2.2.2.1. Công tác lập quy hoạch sử dụng đất toàn quốc
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt về đất đai, nắm được quỹ đất đai đến từng loại, bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, gắn chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có cơ sở để điều chỉnh chính sách đất đai tại mỗi địa phương, chủ động giành quỹ đất hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa đảm bảo ổn định các mục tiêu xã hội vừa đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Từng bước chủ động dành quỹ đất hợp lý cho xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, đô thị. Qua công tác quy hoạch sử dụng đất đai, UBND các cấp nắm chắc được quỹ đất của địa phương mình, có dự tính
được nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước.
Theo kết quả báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường đến hết năm 2007, cùng với quy hoạch sử dụng đất đai cả nước đã có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng xong phương án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và lập kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ cuối (2006 - 2010), trong đó có 62 tỉnh đã được Chính phủ xét duyệt (Nguyễn Dũng Tiến, 2005).
Đối với cấp huyện, đã có 450/676 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoàn thành việc lập quy hoạch đến năm 2010 (đạt 66,57%), 154 huyện đang triển khai (đạt 22,78%) còn lại 72 huyện chưa triển khai (chiếm 10,65%) phần lớn là các đô thị (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh). (Nguyễn Dũng Tiến, 2005).
Đối với cấp xã, đã có 6.179/10.784 xã, phường, thị trấn đã lập quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 (đạt 57,30%), 2,466/10.784 xã đang triển khai (đạt 22,87%) còn lại 2.139/10.784 xã chưa triển khai (chiếm 19,83%). Trong số các xã đã lập quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 có 1.358 xã đã lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết thể hiện trên bản đồ địa chính theo quy định của Luật đất đai. 2.2.2.2. Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất toàn quốc
a. Kết quả đạt được
Sau Luật Đất đại 1987 có hiệu lực, công tác quy hoạch sử dụng đất bắt đầu được vận hành, qua hơn 20 năm vận hành công tác quy hoạch sử dụng đất đạt được một số kết quả sau:
Công tác quy hoạch sử dụng đất của các cấp, các ngành đã bước đầu đi vào nền nếp, trở thành cơ sở để định hướng cho phát triển thống nhất và đồng bộ, trở thành công cụ để quản lý, và cũng trở thành phương tiện để đảm bảo sự đồng thuận xã hội.
Ở cấp toàn quốc, Quốc hội đã thông qua “Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm 2005” (Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày15/6/2004),“Kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2006-2010” (Nghị quyết số57/2006/QH11 ngày 29/6/2006). Toàn bộ 63 tỉnh, thành phố đều đã tiến hành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đều đã được chính phủ phê duyệt.
Trong tổng số 681 đơn vị hành chính cấp huyện thì đã có 531 đơn vị (chiếm 78%) hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010, số còn lại là đang triển khai (14%) hoặc chưa triển khai (8%). Đã có 7.576 đơn vị cấp xã trong tổng số 11.074 đơn vị của cả nước hoàn thành việc lập quy
hoạch, kế họach sử dụng đất đến 2010 (đạt 68%). Tuy nhiên, mới chỉ có 7 tỉnh được xem là đã cơ bản hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 ở cả 3 cấp tỉnh - huyện - xã. Quá trình triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất các cấp đã hình thành được một hệ thống quy trình và định mức trong hoạt động của lĩnh vực này, đảm bảo tiến hành một cách thống nhất, liên thông với chi phí hợp lý, phù hợp với những điều kiện về nhân lực và cơ sở hạ tầng hiện có (Nguyễn Dũng Tiến, 2005).
Quy hoạch sử dụng đất đã tích cực hỗ trợ cho phát triển kinh tế được cân đối nhất là trong quá trình phát triển các khu công nghiệp, khu dân cư mới, khu đô thị mới trên phạm vi cả nước, có tác dụng tích cực trong việc điều tiết thị trường, góp phần ổn định giá đất, tạo cơ sở thực tế cho các cuộc giao dịch về đất đai và tổ chức các cuộc đấu giá quyền sử dụng đất. Chỉ tiêu đất nông nghiệp đến năm 2010 mà Quốc Hội đã duyệt là 26,22 triệu ha, ước thực hiện là 25,8 triệu ha (đạt 98%), nhưng đất sản xuất nông nghiệp vượt 0,36 triệu ha và đất trồng lúa ước đạt 3,882 triệu ha, cao hơn 21.000 ha so với mức Quốc Hội đã phê duyệt.
Đất phi nông nghiệp Quốc Hội duyệt cho đến năm 2010 là 4,02 triệu ha, ước thực hiện được 3,64 triệu ha (đạt 90,06%), trong đó đất khu công nghiệp đạt 96,2%, đất giao thông đạt 71,7%, đất thủy lợi đạt 66,7%, đất cơ sở y tế đạt 50,0%, đất cơ sở giáo dục đào tạo đạt 93,3% chỉ tiêu kế hoạch mà Quốc Hội đã phê duyệt.
Quá trình tổ chức thực hiện quy hoạch cũng là dịp sinh hoạt dân chủ ở cơ sở, nhờ đó mà công dân tham gia cụ thể vào sự nghiệp chung có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích thiết thân của mình, trật tự xã hội được đảm bảo, củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền, tạo điều kiện thuận lợi cho nhiệm vụ xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh. (Nguyễn Dũng Tiến, 2005).
b.Những tồn tại
Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, các đơn vị còn bị hạn chế, thiếu đồng bộ và có trường hợp ảnh hưởng xấu đến chất lượng quy hoạch, chưa thực chất, còn thiên về hình thức và chạy theo các thủ tục hành chính, tiến hành thống kê, phân bố về số lượng mà thiếu những tính toán về hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường...tính khả thi của các phương án quy hoạch không cao. Các giải pháp tổ chức thực hiện chưa đồng bộ, không kịp thời, công tác kiểm tra, giám sát, đôn đốc việc thực hiện quy hoạch chưa được coi trọng.
Quy hoạch sử dụng đất chưa thực sự được coi là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất... Nhiều địa phương do buông lỏng quản lý đã để tự phát chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra tình hình rối loạn trong sử dụng đất và tác động xấu đến môi trường. Một số nơi nôn nóng trong phát triển công nghiệp, muốn tranh thủ các nhà đầu tư nên đã cho phép thu hồi, san lấp mặt bằng một lượng lớn đất nông nghiệp để lập khu công nghiệp, sau đó do thiếu vốn nên các dự án thực hiện cầm chừng, đất đai lại bị bỏ hoang trở thành “dự án treo”, người bị thu hồi đất mất việc làm dẫn đến lãng phí nguồn lao động và tài nguyên đất đai... Việc chấp hành các chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các địa phương chưa nghiêm, vẫn còn tình trạng giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất không đúng với quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt. Quy hoạch sử dụng đất chưa trở thành “Bản hiến pháp của đời sống”, tính phổ cập chưa cao, có khi lại bị lợi dụng việc điều chỉnh quy hoạch để làm lợi cho cá nhân hay một nhóm người, quy trình điều chỉnh quy hoạch chưa hợp lý để đảm bảo tính kịp thời, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.
Việc chuyển đổi số lượng lớn đất trồng lúa sang mục đích phi nông nghiệp trong một thời gian ngắn, nhất là tại các vùng trồng lúa có điều kiện canh tác tốt, cơ sở hạ tầng kỹ thuật hoàn thiện mà thiếu cân nhắc đến hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội - môi trường lâu dài đã tác động tiêu cực sản xuất và đời sống của một bộ phân nông dân và đe dọa mục tiêu đảm bảo an ninh lương thực quốc gia.
Mặc dù việc “dồn điền đổi thửa” đã thực hiện thành công ở nhiều địa phương nhưng chưa kết hợp chặt chẽ với quy hoạch chỉnh trang đồng ruộng nên đất sản xuất vẫn còn bị phân bố manh mún trên 70 triệu thửa đất gây trở ngại lớn cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.
Diện tích rừng tuy có tăng nhưng rừng tự nhiên vẫn tiếp tục bị tàn phá, suy giảm cả về chất lượng và số lượng, việc quản lý rừng còn nhiều bất cập, tác động của sản xuất lâm nghiệp đối với quá trình xoá đói giảm nghèo còn nhiều hạn chế, đa số người dân ở miền núi chưa ổn định với nghề rừng, do đó công tác trồng rừng, bảo vệ rừng và phát triển rừng còn rất nhiều khó khăn.
Đất giao thông còn thiếu so với nhu cầu phát triển, mật độ đường bộ đạt mức trung bình trong khu vực nhưng mật độ quốc lộ còn ở mức thấp (0,053km/km2) nếu so sánh với Trung Quốc (0,2km/km2) hay Thái Lan (0,11km/ km2). Việc bố trí các khu công nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh, khu dân cư bám sát các trục đường chính đã ảnh hưởng đến an toàn giao thông, gây lãng phí
trong đầu tư và hạn chế khả năng nâng cấp, mở rộng (Nguyễn Dũng Tiến, 2005). Diện tích cho phát triển đô thị tăng nhanh, cơ cấu sử dụng đất chưa hợp lý. Đất ở chiếm tỷ lệ cao và chủ yếu là nhà ở theo hộ gia đình độc lập (Hà Nội 80%, thành phố Hồ Chí Minh 72%), đất giao thông đô thị còn thiếu, chỉ khoảng 4 - 5 km/km2 (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải phòng, Đà Nẵng...), tỷ lệ đất dành cho giao thông chưa đến 13% trong khi yêu cầu trung bình là 20 - 25%, đất giao thông tĩnh chỉ đạt chưa đầy 1% trong khi yêu cầu phải là 3 - 3,5%, hệ số sử dụng đất thấp, chủ yếu là đường 1 tầng.
Diện tích đất công nghiệp tuy tăng nhanh (bình quân tăng 7.000 ha/năm) nhưng việc quy hoạch và phát triển các khu công nghiệp còn dàn trải, thiếu sự thống nhất trên quy mô liên vùng, liên tỉnh, chưa xem xét đồng bộ với quy hoạch phát triển đô thị, khu dân cư, hạ tầng kinh tế - xã hội. Nhiều khu, cụm công nghiệp không phù hợp với điều kiện và khả năng thực tế dẫn đến tình trạng triển khai chậm tiến độ, tỷ lệ lấp đầy thấp, để hoang hóa trong nhiều năm (Nguyễn Đình Bồng, 2010).
Các lại đất công trình hạ tầng xã hội như văn hóa, y tế, giáo dục, thể dục thể thao tuy luôn được bố trí tăng cường về diện tích đất, nhưng so với nhu cầu vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ.
Phần lớn đất bãi thải và xử lý chất thải là lộ thiên hoặc đổ tự nhiên tại các bãi rác tạm, hầu hết các khu vực nông thôn chưa có quy hoạch khu vực thu gom rác thải, chưa có các khu bãi chôn lấp và xử lý chất thải nguy hại một cách triệt để và lâu dài...
Quy hoạch sử dụng đất đai chưa được coi là công tác của ngành Quản lý đất đai mà chỉ được thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành nông - lâm nghiệp hướng đến sử dụng quỹ đất nông nghiệp, lâm nghiệp và coi đây là phần quan trọng. Do còn thiếu các tài liệu điều tra cơ bản và chưa tính được khả năng đầu tư nên tính khả thi của phương án còn thấp. Đây cũng là một trong những yếu tố thúc đẩy việc Chính phủ quyết định thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất (Nghị quyết số 548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của ủy Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất, Nghị định số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất).
tác điều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự thảo kế hoạch triển vọng để chuẩn bị tích cực cho kế hoạch 5 năm sau 1986 – 1990”. Trong chương trình lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 – 2000 có 5 vấn đề, trong đó có vấn đề quy hoạch sử dụng đất đai, coi đất đai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao động và vừa là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá. Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 đơn vị hành chính cấp huyện được ví như 500 “pháo đài” làm cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước hết sức sôi động (Chính phủ, 2004). Đây là giai đoạn có tính bước ngoặt về bố trí sắp xếp lại đất đai mà thực chất là quy hoạch sử dụng đất đai. Điều này được phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ đồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hóa và các vùng sản xuất trọng điểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng điểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thủy lợi, cơ sở hạ tầng và đô thị.
Từ năm 1987 đến trước Luật Đất đai năm 1993, công tác quy hoạch sử dụng đất đai đã có cơ sở pháp lý quan trọng vì nó được quy định rõ ở Điều 9 và Điều 11 của Luật Đất đai 1987. Tuy nhiên, đây lại là thời kỳ bắt đầu công cuộc đổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất đai nói riêng nhưng thực tế nền kinh tế đất nước ta đang đứng trước những khó khăn lớn trước sự thay đổi lớn ở Liên Xô (cũ) và các nước Đông Âu làm cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai bị chậm lại.
2.2.2.3. Các tiêu chí đánh giá thực hiện QHSDĐ
Tính khả thi của phương án quy hoạch có thể được đánh giá và luận chứng thông qua 5 nhóm tiêu chí sau (Võ Tử Can, 2006):
Khả thi về mặt pháp lý, có thể bao gồm các tiêu chí đánh giá về:
Căn cứ và cơ sở pháp lý để lập quy hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu, các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật, các quyết định, văn bản liên quan đến triển khai thực hiện dự án.
Việc thực hiện các quy định về thẩm định, phê duyệt phương án quy hoạch sử dụng đất: thành phần hồ sơ và sản phẩm, trình tự pháp lý,...
Khả thi về phương diện khoa học - công nghệ, bao gồm:
Cơ sở tính toán và xác định các chỉ tiêu sử dụng đất: tính khách quan của các yếu tố tác động đến việc sử dụng đất như điều kiện tự nhiên, định hướng phát
triển kinh tế - xã hội, sử dụng các định mức, tiêu chuẩn, xây dựng các dự báo theo quy luật phát triển khách quan, căn cứ theo mô hình mẫu.
Phương pháp công nghệ được áp dụng để xử lý tài liệu, số liệu và xây dựng tài liệu bản đồ.
Khả thi về yêu cầu chuyên môn - kỹ thuật, gồm các tiêu chí đánh giá về: Mức độ đầy đủ các nội dung chuyên môn theo các bước thực hiện quy hoạch và các nội dung cụ thể của phương án quy hoạch sử dụng đất.
Nguồn tư liệu và độ tin cậy của các thông tin phụ thuộc vào cách thức thu thập, điều tra, xử lý và đánh giá.
Tính phù hợp, liên kết từ trên xuống dưới của các chỉ tiêu sử dụng đất theo quy định trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất các cấp.
Tính khả thi về các biện pháp để thực hiện phương án quy hoạch, tiêu chí này có thể được đánh giá căn cứ theo đặc điểm hoặc tính chất đầu tư của nhóm các biện pháp sau đây:
Nhóm 1: Là các biện pháp về tổ chức lãnh thổ nhằm tạo điều kiện không gian phù hợp với cơ cấu tổ chức sản xuất kinh doanh và mục đích sử dụng đất