những năm qua - những ưu điểm và hạn chế
Vai trò của pháp luật TTHC được thể hiện thông qua phạm vi điều chỉnh, hình thức thể hiện của pháp luật TTHC cũng như nội dung và phương thức tồn tại của pháp luật TTHC..v.v..vì thế việc khảo sát, đánh giá vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay là công việc hết sức phức tạp và trên một bình diện rộng. Song dựa trên các tiêu chí đánh giá ở tiết 1.2.3 Chương 1 thì những ưu điểm và hạn chế của vai trị pháp luật TTHC thể hiện ở những khía cạnh sau:
2.2.1.Những ưu điểm và hạn chế về nội dung của các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính
Ngày 28/10/1995 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, theo đó Tịa hành chính được thành lập như một tòa chuyên trách trong cơ cấu Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, ở các Tòa án nhân dân cấp huyện có các Thẩm phán chuyên trách làm nhiệm vụ xét xử các tranh chấp hành chính. Ngày 21/5/1996 Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, quy định phạm vi cơng việc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết các VAHC, mối quan hệ giữa các chủ thể trong TTHC để bảo đảm cho việc giải quyết các VAHC kịp thời, đúng pháp luật, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, CQNN, tổ chức và góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Kể từ đó đến nay, các CQNN có thẩm quyền đã ban
hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về TTHC có giá trị pháp lý khác nhau để cụ thể hóa các văn bản trên.
Có thể khẳng định rằng, việc ban hành các văn bản pháp luật trên đã quán triệt đúng đắn định định hướng của Đảng về mơ hình tổ chức, cơ cấu và thể chế đã được xác định tại Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII về việc
“Xúc tiến thiết lập Tịa hành chính trong Tịa án nhân dân, bổ sung thể chế làm căn cứ cho việc xét xử. Xác định mơ hình tổ chức và thủ tục tố tụng phù hợp với các vụ kiện hành chính. Tuyển chọn và đào tạo bồi dưỡng thẩm phán hành chính”
Việc ban hành các văn bản pháp luật về TTHC đã thể chế hoá được quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân, từng bước hoàn thiện bộ máy nhà nước, nghiêm chỉnh xét và giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo của cơng dân, trong đó có nhiệm vụ thành lập Tồ hành chính trong Tồ án nhân dân để xét xử các khiếu kiện hành chính mà các nghị quyết của Đảng đã đề ra.
Một trong những đặc trưng của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là mối quan hệ bình đẳng và trách nhiệm qua lại giữa công dân với nhà nước, mọi công dân được bảo đảm quyền và khả năng buộc các CQNN và những người có chức vụ phải chấp hành pháp luật, thực thi trách nhiệm cơng vụ của mình trước cơng dân. Với sự hiện diện của pháp luật TTHC, công dân đã được trao quyền khởi kiện các QĐHC, HVHC trước Toà án, một cơ quan tư pháp độc lập, hoạt động theo những trình tự thủ tục công khai, dân chủ để buộc các CQNN, công chức nhà nước chấm dứt những hành vi lộng quyền, lạm quyền hoặc thiếu trách nhiệm, xâm phạm quyền công dân, trong trường hợp có thiệt hại xảy ra thì buộc phải bồi thường thiệt hại.
Nhà nước Cộng Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực thống nhất nhưng có sự phân cơng, phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Pháp luật
TTHC đã tạo cơ sở pháp lý cho Toà án, cơ quan thực hiện quyền tư pháp kiểm tra một cách có hiệu quả các hoạt động hành chính nhà nước bằng quy định cho phép toà án xem xét tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC và có quyền huỷ bỏ một phần hoặc tồn bộ QĐHC, đình chỉ thực hiện HVHC trái pháp luật. Thơng qua hoạt động xét xử hành chính, pháp luật TTHC đã góp phần nâng cao chất lượng, ý thức trách nhiệm, hiệu quả công việc của các hoạt động quản lý hành chính nhà nước - một mục đích của cơng cuộc cải cách hành chính theo tinh thần các Nghị quyết của Đảng.
Việc pháp luật TTHC quy định thành lập Tồ hành chính trong TAND là bảo đảm phù hợp với quy định "Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử
cao nhất của nước Cộng Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam" trong Hiến pháp năm
1992; phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, truyền thống pháp lý của nước ta. Trước khi ban hành các quy định về TTHC, các khiếu kiện hành chính chủ yếu được giải quyết bởi các cơ quan hành chính và một số ít được giải quyết bởi toà án theo thủ tục tố tụng dân sự, đến khi các văn bản pháp luật về TTHC được ban hành thì đã tạo ra một cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính mới, tạo điều kiện cho cơng dân có quyền lựa chọn phương thức giải quyết khiếu kiện hợp lý nhất.
Mục đích của cơng cuộc cải cách tư pháp khơng có mục đích tự thân mà nó có mục đích là bảo đảm cho việc bảo vệ quyền con người một cách hiệu quả nhất. Trước đây, tồ án chỉ có quyền bảo vệ các quyền cơng dân trong các vụ án hình sự, dân sự...thì nay với việc xuất hiện của pháp luật TTHC thì tồ án có thêm quyền để bảo vệ quyền cơng dân trong các VAHC, phát sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính bất bình đẳng giữa cơng dân, tổ chức với nhà nước.
Có thể kết luận rằng, định hướng: "Nâng cao vai trị của tồ hành
chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính" mà Đại hội lần thứ IX
của Đảng đề ra đã khẳng định việc thiết lập thể chế xét xử hành chính là hồn tồn phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng về xây dựng nhà nước pháp
quyền, dân chủ hoá xã hội, hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân.
Tuy nhiên, các chủ trương khác của Đảng về TTHC như: “Nâng cao
vai trị của Tịa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”
của Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX; “Nghiên cứu mở rộng
thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính để
góp phần khắc phục tình trạng trì trệ trong công tác giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay” của Nghị quyết số 08 - NQ/TW ngày 02/01/2002 của
Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác trong thời gian tới;
“Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm cho mọi quyết định và
hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước tịa án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng công khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời bảo đảm tính thơng suốt, hiệu quả của quản lý hành chính” của Nghị quyết số 48 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; “Mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các
khiếu kiện. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tịa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự
bình đẳng giữa công dân và cơ quan cơng quyền trước tịa án” của Nghị quyết số 49 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020 cho đến nay vẫn chưa được thể chế hóa kịp thời thành pháp luật, để sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật TTHC hiện hành, đặc biệt là các nội dung về xác định tính đặc thù của TTHC nhằm bảo đảm tạo ra một thủ tục dân chủ, đơn giản và thuận lợi cho người dân trong việc khởi kiện vụ án hành chính tại tịa án.
* Pháp luật tố tụng hành chính đã tạo cơ sở pháp lý để xét xử các
- Pháp luật tố tụng hành chính đã cho phép tòa án xét xử các quyết định hành chính cá biệt và các hành vi hành chính
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các CQNN và người có thẩm quyền trong CQNN có quyền ban hành các QĐHC để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Xét về nội dung thì QĐHC có hai loại: QĐHC cá biệt và QĐHC quy phạm. Quyết định hành chính quy phạm là quyết định được thể hiện dưới hình thức các văn bản quy phạm pháp luật hành chính, do các CQNN có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính cá biệt là quyết định được thể hiện dưới hình thức các văn bản áp dụng pháp luật, được áp dụng một lần, đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể.
Theo Điều 4 và Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì QĐHC là đối tượng xét xử của toà án là những "Quyết định bằng
văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính" khi các quyết định này bị khiếu kiện và theo quy định của pháp
luật hiện hành thì QĐHC là đối tượng của toà án phải thoả mãn những điều kiện sau:
+ Quyết định hành chính đó phải là quyết định cá biệt, được áp dụng một lần, đối với một hoặc một số cơng dân có địa chỉ rõ ràng, xác định về một vấn đề cụ thể;
+ Quyết định hành chính đó phải xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân;
+ Quyết định hành chính đó phải là QĐHC lần đầu.
Hành vi hành chính thuộc đối tượng xét xử của Tồ án là hành vi thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới dạng hành
động hoặc không hành động trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cơng dân bị khởi kiện tại toà án.
Ngoài ra, theo khoản 2 Điều 2 và khoản 3 Điều 4 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì tịa án cịn có quyền xét xử các quyết định buộc thôi việc đối với cán bộ công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống. Xét về bản chất thì các quyết định buộc thôi việc này thực chất các là QĐHC của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thơi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền.
- Pháp luật tố tụng hành chính đã cho phép tịa án xét xử nhiều loại tranh chấp hành chính mà hiện nay đang phát sinh nhiều và có tính chất phức tạp
Hiện nay, các tranh chấp hành chính phát sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính giữa cá nhân, cơ quan, tổ chức với CQNN xảy ra rất nhiều, trên mọi lĩnh vực của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đa dạng về hình thức, phức tạp về nội dung. Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì tịa án có thẩm quyền xét xử các loại tranh chấp hành chính phát sinh trong 10 nhóm quan hệ pháp luật hành chính sau:
+ Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, cơng trình, vật kiến trúc kiên cố khác;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc áp dụng hoặc thi hành các biện pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính;
+ Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý về đất đai;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc trưng mua, trưng dụng, tịch thu tài sản;
+ Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc thu thuế và truy thu thuế; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc thu phí, lệ phí;
+ Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật. Quy định này đã được hướng dẫn tại Nghị quyết số 03/2003/NQ - HĐTP của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao về việc hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Như vậy, các tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của tịa án theo quy định tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều là các tranh chấp liên quan đến các lĩnh vực rất quan trọng trong việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội như: kinh tế, sở hữu, lao động và liên quan đến quyền tự do, dân chủ của cơng dân. Thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay cho thấy các loại tranh chấp trên hiện nay đang phát sinh rất nhiều và có tính chất phức tạp, đặc biệt là các khiếu kiện về đất đai, nhà ở, khiếu kiện về xử phạt vi phạm hành chính, thu thuế.
- Pháp luật tố tụng hành chính đã cho phép tịa án phán quyết về tính
hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện và buộc các cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức do các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật đó
gây ra
Mặc dù Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính khơng quy định cụ thể phạm vi ra các quyết định trong bản án, quyết định của Toà án khi giải quyết một VAHC, nhưng theo hướng dẫn tại Nghị quyết số 03/2003/NQ- HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng thẩm phán Tịa án nhân dân tối cao thì khi xét xử một VAHC, Tồ án có thể ra một hoặc một số quyết định sau đây:
+ Bác yêu cầu của người khởi kiện nếu yêu cầu đó khơng có căn cứ pháp luật.
+ Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trách nhiệm công vụ theo quy định của pháp luật.
+ Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, tuyên một số hoặc toàn bộ các HVHC trái pháp luật, buộc cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chấm dứt HVHC trái pháp luật.
+ Buộc cơ quan hành chính nhà nước bồi thường thiệt hại, khơi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm phạm do QĐHC, HVHC trái pháp luật gây ra.
+ Chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện, tuyên huỷ quyết định kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật; buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện trách nhiệm công vụ theo quy định của pháp luật; buộc bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân do quyết định kỷ luật buộc thôi việc gây ra.
* Pháp luật tố tụng hành chính đã tạo một trình tự, thủ tục dân chủ,