một số kinh nghiệm có thể vận dụng nhằm nâng cao vai trị pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam
Thông qua việc nghiên cứu nội dung pháp luật về tổ chức TAHC, pháp luật về thủ tục TTHC của một số nước trên thế giới chúng ta có thể xem xét, đánh giá pháp luật TTHC của các nước đó, từ đó rút ra những kinh nghiệm có thể vận dụng vào thực tiễn Việt Nam.
* Các quy định về tổ chức cơ quan xét xử tranh chấp hành chính
Hiện nay, trên thế giới pháp luật của một số nước quy định về tổ chức TAHC rất khác nhau, nhưng xét một cách chung nhất thì có thể phân chia thành các mơ hình cơ bản sau:
Mơ hình thứ nhất: Tổ chức ra một hệ thống TAHC độc lập với hệ thống
toà án tư pháp, nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính quốc gia thơng qua việc giao thêm cho TAHC chức năng tư vấn pháp lý, đặc biệt là ở cấp trung ương. Những nước tổ chức TAHC theo mơ hình này gồm: Pháp, Bỉ, Italia, Hy-lạp, Thổ Nhĩ Kỳ...
Mơ hình thứ hai: Các nước như: CHLB Đức, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha...lại tổ chức ra một hệ thống TAHC hoàn toàn độc lập với hệ thống cơ quan hành chính và với hệ thống tồ án tư pháp. Hệ thống TAHC ở các nước này chỉ làm nhiệm vụ xét xử các tranh chấp hành chính.
Mơ hình thứ ba: TAHC khơng được tổ chức thành hệ thống độc lập, mà
chính nằm trong các tồ án tư pháp. Các nước tổ chức theo mơ hình này bao gồm một số nước như: Trung Quốc, Indonesia, Senegan...
Mơ hình thứ tư: Một số nước như: Anh, Mỹ, Nauy, Đan Mạch...không
tổ chức ra các TAHC để xét xử các tranh chấp hành chính như các mơ hình trên, mà trao cho các tồ án tư pháp chức năng giải quyết các tranh chấp hành chính.
Một cách phân chia nữa là cách phân chia căn cứ vào việc quốc gia đó có tổ chức ra hệ thống TAHC hay không, theo cách phân chia này chúng ta có
mơ hình nhất hệ tài phán và mơ hình lưỡng hệ tài phán.
Mơ hình nhất hệ tài phán thường được tổ chức ở các nước khơng có sự
phân biệt rạch ròi giữa luật cơng và luật tư vì theo quan niệm của các nước này thì chỉ có duy nhất một cơ quan xét xử đó là tồ án tư pháp và các tranh chấp hành chính được giải quyết bởi các toà án tư pháp. Ở các nước này các tranh chấp hành chính trước hết được xem xét bởi các cơ quan đã ban hành ra các QĐHC bị khiếu kiện hoặc cơ quan cấp trên của cơ quan đó. Nếu khơng thoả mãn với việc giải quyết khiếu nại này thì được quyền khởi kiện ra tồ án.
Mơ hình lưỡng hệ tài phán thường được tổ chức ở các nước có sự phân
định rạch rịi giữa luật cơng và luật tư, các tranh chấp hành chính được xác định là các tranh chấp trong lĩnh vực luật công, nên bên cạnh việc cho phép các cơ quan công quyền tự xem xét lại quyết định hành chính của mình, các nước này đã lập ra hệ thống Toà án hành chính độc lập với hệ thống tồ án tư pháp để xét xử các tranh chấp hành chính.
Các nước như: Trung Quốc, Việt Nam...thuộc các nước lựa chọn giải pháp trung gian, khơng lựa chọn mơ hình nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài
phán, mà thành lập các tồ hành chính chun trách bên cạnh các tồ chun
trách hình sự, dân sự...nằm trong cơ cấu tồ án nhân dân
Mơ hình TAHC ở mỗi nước đều có những đặc điểm khác nhau, căn cứ vào những hoàn cảnh, tổ chức bộ máy nhà nước, truyền thống pháp lý của
mỗi nước. Tuy nhiên, mỗi một mơ hình có những ưu điểm và hạn chế của riêng mình, những ưu điểm và hạn chế đó thể hiện như sau:
Đối với mơ hình nhất hệ tài phán, tổ chức TAHC gọn nhẹ, ít nảy sinh những vấn đề tranh chấp về thẩm quyền giữa các toà án với nhau. Tuy nhiên, TAHC thường gặp khó khăn khi thu thập chứng cứ từ cơ quan hành chính nhà nước, việc đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC cũng gặp khó khăn, việc thi hành các bản án, quyết định của tồ án hành chính phải thơng qua cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.
Đối với mơ hình lưỡng hệ tài phán thì ngồi chức năng xét xử, TAHC có thêm chức năng tham vấn pháp lý cho cơ quan hành chính, người đứng đầu hệ thống TAHC thường là người đứng đầu chính phủ nên việc thi hành bản án hoặc quyết định của tồ án có nhiều thuận lợi hơn so với mơ hình nhất hệ tài phán. Tuy nhiên, theo mơ hình này thì tổ chức bộ máy TAHC cồng kềnh, đơi khi nảy sinh sự tranh chấp về thẩm quyền giữa TAHC và tồ án tư pháp hoặc có thể nảy sinh việc giải thích và áp dụng pháp luật của hai hệ thống toà án về cùng một vấn đề pháp luật là khác nhau, ảnh hưởng đến việc áp dụng pháp luật một cách thống nhất.
* Các quy định về đối tượng xét xử của Toà án hành chính
Nhìn chung, pháp luật các nước đều quy định TAHC có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các QĐHC cá biệt vì lý do các văn bản pháp quy không xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân nên họ khơng có quyền khởi kiện, hơn nữa các văn bản pháp quy được CQNN sử dụng theo yêu cầu quản lý nhà nước, vì lợi ích chung của cả cộng đồng, vì vậy nếu cho phép khiếu kiện cả những văn bản pháp quy sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước. Ví dụ:
Điều 35 Luật tố tụng hành chính CHLB Đức quy định quyết định hành chính bị khiếu kiện ra TAHC: "...là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc)
cá biệt...".
Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: "Mọi cơng dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay một cơng chức hành chính ...".
Pháp luật TTHC Thụy Điển cũng quy định đối tượng kiểm tra của các TAHC là các QĐHC cụ thể do các cơ quan hành chính cơng ban hành.
Tuy nhiên, pháp luật một số nước cho phép TAHC xem xét tính hợp pháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết các khiếu kiện đối với một quyết định hành chính cá biệt, thậm chí pháp luật TTHC của Pháp cịn cho phép cơng dân khởi kiện trực tiếp một văn bản pháp quy vì cho rằng TAHC có nhiệm vụ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động hành chính, do vậy, mọi văn bản pháp quy đều có thể bị kiện ra trước TAHC.
* Một số quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền của Tồ án hành chính
Pháp luật một số nước còn đưa ra các nguyên tắc để xác định thẩm quyền của TAHC và phân định thẩm quyền giữa TAHC với toà án tư pháp. Căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp, pháp luật của Pháp quy định tất cả những tranh chấp mà một bên là cơ quan hành chính thực thi cơng vụ thì thuộc thẩm quyền của TAHC. Căn cứ vào tính chất mối quan hệ tranh chấp, pháp luật Thụy Điển và Phần Lan quy định tất cả các tranh chấp phát sinh trên cơ sở quyền ra QĐHC đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thì thuộc thẩm quyền của TAHC. Theo cách quy định này thì cơng dân có quyền khởi kiện ra TAHC tất cả các tranh chấp hành chính.
Ngồi ra, ở một số nước do khơng có sự phân biệt giữa luật công và luật tư hoặc do trình độ dân trí chưa cao hoặc do chế định về xét xử hành chính chưa hồn thiện thì pháp luật quy định thẩm quyền của TAHC bằng cách liệt kê các loại vụ việc thuộc thẩm quyền của toà án hoặc quy định trong
các văn bản pháp luật hành chính những loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của TAHC. Nhược điểm của phương pháp này là không thể bao quát hết tất cả những loại tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của TAHC.
Pháp luật hầu hết các nước cùng quy định các tranh chấp hành chính phát sinh trong việc điều hành nội bộ của cơ quan nhà nước thì khơng thuộc thẩm quyền của TAHC (trừ các QĐHC buộc thôi việc - làm ảnh hưởng tới quyền có việc làm của công dân).
* Các quy định về quyền khởi kiện vụ án hành chính
Pháp luật một số nước coi việc khiếu nại theo thủ tục hành chính là bắt buộc trước khi khởi kiện ra TAHC. Pháp luật một số nước khác cho phép cơng dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại theo cấp hành chính hoặc khởi kiện ra TAHC. Pháp luật Thụy Điển quy định cơ quan hành chính và TAHC có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Pháp luật Trung Quốc quy định khiếu nại theo thủ tục hành chính khơng phải là một trình tự bắt buộc trước khi khởi kiện ra toà án, trừ trường hợp văn bản pháp quy quy định trình tự này là bắt buộc.
* Một số quy định về tạm đình chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính khi bị khởi kiện
Nhiệm vụ của TAHC là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, nhưng cũng không được làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước - với nghĩa vụ bảo vệ lợi ích chung của tồn xã hội, bởi vì một QĐHC, HVHC bị tạm đình chỉ khi bị khởi kiện có nguy cơ làm đình trệ các hoạt động của cơ quan hành chính. Để xử lý vấn đề này, pháp luật một số nước quy định việc khởi kiện VAHC khơng có hiệu lực đình chỉ hay tạm đình chỉ thi hành QĐHC, HVHC bị kiện (Trung Quốc, Pháp), tuy vậy cũng có ngoại lệ là trong trường hợp nếu người khởi kiện có yêu cầu thì tồ án có thể tạm hỗn thi hành QĐHC, HVHC bị kiện nếu cho rằng việc thực hiện QĐHC, HVHC ấy có thể gây thiệt hại mà khơng thể khắc phục được và việc tạm đình
chỉ thực hiện đó khơng gây phương hại đến lợi ích chung của xã hội. Pháp luật CHLB Đức quy định về ngun tắc khởi kiện hành chính có hiệu lực làm tạm đình chỉ thi hành QĐHC bị kiện, trừ một số trường hợp cơ quan hành chính có thể ra lệnh thực hiện ngay QĐHC và phải giải thích sự cần thiết phải thi hành ngay, đó là các trường hợp để bảo đảm lợi ích cơng.
* Các quy định về quyền hạn của tồ án hành chính trong việc kiểm tra các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện
Pháp luật các nước cũng có quy định khác nhau về quyền hạn của TAHC. Quyền hạn chung nhất của TAHC là huỷ bỏ một phần hay toàn bộ QĐHC trái pháp luật; yêu cầu cơ quan hành chính phải thực hiện một nghĩa vụ pháp luật nào đó và TAHC khơng có quyền ra QĐHC thay thế. Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp ngoại lệ: Pháp luật Trung Quốc quy định tồ án có quyền sửa đổi một phần hay toàn bộ quyết định việc phạt "rõ ràng" thiếu cơng bằng; pháp luật CHLB Đức cho phép TAHC có thể sửa đổi QĐHC bị kiện trái pháp luật hoặc ra lệnh cho cơ quan hành chính phải ra một QĐHC hoặc thực hiện một HVHC mà họ đã từ chối với cơng dân nếu có nghĩa vụ pháp lý phải làm và có đủ điều kiện cần thiết để ra quyết định hoặc thực hiện hành vi đó.
* Về quy định nhằm bảo đảm quyền bình đẳng của các đương sự trong tố tụng hành chính
Pháp luật các nước cũng quy định nguyên tắc về nghĩa vụ chứng minh trong tố tụng hành chính. Pháp luật của Pháp quy định trong trường hợp nếu cơ quan nhà nước đã được thơng báo việc mình bị kiện và yêu cầu trả lời, nếu quá thời hạn mà vẫn khơng trả lời thì tồ án có quyền coi những lời trình bày của người khởi kiện là đúng sự thật. Pháp luật một số nước khác quy định nghĩa vụ chứng minh tính đúng đắn của QĐHC, HVHC bị kiện thuộc về cơ quan hành chính.
Tóm lại, một số kinh nghiệm được rút ra qua nghiên cứu nội dung pháp luật TTHC của một số nước trên thế giới để có thể vận dụng nhằm nâng cao
vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay như sau:
Một là, dựa trên cơ sở truyền thống chính trị - pháp lý, thực tiễn tổ chức
bộ máy nhà nước, pháp luật của mỗi nước quy định về hệ thống TAHC theo mơ hình nhất hệ tài phán, lưỡng hệ tài phán hoặc theo mơ hình trung gian của hai mơ hình này.
Hai là, tất cả các nước đều quy định QĐHC cá biệt là đối tượng xét xử của tịa án, nhưng có nhiều nước cho phép tịa án xét xử cả những QĐHC quy phạm.
Ba là, về điều kiện “trước khi khởi kiện vụ án hành chính người khởi kiện phải khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền” thì một số nước quy định đây là thủ tục bắt buộc, có nước không quy định là thủ tục bắt buộc, cá biệt có nước chỉ quy định là điều kiện bắt buộc đối với một số loại tranh chấp hành chính cụ thể.
Bốn là, quy định về phạm vi quyền hạn xem xét và ra phán quyết của tòa án đối với các QĐHC bị khởi kiện. Tất cả các nước đều cho phép tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện, có nước cho phép tịa án xem xét cả tính hợp lý của QĐHC bị khởi kiện, thậm chí có nước còn cho phép tòa án sửa đổi, ban hành QĐHC mới thay thế QĐHC bị khởi kiện.
Năm là, pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc nghĩa vụ chứng minh tính hợp pháp của QĐHC bị khởi kiện thuộc về CQNN có QĐHC bị khởi kiện nhằm bảo đảm cho vụ án được giải quyết nhanh chóng và bảo đảm sự bình đẳng của các đương sự trong tố tụng.
Kết luận chương 1
Pháp luật TTHC có vai trị rất quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước, thể hiện tính chất dân chủ của chế độ xã hội chủ nghĩa, thể hiện sự phát triển trong nhận thức và thực tiễn về giải quyết khiếu kiện hành chính
của nhà nước ta. Mối quan hệ giữa vai trò của pháp luật TTHC và vai trò của pháp luật xã hội chủ nghĩa là mối quan hệ giữa cái riêng, cái bộ phận với cái chung, cái toàn thể, được thể hiện qua hoạt động xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật, do vậy, ngồi việc có vai trị của pháp luật xã hội chủ nghĩa nói chung, vai trò của pháp luật TTHC còn mang những đặc điểm riêng, đó là phương tiện thể chế hố quan điểm của Đảng về giải quyết khiếu kiện hành chính bằng tồ án, là phương tiện điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong q trình TTHC, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước sự xâm hại của các QĐHC, HVHC trái pháp luật, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước. Tuy vậy hoạt động TTHC và pháp luật TTHC vẫn là một vấn đề mới mẻ ở nước ta nên cần được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện nhằm nâng cao hơn nữa vai trị của nó. Thơng qua việc nghiên cứu pháp luật TTHC của một số nước có hoạt động xét xử hành chính phát triển trên thế giới nhằm rút ra những kinh nghiệm để vận dụng phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam cũng là một trong những điều cần thiết để nâng cao vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay.
Chương 2