5. Bố cục của luận văn
1.1.4. Nội dung của quản lý chi ngân sách nhà nước
Dự toán NSNN tại một địa phương được lập trong một thời kỳ nhất định (từ 3 -5 năm) và trong khoảng thời gian đó, hoạt động ngân sách được thực hiện theo một chu trình nhất định bao gồm những công việc nối tiếp nhau, thông qua đó việc quản lý NSNN được tiến hành một cách khoa học. Chu trình Ngân sách hay còn gọi là Quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một Ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Chu trình Ngân sách bao gồm 3 khâu nối tiếp nhau là: Lập dự toán NSNN; chấp hành dự toán; quyết toán NSNN.
1.1.4.1. Lập dự toán chi ngân sách nhà nước
Lập dự toán chi NSNN là lập kế hoạch phân bổ nguồn lực cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình và đầu tư phát triển nền kinh tế. Dự toán chi NSNN thể hiện tổng số và chi tiết các khoản chi trong năm tài chính sắp tới.
Lập dự toán ngân sách là khâu đầu tiên nằm trong chu trình quản lý ngân sách. Để chu trình quản lý ngân sách thực hiện có hiệu quả, quá trình lập dự toán ngân sách cần đảm bảo những yêu cầu của Luật NSNN năm 2015.
* Yêu cầu của việc lập dự toán chi ngân sách
- Dự toán chi Ngân sách các cấp chính quyền phải được tổng hợp theo từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ.
- Dự toán chi ngân sách của các cấp chính quyền, của đơn vị dự toán các cấp phải lập theo đúng yêu cầu, nội dung, biểu mẫu và thời hạn quy định tại Thông tư hướng dẫn lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm của Bộ Tài chính.
- Dự toán chi NSNN tại địa phương phải được lập trên cơ sở cân bằng giữa số thu ngân sách và số chi ngân sách.
16
* Căn cứ lập dự toán chi NSNN
Theo quy định tại điều 30, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính Phủ thì việc lập dự toán chi ngân sách nhà nước tại địa phương được dựa trên các căn cứ sau:
- Nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh của địa phương;
- Các quy định, định mức phân bổ ngân sách; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định. Trong đó:
+ Đối với chi đầu tư phát triển: Việc lập dự toán phải căn cứ vào những dự án đầu tư có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tư và xây dựng và phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tài chính 5 năm; đồng thời ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định đang thực hiện;
+ Đối với chi thường xuyên: Việc lập dự toán phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
- Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế- xã hội, phân cấp quản lý ngân sách.
- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; hướng dẫn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh về lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương.
- Tình hình thực hiện dự toán chi ngân sách một số năm trước và một số năm gần kề...
* Thời gian lập dự toán chi NSNN
Thời gian lập dự toán chi Ngân sách hàng năm được tiến hành vào cuối quý II đầu quý III của năm báo cáo.
17
* Trình tự lập dự toán chi NSNN
Dự toán chi NSNN được lập theo trình tự từ trên xuống và từ dưới lên, cụ thể:
- Trình tự từ trên xuống: Trước ngày 31 tháng 5, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và dự toán ngân sách năm sau. Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, trước ngày 10 tháng 6, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách với tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, tổng số thu, chi và một số lĩnh vực chi quan trọng đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư phát triển và phối hợp với Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước, vốn tín dụng đầu tư. Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan, địa phương, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các đơn vị trực thuộc; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp huyện; Uỷ ban nhân dân cấp huyện thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp xã.
- Trình tự từ dưới lên: Trên cơ sở văn bản hướng dẫn lập dự toán NSNN của UBND tỉnh, các đơn vị dự toán và các tổ chức được ngân sách hỗ trợ lập dự toán chi ngân sách thuộc phạm vi, nhiệm vụ được giao gửi cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp. Cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp xem xét, tổng hợp dự toán chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý gửi cơ quan Tài
18
chính, cơ quan Kế hoạch và đầu tư cùng cấp. Thời hạn gửi báo cáo trước ngày 15/7 năm trước. Cơ quan Tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm xem xét dự toán ngân sách của cơ quan, đơn vị cùng cấp, dự toán ngân sách địa phương cấp dưới; chủ động phối hợp với cơ quan liên quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình theo các chỉ tiêu quy định để báo cáo UBND trình HĐND cùng cấp. Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán ngân sách, cơ quan Tài chính các cấp có trách nhiệm: Làm việc với cơ quan, đơn vị dự toán ngân sách cùng cấp, UBND cấp dưới trực tiếp để điều chỉnh các điểm xét thấy cần thiết trong dự toán ngân sách. Sở Tài chính chủ trì, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư xem xét dự toán chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc tỉnh, dự toán chi ngân sách của các huyện; tổng hợp lập dự toán chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh (gồm dự toán chi ngân sách các huyện và dự toán chi ngân sách cấp tỉnh), dự toán chi Chương trình mục tiêu quốc gia... báo cáo UBND cấp tỉnh để trình Thường trực HĐND tỉnh xem xét trước ngày 20/7 năm trước. Sau khi có ý kiến của Thường trực HĐND cấp tỉnh, UBND tỉnh gửi báo cáo dự toán ngân sách địa phương đến Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chậm nhất vào ngày 25/7 năm trước. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương tổng hợp và lập dự toán chi ngân sách nhà nước, lập phương án phân bổ ngân sách Trung ương báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội thông qua. Để thực thi ngân sách được hiệu quả, vai trò của khâu lập dự toán là không thể phủ nhận. Một ngân sách dự toán tốt có thể được thực hiện không tồi nhưng một ngân sách lập dự toán tồi, không thể thực hiện tốt. Tuy nhiên điều đó không có nghĩa thực hiện ngân sách chỉ đơn thuần là đảm bảo tuân thủ ngân sách dự kiến ban đầu, mà phải thích ứng với các thay đổi khách quan trong quá trình thực hiện, đồng thời tính đến hiệu quả hoạt động.
19
1.1.4.2. Chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước
Chấp hành dự toán chi NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm đảm bảo các chỉ tiêu đã giao trong dự toán chi NSNN năm trở thành hiện thực.
Mục tiêu của chấp hành chi NSNN là việc đảm bảo các chỉ tiêu chi ghi trong kế hoạch ngân sách năm từ khả năng, dự kiến thành hiện thực. Qua đó góp phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của Nhà nước. Đối với công tác quản lý điều hành chi NSNN, chấp hành chi NSNN là khâu cốt yếu có ý nghĩa quyết định với một chu trình ngân sách. Nếu khâu lập kế hoạch đạt kết quả tốt thì cơ bản chỉ dừng lại trên giấy tờ, nằm trong dự kiến còn dự kiến có thành hiện thực hay không lại phụ thuộc vào việc chấp hành. Hơn nữa, chấp hành chi ngân sách có tốt thì khâu tiếp theo là quyết toán chi ngân sách mới thực hiện tốt được.
Nội dung chấp hành chi NSNN gồm: Phân bổ và giao dự toán chi NSNN, tổ chức chi NSNN, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN.
* Phân bổ và giao dự toán chi NSNN
Căn cứ Nghị quyết của Quốc Hội về dự toán chi ngân sách Nhà nước, Bộ Tài chính có trách nhiệm trình Thủ tướng Chính phủ quyết định giao nhiệm vụ chi ngân sách cho các Bộ, ngành ở Trung ương và cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước ngày 20/11 năm trước. Bộ Tài chính ban hành văn bản hướng dẫn nhiệm vụ chi Ngân sách cho các Bộ, ngành Trung ương, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước ngày 25/11 năm trước.
Trên cơ sở Quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước cho tỉnh, Sở Tài chính có trách nhiệm tham mưu cho UBND tỉnh trình HĐND tỉnh quyết định dự toán chi ngân sách, phương án phân bổ ngân sách tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách tỉnh cho ngân sách cấp dưới trước ngày 10/12 năm trước. Căn cứ Nghị quyết HĐND tỉnh, Sở Tài
20
chính trình UBND tỉnh ban hành quyết định giao nhiệm vụ chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh, UBND các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ chi ngân sách của UBND cấp trên; UBND cấp dưới trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán chi ngân sách và phương án phân bổ ngân sách cấp mình chậm nhất 10 ngày kể từ ngày HĐND cấp trên Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách. Sau khi nhận được dự toán chi ngân sách được cấp có thẩm quyền giao, các đơn vị dự toán phải tổ chức phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho từng đơn vị trực thuộc trước ngày 31/12 năm trước.
* Tổ chức chi NSNN và nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN
Điều kiện chi ngân sách nhà nước Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước khi có đủ các điều kiện sau:
- Đã có trong dự toán chi ngân sách nhà nước được giao
- Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền qui định.
- Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
- Có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo quy định.
Nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN.
- Tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
- Mọi khoản chi NSNN được hạch toán bằng đồng Việt Nam theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và mục lục NSNN.
21
- Việc thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN thực hiện theo nguyên tắc trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và người cung cấp hàng hóa dịch vụ; trường hợp chưa thực hiện được việc thanh toán trực tiếp, KBNN thực hiện thanh toán qua đơn vị sử dụng NSNN.
- Trong quá trình kiểm soát, thanh toán, quyết toán chi NSNN các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi hoặc nộp ngân sách. Căn cứ vào quyết định của cơ quan tài chính hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện việc thu hồi cho ngân sách nhà nước theo đúng trình tự quy định.
Trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý, kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN được quy định cụ thể như sau:
- Trách nhiệm của cơ quan Tài chính:
+ Thẩm tra việc phân bổ dự toán ngân sách nhà nước cho các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước. Trường hợp việc phân bổ không phù hợp với nội dung trong dự toán do cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao, không đúng chính sách, chế độ thì yêu cầu cơ quan phân bổ ngân sách điều chỉnh lại;
+ Đảm bảo tồn quỹ ngân sách nhà nước các cấp để đáp ứng các nhu cầu chi của ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Trường hợp tồn quỹ ngân sách các cấp không đáp ứng đủ nhu cầu chi, cơ quan tài chính được quyền yêu cầu (bằng văn bản) KBNN tạm dừng thanh toán một số khoản chi về mua sắm, sửa chữa theo từng nhiệm vụ cụ thể để đảm bảo cân đối quỹ ngân sách nhà nước, nhưng không ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ chính được giao của đơn vị;
+ Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng ngân sách ở các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, trường hợp phát hiện các khoản chi vượt nguồn cho phép, không đúng chế độ quy định hoặc đơn vị không chấp hành chế độ báo cáo, thì có quyền yêu cầu KBNN tạm dừng thanh toán.
22
+ Chịu trách nhiệm nhập dự toán chi ngân sách vào hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (sau đây gọi tắt là TABMIS) theo quy định về hướng dẫn quản lý điều hành ngân sách nhà nước trong điều kiện áp dụng hệ thống TABMIS.
- Trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách:
+ Đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước; chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước trong quá trình thực hiện dự toán ngân sách được giao và quyết toán ngân sách theo đúng chế độ quy định. Lập chứng từ thanh toán theo đúng mẫu do Bộ Tài chính quy định; chịu trách nhiệm về tính chính xác của các nội dung chi đã kể trên bằng kê chứng từ thanh toán gửi Kho bạc nhà nước.
+ Thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm Quyết định chi theo chế độ, tiêu chuẩn và mức chi trong phạm vi dự toán chi ngân sách được cấp có thẩm quyền giao.
+ Quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; đúng định mức mua sắm, trang bị tài sản; đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả. Trường hợp vi phạm, tùy theo tính chất và mức độ, sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.