Chương 1 : TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Ở Việt Nam
1.3.4. Hưởng lợi từ quản lý rừng cộng đồng
1.3.4.1. Nhận thức vấn đề hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng
Vấn đề hưởng lợi rừng trong quản lý rừng cộng đồng đã trở thành một vấn đề “nóng” trong nhiều cuộc hội thảo về quản lý rừng cộng đồng và cũng là vấn đề đòi hỏi phải có những đột phá về nhận thức, xây dựng cơ chế chính sách và quản lý. Những kinh nghiệm từ thí điểm hưởng lợi rừng do cộng đồng quản lý ở một số nơi ở Tây Nguyên cần được nghiên cứu và điểu chỉnh trong chính sách hưởng lợi rừng. Hai định hướng hưởng lợi rừng trong quản lý rừng cộng đồng cần được quan tâm và nghiên cứu để mở rộng và thể chế hoá, đó là: Thứ nhất, thừa nhận và thể chế hoá khai thác thương mại và cơ chế hưởng lợi sản phẩm rừng thương mại từ rừng cộng đồng; Thứ hai, dần tiến tới cơ chế hưởng lợi rừng từ dịch vụ môi trường.
Tổ chức quản lý rừng cộng đồng được Hội thảo thống nhất một số điểm quan trọng là khuyến khích sáng kiến của cộng đồng trong hình thành các tổ chức quản lý rừng cộng đồng. Kiểu tổ chức nửa Nhà nước trong quản lý rừng cộng đồng là khá phù hợp. Cần xác lập cơ chế hợp tác và đối tác giữa các tổ chức bên trong và ngoài cộng đồng trong quản lý rừng. Để xác lập vị trí pháp lý và tính pháp nhân của cộng đồng trong quản lý rừng cộng đồng việc hình thành các chủ thể kinh tế đại diện cộng đồng để có đủ pháp nhân quản lý rừng cộng đồng và vấn đề mới cần khuyến khích nghiên cứu, thí điểm.
Kết quả Hội thảo cho thấy việc xác lập cơ sở pháp lý một cách rõ ràng về quản lý và chia sẻ lợi ích từ cộng đồng là rất cần thiết vì:
- Cộng đồng cùng tham gia quan lý rừng là một thực tiễn không thể phủ định, dù được thể chế hoá hoặc không thừa nhận thì nó vẫn tồn tại bởi đây là đặc trưng cơ bản của văn hoá và quan hệ cộng đồng vùng cao đã có từ lâu đời. Do đó việc thừa nhận cộng đồng là một chủ thể có pháp nhân luôn có lợi cho công tác quản lý rừng. Vấn đề này cần được nghiên cứu và bổ sung vào các bộ luật để từng bước khẳng định cộng đồng dân cư thôn có đủ pháp nhân trong quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng.
- Sử dụng một phần rừng cho mục đích chung của cộng đồng như cung cấp gỗ làm nhà, giữ nguồn nước, đáp ứng nhu cầu tâm linh, vv…phải được xem là một hình thức hưởng lợi của cộng đồng cần được thể chế hoá một cách rõ ràng. Sử dụng rừng cho mục đích chung của cộng đồng cần là rất cần thiết trong bối cảnh tương lai và hiện tại khi kinh tế hộ , kinh tế trang trại, sản xuất hàng hoá phát triển có thể là những nguy cơ làm ảnh hưởng đến việc quản lý, sử dụng và hưởng dụng tài sản chung của cả cộng đồng như đã xuất hiện ở nhiều nơi. Thực tế ở nhiều nơi cho thấy cộng đồng hết đất công để dùng cho mục đích chung, không có rừng để bảo vệ nguồn nước của cộng đồng, không có quỹ công để thực hiện phúc lợi.
- Cần có đủ cơ sở pháp lý cho cộng đồng dân cư thôn có tư cách pháp nhân quản lý, sử dụng lâm sản thương mại, nhất là rừng tự nhiên được giao cho cộng đồng quản lý. Những quy định về kỹ thuật trong phương án kinh doanh rừng của cộng đồng cũng cần được sửa đổi sao cho phù hợp với điều kiện của cộng đồng.
Kết quả hội thảo là những khuyến cáo cho các cơ quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp Việt Nam trong quá trình hoạch định cơ chế và chính sách và quản lý phương thức quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam.
- Khuôn khổ pháp lý và chính sách liên quan đến quản lý rừng cộng đồng hiện nay, cộng đồng quản lý rừng là một thực tiễn. Thực tiễn này đang chỉ ra nhiều hình thái và cách thức cộng đồng tham gia quản lý rừng, trong khi các khía cạnh về mặt pháp lý và chính sách về cơ chế hưởng lợi cho đối tượng cộng đồng dân cư thôn quản lý rừng đáng được từng bước cải thiện nhưng vẫn còn nhiều điểm chưa rõ
ràng. Khuôn khổ luât pháp và chính sách của Chính phủ dần được hình thành và tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phát triển.
Cho đến nay các văn bản pháp luật về đầu tư và tín dụng không quy định cộng đồng dân cư thôn và nhóm hộ là đối tượng được vay vốn đầu tư và hưởng ưu đãi theo luật khuyến khích đầu tư trong nước khi tham gia vào các hoạt động lâm nghiệp.
Các chính sách về hưởng lợi đã được đề cập ít nhiều trong các văn bản liên quan đến giao đất giao rừng trước đây như Nghị định 02/CP ngày 15 tháng 01 năm 1994, Nghị định 01/CP ngày 04 tháng 1 năm 1995, Nghị định 163/1999 NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 1999, Quyết định ngày 08/2001/QĐ-TTg ngày 11 tháng 1 năm 2001. Tuy nhiên, các văn bản chính sách này không quy định các quyền hưởng lợi cho cộng đồng quản lý rừng.
Hai văn bản quan trọng quy định chi tiết quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê và được nhận khoán rừng và đất lâm ngiệp là quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12 tháng 11 năm 2001 về quyền hưởng lợi nghĩa vụ của hộ gia đình cá nhân được giao, được thuê, nhận khoá rừng và lâm nghiệp (sau đây gọi tắt là quyết định 178) và thông tư liên tịch số 80/2003/TTLT/BNN- BTC của Bộ NN&PTNT và Bộ Tài chính ngày 03 tháng 9 năm 2003 về hướng dẫn thực hiện quyết định 178/2001/QĐ-TTg (sau đây gọi tắt là Thông tư 80). Gia đình, cá nhân được giao, được thuê nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp cộng đồng dân cư nhóm hộ và các tổ chức trong cộng đồng không thuộc phạm vi điều chỉnh của hai văn bản trên.
Từ các văn bản trên cho thấy, mặc dù cộng đồng được coi là một chủ thể với trách nhiệm rõ ràng trong quản lý rừng, tuy nhiên các văn bản dưới Luật lại chưa quy định rõ việc hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng. Ở thực tế hầu hết các cộng đồng thôn bản đều có quy chế/hoặc luật tục quy định việc sử dụng và chia sẻ lợi ích từ việc khai thác tài nguyên từ các khu rừng cộng đồng. Các quy chế này thường tự do cộng đồng đề ra (có thể không tham khảo các văn bản pháp quy) hoặc được xây dựng dưới sự hướng dẫn của chính quyền địa phương, kiểm lâm hoặc cán bộ lâm nghiệp thuộc các chương trình 327, Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng hay dự
án hỗ trợ của nước ngoài. Trong đó thường quy định loại tài nguyên (gỗ, tre nứa, lâm sản ngoài gỗ) và hạn mức khai thác của mỗi loại. Ví dụ ở các thôn thuộc xã Yang Mao (Tỉnh Đak Lak) mỗi hộ được phép khai thác không quá 10 m3/năm và cộng đồng được hưởng 100 % sản phảm từ rừng trồng. Còn ở một số nhóm cộng đồng thuộc Tỉnh Thừa Thiên - Huế lại quy định lượng khai thác không được vượt quá 50 % lượng tăng trưởng. Đối với tre nứa và lâm sản ngoài gỗ (LSNG) hầu như người dân thường được khai thác tự do.
Hoạt động giao đất, giao rừng tự nhiên cho cộng đồng dân cư thôn bản để bảo vệ, phát triển nhằm sử dụng hợp lý và bền vững tài nguyên rừng tại nước ta được thực hiện trong một số năm gần đây. Rừng và đất sử dụng vào mục đích lâm nghiệp được chính quyền địa phương giao cho cộng đồng quản lý, sử dụng ổn định lâu dài. Đối với những diện tích rừng và đất rừng giao cho cộng đồng, các thành viên của cộng đồng cùng đầu tư, quản lý và hưởng lợi, hoàn toàn dựa trên nguyên tắc tự nguyện và cùng có hưởng lợi giữa các thành viên của cộng đồng.
1.3.4.2. Cơ sở pháp lý tác động đến quyền hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng
- Luật Dân sự được quốc hội nước CHXHCN Việt Nam ban hành năm 2005, quy định: Cộng đồng dân cư thôn có quyền sở hữu đối với tài sản được hình thành theo tập quán, tài sản do các thành viên trong cộng đồng đóng góp nhằm mục đích thỏa mãn lợi ích chung hợp pháp của cả cộng đồng. Các thành viên của cộng đồng cùng quản lý, sử dụng theo thỏa thuận vì lợi ích của cộng đồng .
- Luật Đất đai đã được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam sửa đổi, thông qua và ban hành tháng 11 năm 2003 (Gọi tắt là Luật Đất đai 2003). Một nhân tố mới trong quá trình quản lý bảo vệ và phát triển rừng đó chính là cộng đồng dân cư thôn được Luật Đất đai năm 2003 công nhận là một đối tượng được giao, công nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp và chính cộng đồng dân cư thôn là một nhân tố tích cực, quan trọng trong hệ thống quản lý rừng.Tuy nhiên Nhà nước cũng chỉ giao rừng cho cộng đồng quản lý và họ cũng chỉ có vai trò của người chủ rừng hạn chế trong quản lý rừng có nghĩa là cộng đồng dân cư thôn không được chuyển đổi,
chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà chỉ được bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng được giao .
- Luật Bảo vệ và phát triển rừng sửa đổi, được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam thông qua và ban hành tháng 12 năm 2004 (Gọi tắt là Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004) quy định:
Nhà nước giao rừng phòng hộ, rừng sản xuất không thu tiền sử dụng đất cho cộng đồng quản lý, sử dụng ổn định lâu dài với tư cách là chủ rừng. Việc cộng đồng dân cư thôn được công nhận là một chủ thể pháp lý hợp pháp trong việc quản lý rừng và đất rừng đã tạo ra một hành lang pháp lý đảm bảo cho hoạt động quản lý và bảo vệ rừng.
Điều 30 quy định: Cộng đồng dân cư thôn được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao rừng được công nhận quyền sử dụng rừng ổn định, lâu dài phù hợp với thời hạn giao rừng; được khai thác sử dụng lâm sản và các lợi ích khác của rừng vào mục đích công cộng và gia dụng cho các thành viên trong cộng đồng; được sản xuất nông – lâm – ngư nghiệp kết hợp theo quy định; được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên diện tích rừng được giao; được hướng dẫn về kỹ thuật, hỗ trợ về vốn và được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư khi Nhà nước có quyết định thu hồi .
- Các quyết định của Chính phủ có liên quan đến hưởng lợi từ quản lý rừng cộng đồng:
+ Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg về Quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao rừng. Trong quyết định này không đề cập đến cộng đồng dân cư thôn
+ Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg,về phê duyệt đề án giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình, cá nhân cộng đồng trong buôn làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên. Quyết định này chỉ giành cho các cộng đồng dân cư thuộc vùng Tây nguyên
+ Quyết định số 106/2006/QĐ-BNN về Ban hành bản hướng dẫn rừng cộng đồng dân cư thôn. Quyết định này chưa phân định được rõ và cụ thể việc hưởng lợi giữa các cộng đồng được các dự án hỗ trợ với các các cộng đồng không được các dự án hỗ trợ; chưa phân định rõ được việc hưởng lợi giữa các cộng đồng được giao rừng được khai thác gỗ với các cộng đồng được giao rừng chỉ để bảo vệ và phát triển....
+ Văn bản số 2324/ BNN-LN ngày 21 tháng 8 năm 2007 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về hướng dẫn các chỉ tiêu kỹ thuật và thủ tục khai thác rừng cộng đồng.
Nhìn chung các cơ sở pháp lý trên đây đã thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với việc quản lý rừng cộng đồng tại Việt Nam, trong đó cơ bản thể hiện được quyền lợi và trách nhiệm của cộng đồng trong quản lý rừng được giao. Các cơ sở pháp lý trên đã góp phần rất tích cực trong việc hỗ trợ và tạo ra một hành lang pháp lý đảm bảo cho các hoạt động quản lý rừng cộng đồng .
1.3.4.2. Những chương trình, dự án về quản lý rừng cộng đồng có liên quan đến vấn đề hưởng lợi.
- Bộ Lâm nghiệp (nay là Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn) năm 1998
đã cho biên dịch tài liệu về Lâm nghiệp cộng đồng và Sổ tay cẩm nang của Lâm nghiệp cộng đồng do tổ chức nông lương liên hiệp quốc (FAO-UNDP) xuất bản về các vấn đề cơ bản có liên quan đến Lâm nghiệp cộng đồng, như: “Khái niệm, phương pháp, công cụ phục vụ luận chứng, kiểm tra, đánh giá có sự tham gia của người dân trong LNCĐ”; “Thẩm định nhanh quyền hưởng dụng đất và cây rừng của cộng đồng…” rất hữu ích cho việc nghiên cứu phát triển LNCĐ ở Việt Nam trong giai đoạn tiền phát triển. Theo các tài liệu này thì Lâm nghiệp cộng đồng là mọi hoạt động lâm nghiệp được những cá nhân trong cộng đồng thực hiện nhằm tăng các lợi ích mà họ cho là có giá trị.
- Chương trình hợp tác lâm nghiệp Việt Nam - Thụy Điển đã cho xuất bản các tài liệu rất hữu ích cho quản lý rừng cộng đồng như: “Điều tra đánh giá nông thôn có sự tham gia của nông dân, xây dựng kế hoạch ở thôn bản”, “Phát triển Quỹ thôn bản”.
- Dự án Lâm nghiệp xã hội Sông Đà, chương trình hợp tác với Cộng hòa liên bang Đức trong tài liệu giới thiệu về “Lâm nghiệp cộng đồng” có đề cập đến hưởng dụng đất và cây rừng ở cấp cộng đồng xác định rằng “Trong quản lý lâm nghiệp cộng đồng, hưởng dụng là một nhân tố quan trọng vì nó điều tiết sự kiểm soát và sự tiếp cận với tài nguyên rừng”. Cần phân biệt giữa hưởng dụng trên thực tế và hưởng dụng theo quy định. Quyền sử dụng một tài nguyên được địa phương công nhận là cơ sở cho hưởng dụng trên thực tế. Nếu quyền sử dụng một tài nguyên được pháp luật công nhận và nhà nước ủng hộ thì được gọi là hưởng dụng theo quy định. Một nguồn tài nguyên nào đó có thể thuộc về hưởng dụng theo quy định của nhà nước, có thể các nhóm sử dụng địa phương vẫn coi đó là tài nguyên của mình và đòi quyền cũng như trách nhiệm trong việc quản lý tài nguyên đó.
Một hệ thống hưởng dụng là một tập hợp các dạng thức hưởng dụng trong một xã hội nhất định. Thường có một số dạng hưởng dụng khác nhau trong mỗi hệ thống hưởng dụng cho các mục đích sử dụng khác nhau và những đối tượng sử dụng khác nhau nhưng tất cả các dạng hưởng dụng này phải là một hệ thống liên hoàn, bổ sung cho nhau.
Có rất nhiều hình thức hưởng dụng. Nhiều nông dân canh tác trong các hệ thống hưởng dụng bản địa. Những hệ thống này đã phát triển để đáp ứng nhu cầu cụ thể của các dân tộc trong các môi trường khác nhau và sử dụng các kỹ thuật nhất định. Các hình thức hưởng dụng này rất đa dạng và khó có thể khái quát được.
- Chương trình tài trợ các dự án nhỏ quản lý bền vững rừng nhiệt đới (SGP- PTF/UNDP) cho xuất bản Sổ tay hướng dẫn quản lý rừng cộng đồng năm 2007 trong đó có phân tích và hướng dẫn chi tiết về những điều kiện cơ bản trong quản lý rừng cộng đồng; những cơ sở pháp lý và luật tục tác động đến quản lý rừng cộng đồng và các hoạt động trong quản lý rừng cộng đồng.
- Chương trình hỗ trợ ngành Lâm nghiệp và đối tác xuất bản tài liệu “Cẩm nang ngành Lâm nghiệp - Chương trình Lâm nghiệp cộng đồng” năm 2006 . Trong đó có trình bày khái quát kinh nghiệm về lâm nghiệp cộng đồng của một số nước Châu Á, tại Việt Nam cẩm nang này cũng đã trình bày, phân tích về các khái niệm,