Một là, Đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý NSNN theo kết quả đầu ra
Hiện nay, đổi mới quản lý ngân sách theo mô hình mới, dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn đang diễn ra ở khắp các nước phát triển như Hàn quốc, Malaysia, Thái Lan, Úc, Anh, Pháp, Mỹ, Thụy điển....Trong đó, điểm nổi bật là sự thay đổi tư duy về cách thức quản lý ngân sách đã dẫn đến trào lưu đổi mới quy trình lập, phân bổ ngân sách theo khuôn khổ ngân sách trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lấy tiêu thức kết quả đầu ra (của quá trình phân phối sử dụng nguồn lực công) làm căn cứ chủ yếu để lập dự toán, thiết lập quy trình kiểm tra, đánh giá kết quả sử dụng ngân sách.
Trong khi đó, ở nước ta vẫn thực hiện quản lý ngân sách theo quy trình truyền thống. Tư duy quản lý ngân sách truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách.Theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách,..được thiết lập để kiểm soát phương châm càng chặt chẽ càng tốt.
Thực tiễn chỉ rõ cách thức quản lý theo kiểu truyền thống (cả ở Việt Nam và trên thế giới) là một quá trình quản lý duy ý chí, mang tính chủ quan, áp đặt từ phía các nhà quản lý nguồn lực, từ trên xuống. Điều đó thường dẫn đến kết cục là: Hiệu lực quản lý thấp, ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được. Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động. Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán. Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Trên thực tế, theo quy trình và phương pháp quản lý ngân sách truyền thống, thì mức độ gắn kết giữa các chỉ tiêu tài chính (nguồn và sử dụng nguồn tài chính) với chỉ tiêu của các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hoặc các kế hoạch phát triển ngành còn nhiều hạn chế, nhiều khi không chỉ rõ được mối liên hệ giữa
chúng (mặc dù mọi kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hoặc kế hoạch phát triển ngành đều cần đến tài chính). Thiếu sự gắn kết rõ ràng giữa việc huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính với các mục tiêu và chính sách phát triển kinh tế - xã hội sẽ dẫn đến việc có thể không đủ nguồn lực để thực hiện các mục tiêu, chính sách đã đề ra; Hoặc có thể sử dụng không đúng chỗ, không đúng thời điểm...Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến việc phân bổ dàn trải, chi tiêu không hiệu quả, ít nhất cũng là do lo thiếu nguồn tài chính nên bố trí công trình kéo dài hoặc chi không đủ lượng cần thiết nên làm không “ra tấm, ra món” ...
Qua nghiên cứu quá trình chuyển đổi mô hình quản lý ngân sách ở các nước cho thấy quản lý, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tiên tiến, hiệu quả. Tuy nhiên, để thực hiện theo phương thức mới này cần chuẩn bị hết sức chu đáo, trước hết cần nâng cao nhận thức chung của các cơ quan chức năng về phương pháp quản lý mới; Tiếp đến là xây dựng các hệ thống các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động và nâng cao năng lực cung cấp thông tin tài chính - ngân sách của các cơ quan đặc biệt là cơ quan dân cử.
Hai là, Hoàn thiện cơ chế bổ sung cho ngân sách địa phương
Đối với việc bổ sung ngân sách địa phương như sau: Cơ chế này chỉ áp dụng đối với các địa phương được xác định là thu thường xuyên không đủ chi thường xuyên. Do đó, còn gọi là cơ chế bổ sung (hỗ trợ) chi thường xuyên. Mục tiêu bổ sung chi thường xuyên là để đảm bảo cho tất cả các địa phương có đủ nguồn kinh phí trang trải các nhiệm vụ chi thường xuyên theo đúng các chế độ, tiêu chuẩn, đúng mức đã được cấp trên ban hành. Nhưng do các địa phương có các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội khác nhau, cho nên cần cộng thêm hệ số cho từng vùng để đảm bảo công bằng.
Đối với cơ chế bổ sung có mục tiêu: Bổ sung có mục tiêu phải căn cứ vào một số yêu cầu: Mức thu nhập bình quân đầu người cả nước; Căn cứ vào số thu (thuế) bình quân đầu người cả nước có tổng thu ngân sách địa phương và của từng địa phương; căn cứ vào chính sách phát triển cùng động lực, khuyến khích vào tạo điều kiện cho các dịa phương xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương đặc biệt khó khăn. Riêng đối với những địa phương có nguồn thu khá, thừa khả năng đảm bảo chi thường xuyên và một phần chi đầu tư phát triển thì Nhà nước có thể xem xét bổ sung một phần cho những công trình trọng điểm với quy mô lớn, đồng thời khuyến khích khai thác để thu hồi vốn...
Ba là, Hoàn thiện hệ thống chế độ, chính sách thu NSNN; định mức, tiêu chuẩn chi NSNN
Rà soát các chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu đã lạc hậu so với tình hình thực tế hiện nay để xóa bỏ các định mức, tiêu chuẩn chi lạc hậu và ban hành các tiêu chuẩn, định mức chi đáp ứng nhu cầu thực tế như: chi hỗ trợ đào tạo , đào tạo lại cán bộ công chức, viên chức; chế độ thanh toán công tác phí, hội nghị, tiếp khách, chế độ trang bị điện thoại... và một số mức chi khác phù hợp với thực tiễn. Áp dụng định mức khung chi theo công việc thay cho áp dụng định mức chi theo biên chế như hiện nay.
Bốn là, Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách theo hướng rõ ràng, ổn định, phù hợp trong tình hình mới
Cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương cần ổn định lâu dài, đặc biệt chú trọng cơ chế cho phép các địa phương, cơ sở mở rộng thêm nguồn thu tùy theo khả năng đặc thù của mình, phù hợp với quy định của pháp luật. Cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi nên thực hiện như sau:
- Về phân cấp nguồn thu: Luật NSNN đã xác định cụ thể các khoản thu từng cấp Ngân sách được hưởng 100% các nguồn thu điều tiết...Tuy nhiên, những hạn chế của việc phân cấp này cho thấy cần phải hoàn thiện cơ chế này theo hướng:
Thứ nhất, nguồn thu ngân sách mỗi cấp được hưởng 100%. Đây được coi
là nguồn thu chủ yếu của các cấp ngân sách, vì vậy, cần phân cấp mạnh hơn nguồn thu này cho ngân sách cấp dưới. Mở rộng danh mục đối tượng thu cho ngân sách cấp Huyện, Xã và tương đương trong các lĩnh vực nông nghiệp, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, dịch vụ, thương mại...với thuế tài nguyên, thuế sử dụng đất nông nghiệp, nên mạnh dạn phân cho hai cấp là Huyện và Xã, để đáp ứng nhu cầu chi tại sơ sở và khuyến khích quan tâm tới các nguồn thu này.
Thứ hai, với nguồn thu phân chia giữa các cấp ngân sách cần hoàn thiện
theo hướng: Giảm số lượng các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp.
- Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách: Trước hết, cần rà soát lại toàn bộ các quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội hiện hành để xác định rõ các nhiệm vụ quản lý giữa các cấp chính quyền. Trên cơ sở đó sẽ thực hiện việc sửa đổi cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi theo 3 nhóm:
+ Nhóm 1: Nhóm các nhiệm vụ chi cấp trên chi phối và đảm nhận 100%. Đây là những nhiệm vụ được phân cấp gắn với vai trò chủ đạo, chi phối và điều tiết của ngân sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới.
+ Nhóm 2: Nhóm các nhiệm vụ chi cấp dưới phải đảm nhận 100% gắn trực tiếp với sự chỉ đạo của chính quyền địa phương cấp dưới. Đây là nhiệm vụ chi có tính chất địa phương rõ nét, sát sườn. Cơ sở có điều kiện chăm lo và khả năng thực hiện tốt hơn cấp trên.
+ Nhóm 3: Nhóm các nhiệm vụ chi liên đới giữa cấp trên và cấp dưới: Thành phố trực thuộc TW với các địa phương. Khi đã phân cấp thì phải phân cấp “ trọn gói”. Đơn vị thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách đài thọ toàn bộ. Khắc phục tình trạng một đơn vị, một nhiệm vụ mà có nhiều cấp cùng quản lý, cùng chi. Việc phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền cần phải được quy định trong các Luật và phải được chi tiết hóa bằng hệ thống văn bản pháp quy chặt chẽ và thống nhất.
Năm là, Phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp ngân sách một cách rõ ràng hơn, thiết thực hơn
Để khắc phục tính trùng lặp và chồng chéo trong việc quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách của Quốc hội và HĐND các cấp xin đề xuất biện pháp sau: Nhà nước sửa đổi cơ bản các điều có liên quan của Hiến Pháp năm 1992 và sửa đổi cơ bản Luật NSNN, Theo đó, Quốc hội chỉ quyết định dự toán Ngân sách TW và phân bổ Ngân sách TW (chứ không quyết định NSNN một cách tổng thể như hiện hành nữa). Đây là biện pháp khá căn bản về cơ chế quyết định dự toán và phân bổ ngân sách ở cả cấp TW và cấp địa phương với định hướng như sau:
Thứ nhất, Quốc hội quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách TW cho
từng Bộ, Cơ quan TW; quyết định bổ sung từ NSNN cho Ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW; thông qua báo cáo tổng hợp dự toán NSNN. Tương tự, về quyết toán, Quốc hội phê chuẩn quyết toán Ngân sách TW và thông qua báo cáo tổng hợp quyết toán NSNN.
Thứ hai, Quốc hội quyết định các chương trình dự án quốc gia, các công
trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn Ngân sách TW.
Thứ ba, Quốc hội quyết định điều chỉnh dự toán Ngân sách TW trong
Thứ tư, HĐND quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách cấp mình, không bao gồm ngân sách cấp dưới. HĐND phê chuẩn Ngân sách cấp mình và thông qua báo cáo tổng hợp Ngân sách cấp mình và cấp dưới; điều chỉnh dự toán Ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết.
Tuy nhiên, vấn đề cần quan tâm trong biện pháp này là: Khi HĐND các cấp hoàn toàn tự chủ quyết định Ngân sách cấp mình thì vai trò quản lý vĩ mô của các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ có bị giảm không? Có đảm bảo được nguyên tắc tập trung trong quản lý Ngân sách hay không? Sẽ không đáng lo ngại về vấn đề này, vì Quốc hội đã quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách TW là ngân sách chủ đạo của cả nước một cách trực tiếp, đồng thời đã quyết định mức bổ sung từ Ngân sách TW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và thông qua báo cáo tổng hợp dự toán NSNN, thì vẫn bảo đảm được yêu cầu quản lý vĩ mô và tính thống nhất của nền tài chính Quốc gia.
Mặt khác, Quốc hội và các cơ quan TW còn có quyền thực hiện chức năng giám sát tình hình chấp hành ngân sách địa phương, có quyền ban hành các chính sách chế độ , tiêu chuẩn, định mức thống nhất trong cả nước, buộc các địa phương phải chấp hành. Hơn nữa, cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên (bao gồm cả cấp TW) vẫn đảm đương nhiều nhiệm vụ kinh tế - xã hội tại địa phương và đây cũng là vai trò điều tiết vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế - xã hội tại địa phương. Trong trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên chuyển kinh phí từ Ngân sách cấp trên ủy quyền cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Như vậy, việc HĐND các cấp hoàn toàn tự chủ quyết định Ngân sách cấp mình không làm giảm vai trò quản lý vĩ mô của cơ quan quản lý cấp trên, cũng như không làm giảm tính tập trung thống nhất.