WTO về chống bán phá giá
Sau khi chính thức gia nhập WTO, với một nền kinh tế phát triển nhanh nhất thế giới, Trung Quốc đã nhanh chóng trở thành một “nhân vật chính” trong “sân chơi chung” của WTO. Với lợi thế về giá rẻ nên hàng hóa của Trung Quốc đã xâm chiếm hầu hết các thị trường trên thế giới. Bởi vậy, không khó hiểu khi hàng hóa của Trung Quốc thường xuyên là đối tượng được các thành viên khác tiến hành điều tra chống BPG. Tính từ ngày 1/1/1995 cho đến ngày 30/06/2013, Trung Quốc là nước dẫn đầu trong các thành viên WTO về số vụ bị khởi xướng điều tra chống BPG với 950 vụ [62]. Đồng thời, cũng trong khoảng thời gian này, để bảo vệ các hàng hóa trong nước trước hiện tượng BPG của hàng hóa nhập khẩu, Trung Quốc cũng đã khởi xướng 208 vụ điều tra chống BPG [63]. Do đó, Trung Quốc cũng đã nhanh chóng trở thành đối tượng thường xuyên phải tham gia vào việc giải quyết tranh chấp về chống BPG trong khuôn khổ WTO
với cả tư cách nguyên đơn và bị đơn. Riêng đối với các tranh chấp về chống BPG tại WTO, tính đến hết ngày 31/12/2013, Trung Quốc đã tham gia vào bảy vụ với tư cách nguyên đơn và bảy vụ với tư cách bị đơn, đứng thứ tư trong nhóm
10 thành viên khởi xướng nhiều nhất các vụ tranh chấp về chống BPG trong khuôn khổ WTO. Ngoài ra, Trung Quốc cũng đã tham gia vào 20 vụ tranh chấp về chống BPG tại WTO với tư cách là bên thứ ba, chiếm khoảng 20% trong tổng số 105 vụ tranh chấp thương mại quốc tế tại WTO mà Trung Quốc đã tham gia với tư cách này [56]. Trong bảy vụ tranh chấp mà Trung Quốc tham gia với tư cách nguyên đơn, Trung Quốc thắng bốn vụ (DS422, DS405, DS397, DS379), một vụ đã yêu cầu thành lập Ban hội thẩm (DS449) và hai vụ vẫn đang trong giai đoạn tham vấn (DS368 và DS471) [78]. Đối với bảy vụ tranh chấp mà Trung Quốc tham gia với tư cách bị đơn, hai vụ vẫn đang trong giai đoạn tham vấn (DS407 và DS460), ba vụ đã thành lập được Ban hội thẩm (DS425, DS427, DS440), một vụ đã yêu cầu thành lập Ban hội thẩm nhưng chưa thành lập được (DS454) và một vụ đã thông qua báo cáo của AB (DS414) [78]. Tất cả các vụ tranh chấp về chống BPG mà Trung Quốc là bị đơn đều diễn ra trong khoảng thời gian từ năm 2010 trở lại đây.
Dù tham gia với tư cách nguyên đơn, bị đơn hay bên thứ ba, Trung Quốc cũng luôn biết cách tự bảo vệ mình bằng việc sử dụng một cách có hiệu quả DSM của WTO. Sự tham gia của Trung Quốc vào hệ thống này được tiến hành theo một lộ trình hợp lý và bài bản, bắt đầu từ một “anh lính mới học việc” chủ yếu thông qua việc tham gia với tư cách là bên thứ ba; tiếp đến là “một bị đơn bất đắc dĩ” trong những vụ tranh chấp đầu tiên tại WTO mà tại thời điểm đó, với kinh nghiệm còn hạn chế, Trung Quốc đã ưu tiên chọn cách giải quyết thông qua thương lượng hòa giải hơn là đưa vụ tranh chấp ra giải quyết tại DSB nhằm kết thúc sớm các tranh chấp; bước tiếp theo, sau khi đã có những hiểu biết và kinh
nghiệm cần thiết, Trung Quốc đã chuyển từ thế “phòng ngự” bị động sang thế “tấn công” chủ động trong các vụ tranh chấp tại WTO, “chiến đấu” tới cùng để bảo vệ lợi ích của mình trong các vụ kiện mà họ là bị đơn cũng như sẵn sàng khởi kiện với tư cách là nguyên đơn khi các nước đối tác có những hành động làm ảnh hưởng tới lợi ích của Trung Quốc.
Một trong những kinh nghiệm quan trọng của Trung Quốc là hãy luôn tận dụng mọi cơ hội và sử dụng hiệu quả việc tham vấn để giải quyết tranh chấp về chống BPG. Có thể lấy một ví dụ tiêu biểu trong vụ kiện với Hoa Kỳ về các mức thuế chống BPG và thuế đối kháng tạm thời đối với giấy tấm không phủ nhập khẩu (CFSP) từ Trung Quốc (DS368). Tại thời điểm năm 2007, hàng hóa của Trung Quốc thường xuyên bị Hoa Kỳ điều tra chống BPG và trợ cấp, đồng thời, nền kinh tế của Trung Quốc bị coi là nền kinh tế phi thị trường, bởi vậy, trong quá trình xác định biên độ BPG cũng như các mức thuế chống BPG và thuế đối kháng, phía Hoa Kỳ thường xuyên từ chối giá cả và chi phí của các doanh nghiệp Trung Quốc mà lựa chọn giá của sản phẩm tương tự ở nước thứ ba để làm căn cứ tính giá trị thông thường. Điều này rõ ràng thường dẫn tới những mức thuế cao hơn so với mức thuế áp dụng cho các nền kinh tế thị trường. Vấn đề lớn nhất ở đây là, nếu một quyết định về nền kinh tế phi thị trường và các mức thuế cao như vậy được USDOC ban hành thì nó sẽ là một tiền lệ không tốt cho những hành động tương tự tiếp theo của các ngành công nghiệp nội địa Hoa Kỳ, hoạt động trong các lĩnh vực khác như thiết bị gia dụng, thép v.v., tiến hành nhằm chống lại sản phẩm nhập khẩu của Trung Quốc, từ đó, sẽ đe dọa nghiêm trọng tới hoạt động xuất khẩu của Trung Quốc vào Hoa Kỳ. Đồng thời, việc này cũng có thể khuyến khích các thành viên khác của WTO tiến hành các hành động tương tự nhằm chống lại các sản phẩm nhập khẩu từ Trung Quốc. Sau khi những nỗ lực thương lượng song phương và thủ tục pháp lý tại Tòa thương mại quốc tế
của Hoa Kỳ (USCIT) không mang lại kết quả như mong muốn, Trung Quốc cũng không còn sự lựa chọn nào khác ngoài việc khởi kiện Hoa Kỳ ra DSB. Xét
ở góc độ pháp lý, Trung Quốc biết rõ rằng, sẽ tốt hơn cho họ nếu họ chờ đợi và khởi kiện đối với quyết định áp thuế chính thức cuối cùng của USDOC. Tuy nhiên, rất có thể, việc thực hiện một hành động sớm hơn sẽ mang lại những lợi thế nhất định như: (i) khơi dậy một vấn đề mang tính chính trị trong quan hệ thương mại quốc tế liên quan tới Trung Quốc; (ii) tạo sức ép lên USDOC trong việc chỉnh sửa những sai sót nhất định ở các qui trình tiếp theo khi xác định các mức thuế kép về thuế chống BPG và thuế đối kháng. Sau khi nghiên cứu kỹ bối cảnh của vụ kiện, cùng với một niềm tin về việc có rất nhiều “kẽ hở” và “sai sót” căn bản trong các vụ kiện kép chống BPG và trợ cấp, Trung Quốc đã quyết định khởi kiện sớm ngay khi Hoa Kỳ chỉ mới ban hành mức thuế chống BPG và thuế đối kháng tạm thời đối với CFSP. Trong khi Trung Quốc còn đang chuẩn bị cho những bước tiếp theo sau khi thất bại trong việc tham vấn với Hoa Kỳ theo các thủ tục tham vấn bắt buộc của DSU, thì ngày 20/11/2007, Ủy ban thương mại quốc tế của Hoa Kỳ (USITC) đã ra kết luận là các sản phẩm CFSP nhập khẩu từ Trung Quốc không gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây ra thiệt hại đối với ngành công nghiệp trong nước của Hoa Kỳ. Không có bằng chứng nào cho thấy USITC đưa ra kết luận này là do sức ép từ phía Trung Quốc khi khởi kiện vụ tranh chấp DS368 ra DSB. Và có lẽ điều này cũng chẳng còn quan trọng, bởi vì, kết quả cuối cùng mà phía Trung Quốc mong muốn và đã đạt được là sẽ không có bất kỳ một mức thuế chống BPG và thuế đối kháng nào của Hoa Kỳ áp dụng đối với các sản phẩm CFSP nhập khẩu từ Trung Quốc. Như vậy, phía Trung Quốc nhận thấy cũng không cần phải tiếp tục theo đuổi vụ kiện DS368 tại WTO [81]. Trên thực tế, cho tới hết tháng 12/2013, vụ DS368 vẫn chỉ dừng lại ở giai đoạn tham vấn. Cần lưu ý, trong trường hợp, trên cơ sở đánh giá tình hình thực tế, nếu
không đạt được một kết quả trong việc khởi kiện sớm từ trước khi có quyết định áp thuế chống BPG chính thức như Trung Quốc ở vụ DS368, thì bên khiếu kiện vẫn có thể cân nhắc việc dừng vụ kiện đang tiến hành và khởi xướng một vụ kiện khác liên quan tới quyết định áp thuế chống BPG chính thức như cách mà Thái Lan đã tiến hành với hai vụ kiện DS324 và DS343.
Tích cực tham gia vào các vụ tranh chấp về chống BPG tại WTO với tư cách là bên thứ ba cũng là một chiến lược được Trung Quốc rất chú trọng. Trong những năm đầu tiên là thành viên của WTO, trái hẳn với sự thụ động của một bị đơn “hòa nhã” và một nguyên đơn “bất đắc dĩ”, ngay từ đầu, Trung Quốc đã rất chủ động tham gia vào việc giải quyết tranh chấp với tư cách là bên thứ ba, dù là gửi văn bản đệ trình hay trình bày ý kiến tại các phiên tranh luận. Sự tham gia tích cực của Trung Quốc vào việc giải quyết tranh chấp với tư cách là bên thứ ba có thể được lý giải bởi ba nguyên nhân sau đây: một là, Trung Quốc cảm thấy họ có thể có một ảnh hưởng nhất định tới các quyết định của Ban hội thẩm và AB, trong khi đó, các báo cáo của Ban hội thẩm và AB là loại nguồn quan trọng được áp dụng trong việc giải quyết tranh chấp tại WTO; đồng thời, họ cân nhắc việc sẽ giữ một vai trò quan trọng hơn trong giai đoạn mà các cuộc thương lượng giữa các bên tranh chấp đang bế tắc; hai là, qui chế của bên thứ ba cho phép Trung Quốc có thể tiếp cận được với những thông tin có ích cho quá trình cải tổ chế độ thương mại trong nước; ba là, sự tham gia với tư cách là bên thứ ba có ý nghĩa như một giai đoạn huấn luyện cho các quan chức và luật sư trong nước để có thêm kinh nghiệm nhằm có đủ khả năng giải quyết các tranh chấp giữa Trung Quốc với các nước đối tác trong tương lai. Sự tích cực và thái độ nghiêm túc của Trung Quốc khi tham gia vào việc giải quyết tranh chấp với tư cách là bên thứ ba thể hiện rõ ở cả quá trình chuẩn bị, soạn thảo các văn bản đệ trình cũng như tham gia trình bày ý kiến trước Ban hội thẩm và AB. Các văn bản đệ trình của Trung
Quốc đều được soạn thảo bởi các luật sư làm việc cho các hãng luật tư của Trung Quốc, được lựa chọn để tư vấn cho Chính phủ thông qua những qui trình đấu thầu thực sự trên cơ sở phối hợp cùng với một đại diện của Bộ thương mại [39, tr. 24]. Những việc làm này của Trung Quốc đã thúc đẩy sự phát triển của một lực lượng nòng cốt các luật sư và quan chức có trình độ, có uy tín với hiểu biết sâu rộng về pháp luật WTO. Bởi rõ ràng, việc tham gia với tư cách là bên thứ ba là một trải nghiệm mang tính thực tế và có ý nghĩa hơn rất nhiều việc chỉ nghiên cứu trên văn bản, giấy tờ, qua đó, sẽ tăng cường cơ hội học hỏi, và có thể chi phối tới pháp luật của WTO. Với tất cả những cố gắng nói trên, Trung Quốc thực sự là một ví dụ điển hình trong nhóm các thành viên đang phát triển của WTO trong việc nâng cao năng lực pháp lý khi tham gia với tư cách là bên thứ ba vào quá trình giải quyết tranh chấp về chống BPG.
Không chỉ dừng lại ở đó, Chính phủ Trung Quốc còn hỗ trợ đào tạo nâng cao năng lực pháp lý một cách rõ rệt cho các quan chức của Trung Quốc, cũng như lĩnh vực tư nhân, và pháp luật WTO đã trở thành một chủ đề được nghiên cứu và giảng dạy ngày càng phổ biến ở các trường đại học của Trung Quốc. Trung Quốc cũng xây dựng nhiều trung tâm về WTO tại các địa phương với ba trung tâm quan trọng nhất có trụ sở tại Thượng Hải, Bắc Kinh và Thâm Quyến [86, tr. 152-153]. Đồng thời, với những nỗ lực nhằm xây dựng nền kinh tế thị trường, các hiệp hội ngành nghề và phòng thương mại của Trung Quốc đã tham gia ngày càng tích cực hơn cùng Chính phủ vào việc giải quyết các vấn đề của WTO, đặc biệt là các tranh chấp phức tạp như tranh chấp về chống BPG. Một thực tế là ở Trung Quốc, các hiệp hội ngành nghề không phải lúc nào cũng tách biệt hoàn toàn với Chính phủ mà thông thường họ mời các cựu quan chức và các quan chức đương nhiệm của Chính phủ tham gia vào hiệp hội.
Một giải pháp quan trọng khác nữa được Trung Quốc tiến hành, đó là tích cực tham gia trong các cuộc họp định kỳ của DSB cũng như vận động hành lang để một công dân của Trung Quốc được bổ nhiệm là thành viên của AB, đó là Bà Yuejiao Zhang, sinh năm 1944, là thành viên của AB trong hai nhiệm kỳ, từ 01/06/2008 đến 31/05/2012 và từ 01/06/2012 đến 31/05/2016. Bà Yuejiao Zhang cũng từng là Chủ tịch của AB vào năm 2012 [68]. Ngoài ra, Trung Quốc còn đồng thời tiến hành các hoạt động khác ở trong nước liên quan tới DSM như thành lập các trung tâm nghiên cứu về giải quyết tranh chấp và pháp luật của một số đối tác chính; tham gia vào các diễn đàn thương mại song phương và sử dụng chúng để giải quyết các tranh chấp thương mại trước khi có một khiếu kiện được đưa ra DSB [39, tr. 23-39].
Không chỉ tham gia vào quá trình giải quyết các tranh chấp, Trung Quốc còn tích cực tham gia vào các cuộc đàm phán về vấn đề giải quyết tranh chấp. Vào tháng 01/2003, chỉ hơn một năm sau khi gia nhập WTO, Trung Quốc đã đệ trình bản đề xuất sửa đổi một số qui định về giải quyết tranh chấp chủ yếu là liên quan tới các nước đang phát triển [51, tr. 60-61]. Mặc dù trong những sửa đổi được đề xuất của mình, Trung Quốc thể hiện ý tưởng muốn liên kết và mong muốn giúp đỡ các nước đang phát triển, tuy nhiên, trên thực tế, những đề xuất này chủ yếu tập trung vào những vấn đề liên quan tới lợi ích cụ thể của Trung Quốc, chứ không phải là cần thiết cho lợi ích của các nước đang phát triển nói chung. Một số đề xuất của Trung Quốc có thể sẽ tạo cơ sở cho một vị thế tấn công trong việc khởi kiện các thành viên WTO khác, chủ yếu là liên quan tới các biện pháp khắc phục thương mại, cụ thể: một là, Trung Quốc đề nghị rằng, các thành viên là nước phát triển nên có những hành động kiềm chế trong các vụ kiện chống lại các thành viên là nước đang phát triển và nên giới hạn số lượng các vụ kiện chống lại một thành viên là nước đang phát triển nhất định tối đa chỉ
hai vụ trong một năm; hai là, trong trường hợp, một thành viên là nước phát triển khởi xướng một vụ kiện chống lại một thành viên là nước đang phát triển, nếu quyết định cuối cùng của Ban hội thẩm hoặc AB tuyên bố rằng thành viên là nước đang phát triển không vi phạm các nghĩa vụ theo qui định trong các hiệp định của WTO thì thành viên là nước phát triển đã khởi xướng vụ kiện này phải chịu các chi phí pháp lý mà thành viên là nước đang phát triển đã phải trả cho vụ kiện; ba là, Trung Quốc ủng hộ việc rút ngắn thời hạn giải quyết những tranh chấp về các biện pháp khắc phục thương mại trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của DSM. Tuy nhiên, Trung Quốc cũng cho rằng, đối với các thành viên là nước đang phát triển, những nước còn thiếu rất nhiều các nguồn lực, thì việc qui định một khung thời gian giải quyết tranh chấp ngắn hơn có thể làm gia tăng những khó khăn cho các thành viên này trong việc tham gia vào DSM đa phương. Do đó, Trung Quốc đưa ra đề nghị, nếu bên bị đơn là một thành viên đang phát triển thì sẽ không áp dụng thời hạn rút ngắn này đối với bên bị đơn. Rõ ràng, Trung Quốc, đang cố gắng tạo dựng một nền tảng cho việc chống lại một số lượng lớn các biện pháp chống BPG đang và sẽ nhằm vào hàng hóa xuất khẩu