Như đã phân tích tại Chương 2, vai trị của pháp luật TTHC trước hết được thể hiện thông qua sự đầy đủ và đồng bộ của hệ thống pháp luật TTHC, nên việc nâng cao vai trò của pháp luật TTHC thì trước hết phải hồn thiện hệ thống pháp luật TTHC và cần tập trung vào hoàn thiện những vấn đề sau:
Thứ nhất, sửa đổi quy định về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính
- Sửa đổi quy định về những thủ tục ban đầu trong tố tụng hành chính
Theo quy định của Điều 2 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì trước khi khởi kiện VAHC ra tồ án, người khởi kiện phải khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Mục đích của quy định này là tạo cơ hội cho CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN xem xét lại QĐHC, HVHC bị khiếu kiện của mình, tránh cho vụ việc phải kéo dài. Tuy nhiên, quy định như vậy đã làm hạn chế quyền tự do lựa chọn phương thức khiếu kiện của công dân, hơn nữa trong mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước có những đặc thù, đặc điểm riêng của mình. Để khắc phục hạn chế này pháp luật cần quy định theo hướng:
+ Công dân nếu không đồng ý với với QĐHC, HVHC mà họ cho là trái pháp luật đã xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền kiện thẳng đến Toà án để yêu cầu bảo vệ. Đối với những QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý hành chính đặc thù và phức tạp (do pháp luật quy định) thì phải khiếu nại theo thủ tục hành chính đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu trước khi khởi kiện ra Tồ án;
+ Cho phép cơng dân khởi kiện ra Toà án cả những QĐHC, HVHC đã qua thủ tục giải quyết khiếu nại lần cuối cùng.
- Sửa đổi quy định nhằm kéo dài thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính
Thời hiệu khởi kiện VAHC theo quy định của Điều 30 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là 30 ngày (đối với vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn tối đa là khơng q 45 ngày) như đã phân tích ở Chương 2 là quá ngắn. Do vậy, để khắc phục những bất cập trong thực tiễn xét xử hành chính, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan và tổ chức có đủ thời gian chuẩn bị những điều kiện cần thiết cho việc thực hiện quyền khởi kiện VAHC tại tòa án, cần kéo dài thời hiệu này. Theo ý kiến của tác giả nên quy định thời hiệu khởi kiện là 60 ngày (đối với vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khó khăn thời hiệu khơng q 90 ngày).
Thứ hai, sửa đổi quy định về việc phân định thẩm quyền giữa Tồ án và cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo
Điều 13 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định nếu một người trong cùng một việc vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, vừa khởi kiện tại tồ án thì vụ việc thuộc thẩm quyền của tồ án. Nếu trong cùng một vụ việc có liên quan đến nhiều người mà vừa có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, vừa có người khởi kiện tại tồ án thì vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Quy định như trên tạo điều kiện thuận lợi cho các CQNN trong việc phân định thẩm quyền, nhưng sự phân định này chỉ là sự phân định một cách chủ quan của các CQNN mà khơng tính đến nguyện vọng của người khiếu kiện. Để bảo đảm quyền tự do lựa chọn phương thức khiếu kiện của công dân, trong trường hợp này pháp luật cần quy định theo nguyên tắc sau:
+ Nếu trong vụ việc có một người thì ưu tiên quyền lựa chọn của người khiếu kiện, nếu tiếp tục yêu cầu tồ án thì phải rút đơn tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo và ngược lại nếu tiếp tục yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì phải rút đơn tại toà án.
+ Nếu trong vụ việc có nhiều người thì do những người khiếu kiện tự thoả thuận theo nguyên tắc đa số. Nếu không tự thoả thuận được thì giải quyết theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, hoàn thiện quy định về đối tượng, phạm vi thẩm quyền và
quyền hạn của tồ án trong việc giải quyết vụ án hành chính
- Bổ sung quy định về phạm vi quyền hạn của toà án trong giải quyết
vụ án hành chính
Trong hệ thống pháp luật TTHC chưa có quy định cụ thể về phạm vi quyền hạn ra phán quyết của tồ án nên có nhiều cách hiểu và vận dụng khác nhau trong thực tiễn. Theo ngun tắc phân cơng quyền lực thì tồ án khơng có
quyền làm thay hoặc cản trở hoạt động bình thường của các CQNN khác trong hoạt động hành chính, mà tồ án chỉ có quyền xem xét tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC bị khiếu kiện, đồng thời với vai trị bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân thì tồ án cũng có quyền ra các phán quyết công nhận quyền của công dân. Vì lẽ đó, pháp luật TTHC cần quy định rõ quyền hạn ra phán quyết của toà án trong việc giải quyết VAHC theo các nguyên tắc sau:
+ Phán quyết về tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC bị khiếu kiện; + Huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC bị khiếu kiện nếu có căn cứ xác định một phần hoặc tồn bộ QĐHC đó trái pháp luật;
+ Đình chỉ việc thực hiện HVHC bị khiếu kiện nếu có căn cứ xác định HVHC đó trái pháp luật;
+ Buộc CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN bồi thường thiệt hại; khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân do QĐHC, HVHC trái pháp luật bị khiếu kiện gây ra;
+ Công nhận các quyền của công dân.
- Quy định mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính theo loại việc của toà án
Với quan điểm tạo điều kiện thuận lợi cho cơng dân có thể lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính khách quan, công bằng nhất. Về lâu dài có cần mở rộng cho tồ án có quyền xét xử nhiều hơn các tranh chấp hành chính, quán triệt chủ trương “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố
cáo, bảo đảm cho mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước tịa án” và "từng bước mở rộng
thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính của tồ án nhân dân" của Đảng
và Nhà nước, trước mắt pháp luật cần bổ sung các loại vụ việc sau cho toà án: + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính;
trị, chính trị - xã hội trong các trường hợp được Nhà nước uỷ quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC liên quan đến quản lý, cung cấp dịch vụ công cho công dân của các CQNN;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong lĩnh vực xuất bản, in ấn, báo chí, truyền hình, xuất nhập khẩu sách báo.
- Bổ sung quy định cho phép tịa án tun bố tính bất hợp pháp của các quyết định hành chính quy phạm được dùng làm căn cứ ban hành các quyết
định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện
Như đã phân tích tại Chương 2, trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền thường ban hành các quyết định, thể hiện dưới hình thức văn bản, với nhiều tên gọi khác nhau theo luật định như: luật, nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thơng tư…có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng. Trong đó có các quyết định được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, những quyết định này trong khoa học pháp lý thường gọi là QĐHC quy phạm. Về mặt lý luận thì các QĐHC quy phạm cũng có thể trái pháp luật khi chúng trái với các quy định của văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn, khi áp dụng cũng có thể gây thiệt hại tới quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, CQNN, tổ chức.
Do vậy, pháp luật cần cho phép tòa án, trong khi xét xử các VAHC đối với các QĐHC cá biệt hoặc HVHC, nếu phát hiện các QĐHC quy phạm được dùng làm căn cứ ban hành các QĐHC cá biệt hoặc thực hiện HVHC bị khởi kiện trái pháp luật, có quyền tun bố tính bất hợp pháp của nó, đồng thời yêu cầu các CQNN có thẩm quyền hủy bỏ hoặc đình chỉ thi hành quyết định đó.
Thứ tư, sửa đổi pháp luật về tổ chức tồ án
tranh chấp hành chính như hiện nay là phù hợp với thực tiễn pháp lý và tổ chức bộ máy nhà nước của nước ta. Tuy nhiên, việc tổ chức hệ thống toà án nhân dân theo cấp hành chính - lãnh thổ đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới nguyên tắc độc lập xét xử, cùng với tiến trình cải cách tư pháp pháp luật về tổ chức tồ án nói chung, tồ hành chính nói riêng cần sửa đổi theo hướng bảo đảm và thực hiện đúng theo nguyên tắc hai cấp xét xử, tổ chức hệ thống tịa án theo thẩm quyền xét xử, khơng phụ thuộc vào đơn vị hành chính, bao gồm các tòa án sơ thẩm, tòa án phúc thẩm, tòa thượng thẩm và tịa án nhân dân tối cao. Tồ án sơ thẩm được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; tồ án phúc thẩm được tổ chức ở đơn vị hành chính cấp tỉnh, có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; tổ chức một số toà thượng thẩm khu vực để làm nhiệm vụ xét xử phúc thẩm các vụ án mà hiện nay tòa án nhân dân tối cao đang đảm nhiệm để toà án tối cao chỉ tập trung làm nhiệm vụ xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm và tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật. Trong các toà án sơ thẩm, phúc thẩm, thượng thẩm có các phân tồ hành chính làm nhiệm vụ xét xử các tranh chấp hành chính.
Thứ năm, hồn thiện các quy định có tính đặc thù trong tố tụng
hành chính
- Bổ sung quy định về các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các quyết
định hành chính bị khiếu kiện
Xuất phát từ ý nghĩa vô cùng quan trọng của các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các QĐHC. Để tạo cơ sở pháp lý cho toà án khi xem xét và ra các phán quyết về tính hợp pháp của các QĐHC, pháp luật cần quy định cụ thể các căn cứ này theo những nội dung chính sau:
+ Căn cứ về chủ thể ban hành QĐHC; + Căn cứ về nội dung của QĐHC;
+ Căn cứ về hình thức của QĐHC.
- Sửa đổi, bổ sung quy định về việc cho phép cơ quan nhà nước sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị khởi kiện trong q trình giải quyết vụ án hành chính
Mục đích của việc cho phép người bị kiện trong q trình giải quyết vụ án hành chính được sửa đổi, hủy bỏ QĐHC bị khiếu kiện là làm cho vụ việc không bị kéo dài, nhưng pháp luật không quy định cụ thể về phạm vi, thời gian sửa đổi hoặc hủy bỏ dẫn đến gây rắc rối về mặt thủ tục tố tụng, ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết vụ án. Vì vậy, pháp luật cần quy định chặt chẽ về phạm vi và thời gian sửa đổi, hủy bỏ theo các hướng sau:
+ Người bị kiện chỉ có quyền sửa đổi, hủy bỏ QĐHC bị khiếu kiện trước khi mở phiên toà;
+ Người bị kiện không được sửa đổi, hủy bỏ QĐHC bị khiếu kiện theo hướng khơng có lợi cho người khởi kiện.
- Sửa đổi, bổ sung quy định về nghĩa vụ chứng minh của cơ quan nhà
nước trong tố tụng hành chính
Xuất phát từ quan hệ bất bình đẳng trong tranh chấp hành chính, người bị kiện là bên chủ động, có quyền đơn phương ra các QĐHC, HVHC trên cơ sở các quy định của pháp luật. Để bảo đảm sự bình đẳng giữa các bên trong tố tụng hành chính, pháp luật cần quy định người bị kiện có nghĩa vụ chứng minh tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khiếu kiện, đồng thời cũng phải quy định biện pháp xử lý trong trường hợp bên bị kiện không thực hiện hoặc chậm chễ thực hiện nghĩa vụ cung cấp chứng cứ của mình. Cụ thể như sau:
+ Bên bị kiện có nghĩa vụ chứng minh tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khiếu kiện;
+ Trong một thời hạn nhất định, sau khi nhận được thông báo về việc bị khởi kiện, nếu bên bị kiện không cung cấp tài liệu, chứng cứ để chứng minh tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khiếu kiện thì Tồ án có quyền coi
những điều trình bày của người khởi kiện là đúng sự thật.
- Bổ sung quy định về thi hành bản án, quyết định của toà án về việc
giải quyết vụ án hành chính
Thi hành bản án, quyết định của toà án về việc giải quyết vụ án hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, kiểm sốt có hiệu quả hoạt động hành chính nhà nước, thể hiện trên thực tế kết quả của việc xét xử vụ án. Ngoài việc quy định các nguyên tắc chung về thi hành án theo Điều 74 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và quy định của pháp luật về thi hành án dân sự, pháp luật cần bổ sung quy định bảo đảm cho việc thi hành án hành chính bằng cách:
+ Quy định chế tài xử lý (kỷ luật hoặc hành chính) đối với các cơ quan, cá nhân cố tình khơng thi hành hoặc chậm trễ trong việc thi hành bản án, quyết định của toà án về việc giải quyết vụ án hành chính;
+ Tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập quỹ bồi thường nhà nước để thực hiện việc bồi thường thiệt hại về vật chất do những hành vi cơng vụ của CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN gây ra.
Thứ sáu, hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng hành chính
Sự bất cập của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về TTHC như đã nêu ở Chương 2 phần nào đã làm ảnh hưởng tới vai trò của pháp luật TTHC. Để nâng cao vai trò của pháp luật TTHC thì trong thời gian tới chúng ta cần tiếp tục rà sốt lại tồn bộ các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan tới hoạt động xét xử hành chính của tồ án, khắc phục những quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, sửa đổi những quy định không phù hợp, bổ sung những quy định mới để khắc phục những "lỗ hổng" trong pháp luật TTHC, trước hết là tập trung ban hành những văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật, đặc biệt là hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2004), các quy định về thẩm quyền, quyền hạn,
thủ tục thụ lý, xác minh, thu thập chứng cứ, đình chỉ xét xử, chuyển vụ án, xóa sổ thụ lý của toà án trong xét xử hành chính trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, sau đó tiến tới việc xây dựng thành những đạo luật có giá trị pháp lý cao.
Để khắc phục tình trạng hiện nay các loại QĐHC, HVHC cụ thể trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án được quy định trong quá nhiều văn bản pháp luật ở các cấp độ khác nhau, nên trong thời gian tới cần nghiên cứu ban hành "Luật về khiếu nại đến