3.2.1. Phương pháp tiếp cận
Nghiên cứu này sử dụng các phương pháp tiếp cận sau:
Tiếp cận chính sách: Chi thường xuyên NSNN cho SNMT cần đảm bảo đúng mục đích, chế độ và đối tượng được chi. Vì vậy, sử dụng cách tiếp cận này cần tìm hiểu, đọc, phân tích và vận dụng các văn bản pháp quy về hướng dẫn sử dụng NSNN nói chung và NSNN cho sự nghiệp môi trường nói riêng.
Tiếp cận có sự tham gia: Các đối tượng liên quan tới nguồn kinh phí SNMT rất đa dạng và thuộc nhiều đơn vị khác nhau. Sử dụng cách tiếp cận này cần phải tìm hiểu, xin ý kiến của nhiều lĩnh vực, đối tượng được quản lý, sử dụng nguồn kinh
phí SNMT về các kết quả, hạn chế, thuận lợi và khó khăn trong công tác quản lý.
Tiếp cận hệ thống: Chi ngân sách cho SNMT là một khoản chi trong các khoản
chi thuộc nguồn kinh phí sự nghiệp, mặt khác TTQTMT là một trong số các đơn vị sử dụng nguồn kinh phí SNMT. Số lượng và tỷ trọng khoản chi này có quan hệ với các khoản chi khác cũng như mối quan hệ giữa các đơn vị sử dụng nguồn kinh phí SNMT trong TCMT. Vì vậy, sử dụng cách tiếp cận này yêu cầu phải tìm hiểu, phân tích hệ thống các khoản chi SNMT; hệ thống quản lý kinh phí SNMT; hệ thống các đơn vị được hưởng...
3.2.2. Phương pháp thu thập dữ liệu
3.2.2.1. Dữ liệu thứ cấp
Báo cáo dự toán, quyết toán của các đơn vị trực thuộc Tổng cục Môi trường giai đoạn 2012-2014 do TCMT cung cấp;
Báo cáo thường niên, số liệu dự toán, quyết toán tại TTQTMT do Văn phòng TTQTMT cung cấp;
Các số liệu, văn bản, quyết định đi kèm khác liên quan tới vấn đề chi kinh phí SNMT do nhà nước, các bộ ban ngành và TTQTMT cung cấp;
3.2.2.2. Dữ liệu sơ cấp
Các dữ liệu sơ cấp phục vụ cho nghiên cứu này bao gồm: Thông tin cơ bản về công tác quản lý; về định mức chi, phân cấp nhiệm vụ chi; về chu trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách; công tác thanh tra, kiểm tra về các khoản chi kinh phí SNMT…; thuận lợi, khó khăn trong quản lý kinh phí SNMT.
Nguồn cung cấp dữ liệu sơ cấp: Dữ liệu sơ cấp được thu thập dưới hai hình thức là phỏng vấn bảng hỏi và phỏng vấn sâu.
- Bảng hỏi được kết cấu sẵn sử dụng để phỏng vấn 34 mẫu đối tượng (12 cán bộ quản lý cấp lãnh đạo Trung tâm và lãnh đạo các đơn vị trực thuộc và 22 cán bộ tại các đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí để triển khai thực hiện nhiệm vụ). Cụ thể:
+ Nhóm cán bộ quản lý (12 mẫu) gồm:
Đại diện Ban Giám đốc: Giám đốc, Phó Giám đốc Trung tâm, Đại diện Văn phòng: Chánh văn phòng,
Đại diện phòng thí nghiệm môi trường: Trưởng phòng và phó trưởng phòng, Đại diện phòng Hệ thống thông tin và báo cáo môi trường:
Đại diện phòng Kiểm chuẩn thiết bị Quan trắc môi trường,
Đại diện Trạm Quan trắc Môi trường vùng miền Trung Tây Nguyên, Đại diện Trạm Quan trắc môi trường vùng Đông Nam Bộ,
Đại diện Trạm Quan trắc Môi trường vùng Tây Nam Bộ.
Đây là những đối tượng quản lý theo phân cấp, tiếp cận trực tiếp chính sách, cơ chế và trực tiếp chỉ đạo công tác lập thuyết minh dự toán và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường theo dự toán được duyệt để triển khai thực hiện nhiệm vụ theo chức năng được giao. Đối với Lãnh đạo các đơn vị trực thuộc được phỏng vấn bảng hỏi là những đơn vị thực hiện các nhiệm vụ chính của Trung tâm như hoạt động quan trắc, hoạt động phân tích, hoạt động xây dựng cơ sở dữ liệu và cung cấp thông tin, hoạt động kiểm chuẩn, hiệu chuẩn thiết bị quan trắc môi trường và có tỷ lệ kinh phí sử dụng lớn nhất.
+ Nhóm cán bộ trực tiếp thực hiện công tác chuyên môn (22 mẫu) gồm:
Văn phòng: Bộ phận kế hoạch, bộ phận kế toán, Bộ phận quản trị (3 mẫu) Phòng Quan trắc môi trường: Trưởng các nhóm quan trắc (4 mẫu)
Phòng thí nghiệm môi trường: Trưởng các nhóm phân tích (4 mẫu), Phòng Hệ thống thông tin và báo cáo môi trường: Trưởng các nhóm dữ liệu (3 mẫu)
Phòng Kiểm chuẩn thiết bị Quan trắc môi trường: Cán bộ trong phòng (2 mẫu)
Trạm Quan trắc Môi trường vùng miền Trung Tây Nguyên: cán bộ của Trạm (2 mẫu),
Trạm Quan trắc môi trường vùng Đông Nam Bộ: cán bộ của Trạm (2 mẫu), Trạm Quan trắc Môi trường vùng Tây Nam Bộ: cán bộ của Trạm (2 mẫu). Đây là những đối tượng trực tiếp thực hiện công tác lập dự toán kinh phí nhiệm vụ hàng năm, trược tiếp sử dụng kinh phí để thực hiện các nhiệm vụ được giao tại các đơn vị và trực tiếp tham gia công tác quyết toán kinh phí hàng năm trong việc giải trình, cung cấp hồ sơ tài chính, sản phẩm hoàn thành của từng nhiệm vụ;
- Phỏng vấn sâu các cán bộ quản lý, cán bộ trực tiếp tham gia các giai đoạn quản lý, lập dự toán và quyết toán nguồn kinh phí SNMT tại các đơn vị trực thuộc Tổng cục Môi trường giai đoạn 2012-2014. Gồm các cán bộ chuyên viên của Vụ Kế hoạch Tài chính của Tổng cục Môi trường, Cục Kiểm soát ô nhiễm, Cán bộ quản lý tại Trung tâm Tư vấn và Công nghệ Môi trường; Trung tâm thông tin và dữ liệu môi trường; Trung tâm đào tạo và truyền thông môi trường; Tạp chí môi trường.
3.2.3. Phương pháp xử lý và tổng hợp dữ liệu
Xử lý dữ liệu:
Các dữ liệu thu thập được đã được tiến hành kiểm tra, hiệu chỉnh, mã hóa số liệu và nhập vào máy tính.
Tổng hợp dữ liệu
Sử dụng các công cụ của phần mềm excel để sắp xếp và hệ thống hóa các dữ liệu theo một trình tự, sau đó:
+ Phân tổ theo các tiêu thức nghiên cứu (Khoản mục chi, đối tượng chi) + Kết quả tổng hợp được trình bày ở các bảng số liệu, đồ thị,...
3.2.4. Phương pháp phân tích thông tin
3.2.4.1. Thống kê mô tả
Sử dụng các số bình quân, số tuyệt đối, số tương đối để mô tả mức độ, đặc trưng khác nhau để phản ánh một cách tổng quát về chi ngân sách nhà nước cho Sự nghiệp môi trường tại TTQMT.
3.2.4.2. Phương pháp so sánh
Đây là phương pháp được áp dụng rất phổ biến. Trong nghiên cứu này đã sử dụng so sánh đối chiếu các chỉ tiêu theo cùng một nội dung bao gồm so sánh qua các năm, so sánh việc thực hiện thu, chi so với kế hoạch, có tính chất tương tự để xác định xu hướng biến động của các chỉ tiêu. Trên cơ sở đó có thể đánh giá sự biến động của các chỉ tiêu, để từ đó đưa ra các giải pháp nhằm đạt được hiệu quả tối ưu.
3.2.4.3. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia
Qua phương pháp này giúp cho luận văn có được các thông tin chính xác, mang tính hệ thống cũng như các nhận định về quản lý, bảo vệ môi trường nói
chung và quản lý, sử dụng nguồn kinh phí SNMT nói riêng nhằm thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Kết quả này sẽ giúp tác giả đưa ra được các giải pháp sát với thực tiễn.
Lấy ý kiến từ các lãnh đạo của một số cơ quan, đơn vị thông qua các cuộc phỏng vấn, trao đổi, hội nghị, hội thảo về:
- Các quan điểm, mục tiêu và định hướng chỉ đạo của các cấp, ngành liên quan tới sự nghiệp bảo vệ môi trường tại Bộ TN&MT, Bộ TC và các cơ quan có liên quan khác.
- Định hướng phát triển của Đảng và Nhà nước đối với sự nghiệp bảo vệ môi trường trong giai đoạn hiện nay.
- Mục tiêu, định hướng phát triển của BTN&MT, TCMT, TTQTMT trong giai đoạn ổn định ngân sách 2016-2020.
3.2.5. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu
Để đánh giá công tác chi kinh phí SNMT, nghiên cứu sử dụng một số chỉ tiêu sau đây:
(1). Chỉ tiêu chuyên môn: Chi kinh phí SNMT hàng năm tại TTQTMT có đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ mà Trung tâm được giao.
(2). Chỉ tiêu phân bổ kinh phí: Việc phân bổ kinh phí SNMT tới các đơn vị trong TCMT.
(3). Chỉ tiêu sử dụng kinh phí: Số lượng nhiệm vụ chi, mục đích chi kinh phí SNMT.
(4). Tỷ lệ phân bổ kinh phí SNMT cho các nhiệm vụ chi, phòng ban trực thuộc.
(5). Kết quả quyết toán, tỷ lệ kinh phí được quyết toán so với kinh phí được sử dụng.
PHẦN 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
4.1. TỔNG QUAN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ KINH PHÍ SNMT TẠI TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG
4.1.1. Phân cấp quản lý kinh phí SNMT tại Tổng cục Môi trường
Tổng cục Môi trường là cơ quan trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về môi trường trong phạm vi cả nước; quản lý, thực hiện các dịch vụ công về môi trường theo quy định của pháp luật. Tổng cục bao gồm 18 đơn vị trực thuộc, sử dụng nguồn chi thường xuyên trong NSNN, đặc biệt là kinh phí SNMT.
Công tác xây dựng kế hoạch kinh phí SNMT được triển khai thực hiện vào tháng 7 hàng năm theo quy định của Luật NSNN, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính và các văn bản hướng dẫn hiện hành. Bộ Tài nguyên và Môi trường căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, căn cứ vào yêu cầu và nhiệm vụ cụ thể của các đơn vị sẽ giao cho Vụ Tài chính hướng dẫn các Vụ, Tổng cục, Đơn vị sự nghiệp, cơ quan trực thuộc xây dựng dự toán gửi về Vụ Tài chính, Bộ TN&MT để tổng hợp. Vụ Tài chính tổng hợp dự toán ngân sách của cả Bộ trong đó chi tiết từng sự nghiệp để báo cáo Bộ TN&MT, Bộ Tài chính.
Sau khi dự toán được thông qua, Căn cứ Quyết định của Thủ tướng chính phủ phân bổ dự toán ngân sách cho các bộ; Căn cứ vào Nghị quyết của Bộ TN&MT, Bộ TN&MT quyết định giao dự toán cho các vụ, tổng cục, đơn vị sự nghiệp trực thuộc. Trong đó, có giao dự toán kinh phí SNMT. Trên cơ sở quyết định giao dự toán của Bộ TN&MT, TCMT đề nghị Vụ Tài chính thẩm định dự toán cho toàn tổng cục, nhập vào hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc. Tổng cục Môi trường ra thông báo dự toán cho các đơn vị SNMT trực thuộc (trong đó có Trung tâm QTMT) để thực hiện.
Sơ đồ 4.1 dưới đây thể hiện việc phân cấp quản lý nguồn kinh phí SNMT trong toàn hệ thống trực thuộc Bộ TN&MT, trong đó tập trung làm rõ ở TCMT và cả Trung tâm QTMT.
Sơ đồ 4.1. Mô hình quản lý tại các đơn vị thuộc Bộ TN&MT
Theo mô hình này, nguồn chi NSNN cho SNMT được tập trung tại Bộ TN&MT. Bộ là đơn vị dự toán cấp 1 thực hiện xây dựng dự toán, quản lý, điều hành chi, quyết toán kinh phí nên chủ động nắm bắt được kết quả, tình hình tài chính các đơn vị sự nghiệp trong ngành.
Tổng cục Môi trường là đơn vị dự toán cấp 2, dưới sự tham mưu của Vụ Kế hoạch – Tài chính (trực thuộc TCMT) thực hiện xây dựng dự toán, quản lý, điều hành chi, quyết toán kinh phí cho các đơn vị trực thuộc tổng cục (đơn vị dự toán cấp 3) bao gồm cả Trung tâm QTMT.
Mô hình này có sự gắn kết chặt chẽ giữa nhiệm vụ chuyên môn với điều hành kinh phí tạo thuận lợi trong việc tổng hợp, báo cáo các cơ quan chức năng tình hình sử dụng nguồn kinh phí toàn ngành.
Tổng cục Môi trường Vụ Kế hoạch – Tài chính (trực thuộc TC) Các đơn vị trực thuộc khác Vụ Tài chính (trực thuộc bộ) Văn phòng (có Bp tài chính – kế toán) Các đơn vị trực thuộc khác Bộ TN&MT Các đơn vị trực thuộc khác
Trung tâm Quan trắc Môi trường
4.1.2. Tình hình phân bổ kinh phí SNMT tại Tổng cục Môi trường
Tổng cục Môi trường có 18 đơn vị trực thuộc trong đó có 14 đơn vị sử dụng nguồn kinh phí SNMT từ NSNN, ngoài ra các đơn vị còn sử dụng nguồn kinh phí sự nghiệp khoa học và kinh phí quản lý hành chính. Nguồn kinh phí SNMT luôn giữ vai trò chủ chốt trong hoạt động của các đơn vị trực thuộc Tổng cục, có thể thấy nguồn kinh phí này giảm tương đối đáng kể sau năm 2012, từ 189 tỉ đồng xuống còn 171,65 tỉ đồng vào năm 2013 và tăng lên 175,86 tỉ đồng vào năm 2014. Nguyên nhân của sự thay đổi này là do có sự thay đổi về số lượng cũng như quy mô của các dự án, nhiệm vụ. Do có sự điều chỉnh trước từ phía Tổng cục nên nguồn kinh phí SNMT tại các đơn vị trực thuộc cũng có xu hướng tương tự, mặc dù tổng kinh phí có thay đổi đáng kể nhưng khi phân chia tới các đơn vị trực thuộc thì mức chênh lệch lại là không nhiều.
Nguồn kinh phí để thực hiện các dự án, nhiệm vụ liên quan tới lĩnh vực môi trường tại TCMT được tập trung tại một số đơn vị chủ chốt như Cục Bảo tồn Đa dạng Sinh học, Cục kiểm soát Ô nhiễm và Trung tâm Quan trắc Môi trường. Trong 14 đơn vị sử dụng nguồn kinh phí SNMT thì riêng 3 đơn vị này đã chiếm tới trên 50% tổng kinh phí. Tỉ lệ sử dụng kinh phí SNMT tại các đơn vị cũng không có nhiều thay đổi đáng kể qua các năm, điều này cho thấy chức năng của từng đơn vị là rất rõ ràng, mỗi đơn vị đều thực hiện các nhiệm vụ mang tính đặc thù, không chồng chéo lên nhau.
Từ đây cũng có thể thấy TTQTMT là một đơn vị chủ chốt tại TCMT, với mức sử dụng kinh phí SNMT cho các hoạt động quan trắc, đánh giá môi trường luôn đứng thứ 2 trong tổng số 14 đơn vị. Điều này một lần nữa khẳng định công tác quản lý kinh phí SNMT tại TTQTMT không chỉ quan trọng đối với Trung tâm mà còn có ảnh hưởng lớn tới công tác quản lý tài chính chung của Tổng cục cũng như đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hoạt động của toàn bộ máy. Bảng 4.1 dưới đây chỉ ra việc phân bổ chi tiết nguồn kinh phí SNMT.
Bảng 4.1. Phân bổ kinh phí SNMT tại TCMT giai đoạn 2012-2014 Đơn vị tính: Tỷ đồng Đơn vị 2012 2013 2014 Kinh phí Tỉ lệ (%) Kinh phí Tỉ lệ (%) Kinh phí Tỉ lệ (%) Văn phòng Tổng cục 12,018 6,36 11,045 6,43 12,150 6,91
Cục Quản lý chất thải và Cải
thiện môi trường 13,447 7,11 12,150 7,08 13,020 7,40
Cục Bảo tồn Đa dạng Sinh học 51,468 27,23 45,340 26,41 44,850 25,50
Cục Kiểm soát Ô nhiễm 25,180 13,32 22,180 12,92 23,020 13,09
Cục Thẩm định và Đánh giá tác
động Môi trường 7,180 3,80 6,180 3,60 6,890 3,92
Cục Kiểm soát Hoạt động Bảo
vệ Môi trường 17,990 9,52 15,490 9,02 15,780 8,97
Cục Môi trường Miền Nam 2,200 1,16 2,100 1,22 2,310 1,31
Cục Môi trường Miền Trung -
Tây Nguyên 1,870 0,99 1,670 0,97 1,710 0,97
Trung tâm Tư vấn và Công
nghệ Môi trường 10,720 5,67 10,000 5,83 11,010 6,26
Trung tâm Quan trắc Môi
trường 28,438 15,05 27,476 16,01 26,094 14,84
Trung tâm Đào tạo và Thông tin
Môi trường 6,350 3,36 6,120 3,57 6,350 3,61
Trung tâm Thông tin và Tư liệu
Môi trường 4,250 2,25 4,200 2,45 4,750 2,70
Viện Khoa học Môi trường 5,095 2,70 5,000 2,91 5,120 2,91
Tạp Chí Môi trường 2,800 1,48 2,700 1,57 2,810 1,60
Tổng cộng 189,006 100 171,651 100 175,864 100
Nhìn chung, với vai trò như một cơ quan đầu ngành trong lĩnh vực Môi trường trên cả nước thực hiện nhiều nhiệm vụ quan trọng cũng như quản lý nhiều đơn vị trực thuộc. Vì vậy công tác quản lý kinh phí SNMT nói riêng và quản lý tài chính nói chung tại TCMT là rất phức tạp. Trong khuôn khổ của nghiên cứu, các vấn đề gặp phải tại TTQMT cũng rất có giá trị tham khảo, giúp hoàn thiện hơn công tác quản lý tài chính tại TCMT.
4.1.3. Thực trạng Các nguồn KPSN phân bổ cho Trung tâm QTMT