dễ dẫn đến các rủi ro cho nhà đầu tư trong hàng chục năm khai thác vận hành sau đầu tư. Với vốn lớn như vậy, các nhà đầu tư nhỏ, nhà đầu tư tư nhân, cá thể khó có thể huy động được trong khi nếu vay thương mại sẽ phải chi phí vốn lớn (vay tín dụng ưu đãi cũng sẽ gặp muôn vàn khó khăn).
3.3.2.3 Huy động tư nhân, nhà đầu tư làm trước, nhà nước trả bằng trái phiếu, công trái
a)Mục tiêu: Nâng cao hiệu quả đầu tư công.
b) Nội dung và hình thức huy động:
Hàng năm nhà nước đi vay thông qua phát hành trái phiếu, công trái với số tiền thu được rất lớn để phân bổ cho các tỉnh như ngân sách nhà nước. Trong đề xuất này, thay vì nhà nước phát hành công trái, trái phiếu chính phủ để thu được một khoản lớn tiền