5. Kết cấu của đề tài
4.3. Một số kiến nghị
Để thực hiện được các giải pháp trên đây, chúng tôi xin mạnh dạn đề xuất một số kiến nghị như sau:
4.3.1. Đối với Ch nh phủ, các Bộ, ngành và UBND các cấp
- Chính phủ và các bộ, ngành cần rà soát lại danh mục các Chương trình MTQG và các chương trình, dự án lớn của quốc gia (sử dụng vốn hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW). Nghiên cứu và có cơ chế lồng ghép cụ thể, hợp lý giữa các chương trình này; đồng thời, sắp xếp, thống nhất theo hướng thu hẹp lại thành các CTMT theo từng lĩnh vực, từng vùng (y tế, văn hóa, giáo dục, nông thôn mới, tiết kiệm năng lượng, ứng phó với biến đổi khí hậu, phòng
chống tội phạm…). Cần xác định những tiêu chí cụ thể, khoa học để xây dựng các CTMT, nhằm tránh sự dàn trải, phân tán, trùng lắp (về mục tiêu, đối tượng thụ hưởng, địa bàn thực hiện…); tránh sự chồng chéo trong quản lý để sử dụng ngân sách có hiệu quả hơn. Ví dụ: Nếu lấy đối tượng nông thôn làm tiêu chí thì các mục tiêu: xóa đói giảm nghèo, phát triển sản xuất, vệ sinh môi trường, nước sạch… nên đưa vào một Chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới, không để rải rác ở nhiều chương trình, như vậy sẽ tập trung được nguồn lực và đầu mối quản lý, tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý, sử dụng, kiểm soát chi và quyết toán kinh phí.
Mặt khác, trong mỗi CTMT cũng cần đánh giá lại và xác định thứ tự ưu tiên các dự án thành phần, tránh cào bằng dẫn đến sự phân tán nguồn lực tài chính. Có thể loại bỏ các dự án thành phần không hiệu quả hoặc trùng lắp với nhiệm vụ thường xuyên của Bộ, ngành. Ví dụ: Trong các Chương trình MTQG đều có Dự án nâng cao năng lực truyền thông, giám sát, đánh giá
thực hiện chương trình, nhưng nhiệm vụ chi chủ yếu là chi cho hội họp, đi
tham quan, học tập kinh nghiệm; hay Dự án tăng cường nguồn lực, nâng cao
nghiệp vụ cho cán bộ… là nhiệm vụ thường xuyên của bộ, ngành, không nên
đưa vào Chương trình MTQG.
- Về tổng thể, Chính phủ và các bộ, ngành cần có định hướng về cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư hợp lý, đảm bảo hiệu quả và tính bền vững của các mục tiêu, cần ưu tiên cho chi đầu tư phát triển hơn nữa, không nên tập trung quá nhiều cho chi thường xuyên (chiếm trên 70%) như hiện nay ở các Chương trình MTQG. Mặt khác, cần có quy trình cụ thể đánh giá hiệu quả, tác động của chính sách, so sánh kết quả với mục tiêu đề ra ban đầu, từ đó đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng vốn CTMT.
- Ban hành hệ thống văn bản chế độ đồng bộ, đầy đủ, kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý các CTMT. Do CTMT có yêu cầu quản lý đặc thù, nên rất cần sự quy định, hướng dẫn cụ thể, thống nhất để cả cơ quan quản lý, kiểm
soát thanh toán và cơ quan sử dụng vốn có cơ sở thực hiện, tránh tình trạng đã bố trí vốn nhưng vẫn đợi công văn hướng dẫn, hoặc đã triển khai thực hiện lại phải điều chỉnh, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và làm giảm hiệu quả của chương trình.
- Nâng cao vai trò, trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc xây dựng mục tiêu, nhiệm vụ, thời gian thực hiện và nguồn lực cụ thể của từng dự án thành phần trong mỗi CTMT. Đồng thời, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của UBND các cấp, của Ban chỉ đạo, Ban quản lý CTMT ở địa phương. Đặc biệt, cần đề cao trách nhiệm của người đứng đầu các ngành, các cấp trong triển khai thực hiện các CTMT, nhất là khi CTMT thực hiện không hoàn thành, chậm tiến độ, sử dụng vốn không đúng đối tượng, mục đích, gây thất thoát, lãng phí...
- Tăng cường sự phối hợp công tác giữa các ngành, các cấp, các cơ quan đơn vị liên quan đến quản lý và thực hiện các CTMT. Đảm bảo sự phối hợp đồng bộ, nhịp nhàng giữa các Bộ, ngành ở trung ương, giữa trung ương với địa phương để đảm bảo tính thống nhất, kịp thời khi triển khai thực hiện. Ở địa phương, cần phân định rõ nội dung, phạm vi phối hợp của các cơ quan tham gia vào quá trình quản lý, thực hiện CTMT và kiểm soát chi; nhất là sự phối hợp giữa Sở, ngành chủ trì thực hiện CTMT với sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và KBNN tỉnh trong việc lập kế hoạch, phân bổ vốn, làm đầu mối tổng hợp thông tin báo cáo, theo dõi giám sát, đánh giá. Mặt khác, cần thống nhất việc phân cấp quản lý CTMT cho cấp huyện, xã trong toàn tỉnh nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức công tác kiểm soát chi của KBNN tỉnh, huyện.
- Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ tham gia quản lý, điều hành thực hiện các CTMT, đặc biệt là cán bộ cấp huyện, xã. Đòi hỏi cán bộ phải hiểu rõ được nội dung, yêu cầu quản lý CTMT nói chung và các điều kiện, thủ tục, quy trình kiểm soát chi qua KBNN nói riêng để có thể thực hiện đúng
những quy định cũng như giúp cho cơ quan Kho bạc tránh được những “áp lực” trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi.
4.3.2. Đối với Bộ Tài ch nh
- Trên cơ sở kế hoạch về nguồn lực để thực hiện CTMT được xây dựng ban đầu, Bộ Tài chính cần chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các Bộ, ngành liên quan, thực hiện xây dựng dự toán trung hạn hoặc dự toán của cả CTMT, có phân chia theo từng năm phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ trong mỗi giai đoạn. Từ đó, giúp cho các cơ quan thực hiện CTMT được chủ động trong chi tiêu, tiết kiệm chi phí cho công tác lập dự toán hàng năm; đặc biệt là hạn chế việc giao dự toán chậm ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả thực hiện CTMT, ảnh hưởng đến công tác kiểm soát, thanh toán của Kho bạc do việc chi tiêu thường dồn vào cuối năm.
- Nâng cao chất lượng dự toán chi CTMT: Dự toán chi là điều kiện đầu tiên, quan trọng để thực hiện chi CTMT. Chất lượng của dự toán chi ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện các nhiệm vụ chi của CTMT và ảnh hưởng đến hiệu quả công tác kiểm soát chi của KBNN. Vì vậy, cần hoàn thiện quy trình lập, duyệt, phân bổ dự toán CTMT một cách khoa học với thời gian hợp lý; đảm bảo dự toán các CTMT được chính xác, đáp ứng các nhiệm vụ chi của chương trình và được giao ngay từ đầu năm.
Mặt khác, do đặc điểm CTMT có cả chi thường xuyên và chi đầu tư, nhưng hiện nay còn có sự tách rời giữa quy trình lập, giao dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Dự toán chi thường xuyên do cơ quan Tài chính tổng hợp, thẩm định và giao dự toán, còn dự toán chi đầu tư phát triển do cơ quan Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm. Việc không thống nhất trong quy trình và thời gian giao dự toán đã ảnh hưởng rất lớn đến quá trình tổ chức triển khai thực hiện CTMT, vì các nhiệm vụ chi trong mỗi chương trình, dự án đều có mối liên hệ mật thiết với nhau, thực hiện nhiệm vụ này là cơ sở, điều kiện để triển khai thực hiện nhiệm vụ kia. Đồng thời, công tác tổ chức
kiểm soát chi, tổng hợp báo cáo theo CTMT cũng rất khó khăn. Do đó, đối với CTMT, nên thống nhất quy trình lập, phân bổ dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư về cùng một đầu mối, thực hiện giao dự toán cùng một lúc. Từ đó, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện chương trình và công tác quản lý, kiểm soát thanh toán nguồn vốn được thống nhất.
- Hoàn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi phù hợp với các mục tiêu, nhiệm vụ của CTMT: Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi là căn cứ quan trọng để xây dựng, phân bổ dự toán, thực hiện chi tiêu và kiểm soát chi ngân sách. Tuy nhiên, do phạm vi và tính chất đa dạng của CTMT, cho nên việc ban hành đầy đủ, đồng bộ, kịp thời hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách cho các CTMT là việc hết sức khó khăn, phức tạp. Song để khắc phục những hạn chế (như đã phân tích ở phần thực trạng) thì trong thời gian tới cần đẩy mạnh việc phân cấp xây dựng, ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức cho chính quyền địa phương. Như vậy, vừa đảm bảo tính phù hợp của chế độ (nhất là đối với những CTMT có địa bàn triển khai ở vùng miền núi, vùng đặc biệt khó khăn), vừa tăng cường quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý, chi tiêu nguồn vốn CTMT; ngoài ra còn khắc phục được tình trạng không đầy đủ, lạc hậu của hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện nay.
- Về mã số CTMT: Muốn hạch toán, theo dõi chi tiết theo từng CTMT, đòi hỏi các CTMT phải được quy định mã số. Hiện nay, Bộ Tài chính đã cấp mã số (4 chữ số) cho 16 chương trình nằm trong Danh mục Chương trình MTQG giai đoạn 2014 - 2020 được Chính phủ phê duyệt và một số chương trình, dự án lớn của quốc gia (Chương trình 135, Chương trình Phát triển rừng bền vững …). Song vẫn còn nhiều chương trình mang tính chất chiến lược của quốc gia (chương trình 134; chương trình phủ sóng phát thanh truyền hình; chương trình thực hiện chính sách di dân; hỗ trợ
huyện nghèo theo Nghị quyết 30a của Chính phủ…) và các CTMT của địa phương chưa được cấp mã số. Vì vậy, để tạo điều kiện mở rộng ứng dụng công nghệ thông tin trong việc quản lý, hạch toán, tổng hợp thông tin báo cáo…, Bộ Tài chính cần cấp mã số đầy đủ cho các chương trình, dự án lớn của quốc gia mang tính chất là CTMT (có tính mục đích, thời hạn và xác định rõ nguồn kinh phí đảm bảo thực hiện). Bên cạnh đó, cần phân cấp cho Sở Tài chính các tỉnh, thành phố được quyền chủ động hoàn toàn trong việc cấp mã số đối với các CTMT do địa phương quyết định để đảm bảo quản lý theo yêu cầu của địa phương.
- Về vấn đề cam kết chi: Cam kết chi là một vấn đề rất mới đối với cả cơ quan Kho bạc, Tài chính và các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong điều kiện quản lý CTMT còn nhiều hạn chế: chất lượng dự toán chưa cao, trong quá trình thực hiện phải bổ sung, điều chỉnh nhiều lần; dự toán giao tổng số, không giao theo chi tiết; kế hoạch vốn đầu tư hàng năm phân bổ theo dự án mà không phân bổ chi tiết cho từng hạng mục công trình, từng hợp đồng…, thì khi triển khai thực hiện cam kết chi, chắc chắn sẽ gặp nhiều khó khăn, vướng mắc.
Để phát huy những lợi ích của việc triển khai thực hiện cam kết chi và tạo điều kiện cho công tác kiểm soát cam kết chi được thuận lợi, cần tăng cường việc mua sắm hàng hóa, dịch vụ từ NSNN theo phương thức mua sắm tập trung. Đồng thời, ngay từ bây giờ cần có chính sách thống nhất quản lý các nhà cung cấp như: quy định điều kiện được cung cấp hàng hóa cho khu vực công (quy mô hoạt động, tiêu chuẩn chất lượng, chính sách giá, chấp hành nghĩa vụ thuế…); quản lý, cập nhật đầy đủ thông tin về nhà các nhà cung cấp (tên, mã số, mã số thuế, tài khoản ngân hàng, tình trạng hoạt động,…); điều chỉnh thông tin về nhà cung cấp kịp thời khi có sự thay đổi, cũng như quy định công khai thông tin về nhà cung cấp và công khai kết quả cam kết chi... Từ đó,
nâng cao hiệu quả giám sát nhà cung cấp, hỗ trợ cho việc quản lý cam kết chi minh bạch, hiệu quả; đồng thời, tạo điều kiện cho công tác thanh toán được thực hiện nhanh chóng, chính xác, đúng đối tượng, hạn chế rủi ro trong thanh toán và tăng cường thanh toán không dùng tiền mặt.
Cần quy định cụ thể, chi tiết hơn về các trường hợp điều chỉnh, bổ sung hợp đồng mua bán làm tăng giá trị hợp đồng đến mức nào thì phải thực hiện cam kết chi, tránh tình trạng đơn vị sử dụng ngân sách “lách” chế độ để thực hiện bổ sung, điều chỉnh hợp đồng nhiều lần trong quá trình thực hiện hoặc có thể chia nhỏ gói thầu ra để thực hiện ký hợp đồng với nhiều nhà cung cấp, tránh không phải thực hiện cam kết chi…
Mặt khác, cần có quy định phù hợp hơn về thời gian gửi cam kết chi tới KBNN, vì hiện nay quy định thời gian chậm nhất gửi cam kết chi tới KBNN là ngày 30/12. Điều nay chưa phù hợp với thực tế chi tiêu của CTMT, thường được phép kéo dài thời hạn chi sang năm sau và sau ngày 01/01 năm sau vẫn có trường hợp bổ sung dự toán năm trước.
Đối với các khoản chi có tính chất thường xuyên của CTMT, nên chăng có thể thực hiện quản lý cam kết chi theo dự toán, bởi các khoản chi của CTMT có đặc thù là: chi theo mục tiêu, nhiệm vụ được phê duyệt, thời hạn đã được xác định và có nguồn kinh phí đảm bảo thực hiện. Vì vậy, đối với những khoản chi này, sẽ thực hiện cam kết chi cả “một cục” ngay từ đầu năm, định kỳ hoặc khi phát sinh nhu cầu chi, đơn vị tiến hành thanh toán chi trả cho các cam kết chi đã ký với nhà cung cấp, giúp cho các đơn vị được chủ động trong thanh toán và chi tiêu đúng mục đích.
4.3.3. Đối với KBNN
- Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ Kho bạc là nhân tố quan trọng để KBNN hoàn thành nhiệm vụ chính trị nói chung và nhiệm vụ kiểm soát chi nói riêng.
Trong điều kiện thực hiện công tác kiểm soát chi gắn với yêu cầu tăng cường cải cách hành chính, thì vấn đề tiêu chuẩn hóa và chuyên môn hóa đội ngũ cán bộ Kho bạc các cấp trực tiếp làm công tác kiểm soát chi cần phải được quan tâm đúng mức. Đó phải là những cán bộ được đào tạo cơ bản, có năng lực giải quyết công việc và trình độ chuyên môn tốt; am hiểu về tình hình kinh tế - xã hội cũng như các cơ chế, chính sách của Nhà nước; đồng thời, phải có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có trách nhiệm và tâm huyết với công việc, tinh thần phục vụ nhân dân tốt. Bên cạnh đó, KBNN cần chú trọng đào tạo, bồi dưỡng cập nhật kiến thức kinh tế - tài chính mới, quản lý đầu tư, tổng kết đánh giá kinh nghiệm kiểm soát chi hàng năm…
- Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ cho công tác kiểm soát chi theo hướng:
+ Thứ nhất: Cần đẩy nhanh tốc độ triển khai và sớm hoàn thành mục
tiêu của TABMIS là kết nối giữa cơ quan Kho bạc, Tài chính các cấp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các Bộ, ngành sử dụng ngân sách. Nhằm tạo điều kiện phát huy hết hiệu quả của một hệ thống quản lý tích hợp, với các quy trình ngân sách khép kín, tự động; thông tin quản lý tập trung; cung cấp báo cáo đầy đủ, toàn diện, kịp thời và minh bạch…, làm tiền đề cải cách quy trình, thủ tục kiểm soát chi theo hướng chuẩn hóa, đơn giản, công khai…
+ Thứ hai: Trên nền tảng TABMIS, cần nghiên cứu triển khai các giao
diện phụ trợ, nhằm tận dụng những thông tin đã được quản lý tại các phần mềm ứng dụng ngoài TABMIS với TABMIS và ngược lại, phục vụ cho công tác quản lý, kiểm soát chi.
Trước hết, với phần mềm quản lý đầu tư XDCB (DTKB_LAN ) mà hiện nay hệ thống KBNN đang sử dụng, phần lớn các thông tin liên quan cần thiết để quản lý một dự án như: dự toán; giá trị hợp đồng khung, hợp đồng thực hiện; thông tin về nhà cung cấp; tài khoản chi NS, mã cấp ngân sách, mục lục
NSNN, mã CTMT…, cũng là những thông tin đòi hỏi phải theo dõi trên