Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Kinh nghiệm về chi NSNN cho BVMT trên thế giới
Các số liệu và các dẫn giải quốc tế dưới đây được tóm lược từ một nghiên cứu tổng quan: Chi ngân sách cho môi trường tại một số nước trên thế giới và định hướng cho Việt Nam của Đỗ Nam Thắng (2011), Tạp chí Môi trường, số 04-2011.
Trong các tài liệu quốc tế thường sử dụng khái niệm phần chi cho môi trường trong chi NSNN, bao gồm tất cả các khoản chi cho môi trường từ NSNN (gọi chung là chi tiêu công cho môi trường - public environmental expenditure). Do vậy, các số liệu sau đây là nói về phần chi cho môi trường trong chi NSNN:
(i) Về mức chi cho môi trường:
Tổng chi cho môi trường của các nước thuộc khối liên minh châu Âu (EU) là 1,77% GDP. Có xu hướng chuyển dịch chi BVMT từ nhà nước sang ngành công nghiệp dịch vụ môi trường. Ví dụ, khu vực Nhà nước giảm từ 0,7% xuống còn 0,44% năm 2006, trong khi công nghiệp dịch vụ môi trường tăng từ 0,8% lên 0,86% GDP năm 2006. Nguyên nhân của sự chuyển dịch này là sự tăng cường tham gia của doanh nghiệp và ngành công nghiệp môi trường.
Sự tập hợp các khoản chi môi trường tương đương của Việt Nam để so sánh quốc tế của nghiên cứu này cho thấy: nếu so sánh theo mức chi trên bình quân đầu người thì mức chi này của 27 nước được so sánh trung bình là 111 USD/ người, cao nhất là Hà Lan (597 USD/người), thấp nhất là Lào (0,3 USD/người). So với một số nước trong khu vực, mức chi của Việt Nam (4,5 USD/người, năm 2010) chỉ cao hơn mức chi của Lào, thấp hơn mức chi của Nhật Bản (168 USD/người, năm 2008), Hàn Quốc (68 USD/người, năm 2008), Trung Quốc (50 USD/người, năm 2008), Thái Lan (8 USD/người, năm 2009). Mức chi này của Việt Nam chỉ bằng 4% của mức trung bình nêu trên (4,5/111 USD/ người). Còn nếu tính chi cho môi trường theo tỷ lệ % GDP thì mức của Việt Nam (0,386%, năm 2010) thấp hơn mức chi trung bình của 39 nước so sánh là 0,55% (bằng 69% mức chi trung bình này).
(ii) Về phương thức chi:
Ngân sách cho môi trường được chi theo các vấn đề môi trường ưu tiên của từng quốc gia. Trong các nước thuộc khối EU, NSNN chủ yếu dành cho xử lý chất thải rắn và nước thải. Một điểm đáng lưu ý là gần đây, các nước có xu hướng tăng quyền kiểm soát và điều phối chi ngân sách cho môi trường cho cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp Trung ương. Ví dụ, ở Hàn Quốc, tỷ lệ chi ngân sách do Bộ Môi trường đảm nhận tăng từ 40% năm 2003 lên 80% năm 2005 và 98% năm 2007. Ở Estonia, trong giai đoạn khủng hoảng tài chính những năm 2007 - 2008, tỷ lệ chi ngân sách cho môi trường ở cấp TƯ vẫn được ưu tiên tăng 30%. Một điểm đáng lưu ý khác là xu hướng tập trung hóa trách nhiệm và quyền hạn quản lý nhà nước về môi trường cho Bộ Môi trường không chỉ diễn ra trong lĩnh vực chi ngân sách mà còn ở các lĩnh vực quản lý nhà nước khác ở một số nước như Hàn Quốc và Nhật Bản.
(iii) Về đánh giá hiệu quả chi cho môi trường:
Việc đánh giá này được các chính phủ rất quan tâm. EU đã xây dựng hướng dẫn về cách thống kê chi cho môi trường trong ngân sách nhà nước, khối công nghiệp dịch vụ môi trường và các doanh nghiệp. Thông tin về chi môi trường rất hữu ích cho việc đánh giá hiệu quả đầu tư cho môi trường cũng như xác định các định hướng chiến lược cho công tác BVMT.
Nghiên cứu này nêu ra 2 nhận xét như là gợi ý cho Việt Nam như sau:
(i) Tỷ lệ chi cho môi trường có xu hướng chuyển từ ngân sách nhà nước sang khối doanh nghiệp, dịch vụ môi trường. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc "người gây ô nhiễm phải chi trả" và "người hưởng lợi phải chi trả".
(ii) Khi phát triển ở mức nhất định, tỷ lệ chi môi trường theo GDP sẽ giảm. Xu hướng này cũng phù hợp với học thuyết Kuznets, theo đó khi đạt đến trình độ phát triển nhất định, các vấn đề ô nhiễm và suy thoái môi trường sẽ giảm. Theo số liệu thống kê của 39 nước có số liệu thống kê, mức chi ngân sách cho môi trường tính trên GDP sẽ có xu hướng giảm khi GDP bình quân đầu người đạt mức khoảng 2.500 USD. Tuy vậy, tỷ lệ chi môi trường theo đầu người vẫn có xu hướng tăng cùng với mức tăng của GDP.
2.2.2. Kinh nghiệm về chi kinh phí SNMT tại Việt Nam
Các số liệu và các dẫn giải ở đây được tóm lược lại từ một nghiên cứu: Kinh phí sự nghiệp môi trường ở Việt Nam - Thực trạng, vấn đề và kiến nghị
(trong khuôn khổ Dự án Quản lý Nhà nước về Môi trường Cấp tỉnh ở Việt Nam của Bộ Tài nguyên và Môi trường) - Nguyễn Danh Sơn (2012) .
(i) Về mức chi cho môi trường:
Trong giai đoạn 2003-2007, ngành tài nguyên và môi trường chưa được xác lập trong hệ thống phân ngành kinh tế quốc dân, chưa có ngân sách riêng, vì vậy việc theo dõi, tổng hợp thu chi ngân sách nhà nước cho toàn ngành chưa thực hiện được. Tổng dự toán chi vốn đầu tư phát triển lĩnh vực tài nguyên và môi trường giai đoạn 2003-2007 là 5.150 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước là 2.726 tỷ đồng, vốn nước ngoài là 2.524 tỷ đồng.
Giai đoạn từ 2008-2010, tổng số chi cho lĩnh vực tài nguyên và môi trường là 21.617,8 tỷ đồng (trong đó, vốn đầu tư phát triển là 6.354,8 tỷ chiếm 30%, vốn sự nghiệp chiếm 70%), chiếm trên 1% tổng chi ngân sách nhà nước.
Về đầu tư cho lĩnh vực tài nguyên và môi trường từ nguồn vốn ngoài nước, trong giai đoạn 2000-2009, tổng giá trị hiệp định về ODA trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã được ký kết có giá trị 3.213,94 triệu USD (bao gồm cả lâm nghiệp, cấp thoát nước, xử lý nước thải và vệ sinh môi trường), trong đó vốn vay đạt khoảng 2.425,71 triệu USD, viện trợ không hoàn lại đạt khoảng 788,23 triệu USD. Số liệu tổng hợp mới nhất (tháng 4/2012) của Bộ Tài nguyên và Môi trường báo cáo Quốc Hội về nguồn lực tài chính quốc tế cho BVMT giai đoạn 2008 - 2011 có tổng số là 87.650.240 USD (quy ra tiền đồng là 1.860,864 tỷ đồng), trong đó vốn đối ứng của Việt Nam là 138,205 tỷ đồng.
Chi sự nghiệp môi trường năm 2010 là 6.230 tỷ đồng, trong đó 5.250 tỷ đồng chi cho địa phương và 980 tỷ đồng chi cho các bộ, ngành ở trung ương.
(ii) Về phương thức chi:
Chi ngân sách nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường trong giai đoạn này nhằm thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm theo quy định của Luật Bảo vệ Môi trường, Chiến lược bảo vệ môi trường Quốc gia đến năm 2010, Kế hoạch Quốc gia kiểm soát ô nhiễm môi trường đến năm 2010, các hoạt động bảo vệ môi trường như: điều tra khảo sát, báo cáo, lập dự án, đề án về môi trường; xây dựng năng lực cảnh báo, dự báo thiên tai và phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường; hỗ trợ quản lý, phân loại, thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải thông thường và chất thải nguy hại; hỗ trợ xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường
nghiêm trọng: các kho thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật tồn lưu, các khu vực tồn lưu chất độc hóa học; bảo tồn đa dạng sinh học, khảo sát, đánh giá và bảo tồn các giống, loài động, thực vật, vi sinh vật quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng; chi thực hiện bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái, cảnh quan các lưu vực sông. Chi cho Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn; bổ sung vốn điều lệ cho Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam.
Sự phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường ở trung ương tập trung vào các nhiệm vụ BVMT đối với các lĩnh vực bộ, ngành phụ trách, như:
Hỗ trợ Chương trình mục tiêu quốc gia về nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn (141 tỷ đồng);
Xử lý ô nhiễm môi trường tại các cơ sở công ích (48,422 tỷ đồng); bổ sung vốn cho Quỹ BVMT Việt Nam 200 tỷ đồng;
Phân bổ về các địa phương: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các tỉnh triển khai phân bổ gói kinh phí đã được trung ương cấp và thực tế nguồn ngân sách địa phương.
(iii) Về đánh giá hiệu quả chi kinh phí SNMT:
Do tính chất là nguồn chi thường xuyên nên kinh phí chi SNMT không thể bố trí để đầu tư giải quyết triệt để các vấn đề môi trường bức xúc đang ngày càng gia tăng. Bên cạnh đó, kinh phí chi SNMT ở các Bộ, ngành và địa phương chưa được bố trí đủ, đúng với nội dung chi, chưa tập trung vào các vấn đề MT trọng tâm, trọng điểm.