2.3.1. Chủ trƣơng về lập quỹ đất
Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 30 tháng 01 năm 2008 của Ban chấp hành Trung ương (BCHTW) Đảng tại Hội nghị lần thứ 6 BCHTW Đảng khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã khẳng định cần: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để các quyền về đất đai và bất động sản được vận động theo cơ chế thị trường, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất kinh doanh. Xác định rõ quyền sử dụng đất
là một loại hàng hóa đặc biệt, được định giá theo cơ chế thị trường có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước ...” (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X, 2008).
Nghị quyết số 31-NQ/TW ngày 02 tháng 02 năm 2009, Hội nghị lần thứ 9 BCHTW Đảng khóa X khẳng định cần: “Ban hành chính sách phù hợp để giải quyết vướng mắc kéo dài trong thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Có chính sách để các vùng của đất nước đều phát huy tốt nhất lợi thế của mỗi vùng, cùng phát triển nhanh hơn; phát huy tốt vai trò các vùng kinh tế động lực với việc quan tâm đầu tư phát triển các vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số” (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X, 2009).
Kết luận số 22-KL/TW ngày 25 tháng 5 năm 2012 (tại Hội nghị lần thứ 5 BCHTW Đảng khóa XI về việc tổng kết Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 BCHTW Đảng khóa IX) về việc tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước có nêu:
- Đánh giá tình hình quản lý, sử dụng đất đai trong thời gian qua: “Nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn lớn. Thị trường bất động sản phát triển không ổn định, thiếu lành mạnh, giao dịch “ngầm” còn khá phổ biến”.
- Kết luận về định hướng tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai: “Nghiên cứu, ban hành cơ chế, chính sách theo hướng điều tiết và sử dụng tốt nguồn lực từ đất đai phục vụ xây dựng và phát triển đất nước. Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch và kế hoạch, trong đó cần phải thu hồi cả phần diện tích đất bên cạnh công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận để tạo nguồn vốn cho phát triển, phát triển quỹ đất đầu tư công trình hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Đồng thời, ưu tiên cho người bị thu hồi đất được giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã thu hồi mở rộng (tái định cư tại chỗ) theo quy định của pháp luật. Đẩy mạnh việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, khắc phục tình trạng bỏ hoang đất đã giao và cho thuê” (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, 2012a).
Ban chấp hành Trung ương nhấn mạnh, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân. Quản lý và sử dụng đất đai là vấn đề rộng lớn, phức tạp, hệ trọng, liên quan đến việc giữ vững thành quả cách mạng, ổn định chính trị, xã hội, đưa đất nước phát triển bền vững. Do vậy, trong thời gian tới,
cần tiếp tục quán triệt sâu sắc những quan điểm chỉ đạo và tích cực triển khai các định hướng đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong Nghị quyết Trung ương 7 khóa IX, Kết luận Hội nghị Trung ương 5 khóa XI gắn với việc xem xét, đánh giá những vấn đề mới trong lĩnh vực công tác này. Định hướng tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai tập trung cho các vấn đề: quy hoạch sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất; về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; về đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận; về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được giao quyền sử dụng đất; về phát triển thị trường bất động sản; về chính sách tài chính về đất đai; về giá đất, … Ban chấp hành Trung ương đã ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, 2012b).
Cụ thể hóa Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 BCHTW Đảng khóa XI, Đảng bộ khối các cơ quan Trung ương, Đảng ủy Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành chương trình hành động, trong đó đã xác định rõ “Chỉ đạo việc tổ chức thanh tra, kiểm tra công tác thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; việc thực thi các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và công tác tổ chức thực hiện phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất, đảm bảo đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi ở một số địa phương; chỉ đạo việc kiện toàn, nâng cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất”.
2.3.2. Quy định pháp luật liên quan đến phát triển quỹ đất theo Luật Đất đai năm 2003 năm 2003
Cơ chế phát triển quỹ đất theo hình thức thu hồi đất quy định trong Luật Đất đai năm 2003 có nhiều điểm khác biệt so với giai đoạn trước. Chính sự khác biệt này đã là cơ sở để hình thành một mô hình tổ chức mới đó là Tổ chức phát triển quỹ đất. Sự khác biệt trong cơ chế tạo quỹ đất theo hình thức thu hồi đất thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thời điểm trước Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, việc thu hồi đất của Nhà nước chỉ thực hiện khi có dự án đầu tư. Từ khi có Luật Đất đai năm 2003 thì Nhà nước chủ động thực hiện việc tạo quỹ đất (thu hồi bồi thường, giải
phóng mặt bằng; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất) sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Kinh phí cho thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng trước Luật Đất đai năm 2003 do nhà chủ đầu tư dự án hoặc do người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất chịu trách nhiệm trực tiếp chi trả, nhưng từ khi có Luật Đất đai năm 2003 thì khoản kinh phí cho thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng do Nhà nước chịu trách nhiệm chi trả toàn bộ. Trong trường hợp đất thu hồi để thực hiện dự án đầu tư thì chủ dự án đầu tư tạm ứng trước tiền bồi thường giải phóng mặt bằng và số tiền tạm ứng trước này được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.
Tổ chức phát triển quỹ đất là một điểm mới trong Luật Đất đai năm 2003 có chức năng thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng trong trường hợp thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư, quản lý quỹ đất đã thu hồi, tạo quỹ đất phục vụ cho đầu tư phát triển nhằm giảm các thủ tục hành chính về đầu tư.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước quyết định thu hồi đất và giao đất cho Tổ chức phát triển quỹ đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư. Đối với việc tạo quỹ đất thì Tổ chức dịch vụ công về đất đai hoặc Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là đơn vị thực hiện nhiệm vụ này. Tổ chức dịch vụ công về đất đai đề cập ở đây chính là Tổ chức phát triển quỹ đất, Tổ chức này hoạt động theo loại hình sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp Nhà nước thực hiện nhiệm vụ công ích do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, trong đó làm rõ mô hình hoạt động, nguồn vốn, huy động vốn, thẩm quyền thành lập đối với Tổ chức phát triển quỹ đất. Cụ thể về chức năng, nhiệm vụ thì Tổ chức này có nhiệm vụ tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất, để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, môi trường và các nhu cầu khác của địa phương, ổn định thị trường bất động sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất
theo quy định của pháp luật, ... (Chính Phủ nước CHXHCNVN, 2009).
- Về hình thức tạo quỹ đất: Có hai hình thức tạo quỹ đất, đó là Nhà nước thu hồi đất; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
- Về thẩm quyền tạo quỹ đất: Đối với hình thức Nhà nước thu hồi đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. Đối với hình thức thỏa thuận không phân biệt người đang sử dụng đất là tổ chức hay hộ gia đình, cá nhân; những dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì nhà đầu tư được phép thỏa thuận với người sử dụng đất mà không phải thực hiện theo hình thức Nhà nước thu hồi đất để có đất thực hiện dự án đầu tư.
- Về giá đất khi thực hiện tạo quỹ đất quy định tại Điều 11 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định: Khi Nhà nước phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm quyết định thu hồi đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp. Đối với cơ chế thỏa thuận, giá đất được hình thành theo pháp luật dân sự và cơ chế thị trường tại thời điểm thỏa thuận.
- Về trình tự phát triển quỹ đất:
+ Theo hình thức Nhà nước thu hồi đất: Tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất, nguồn đất cung cấp cho việc tạo quỹ đất mà có các trình tự khác nhau. Ví dụ như đối với đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế, trình tự gồm năm bước, từ lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho đến xét duyệt, ban hành quyết định thu hồi đất, quản lý, sử dụng quỹ đất đã tạo được. Trong khi đối với trường hợp nguồn đất cung cấp cho việc tạo quỹ đất là đất do vi phạm pháp luật đất đai hoặc người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất thì trình tự chỉ còn ba bước. Tuy nhiên, cho dù trình tự tạo quỹ đất theo hình thức Nhà nước thu hồi đất là rất khác nhau nhưng
trong quá trình tạo quỹ đất việc Nhà nước ra quyết định thu hồi đất là một việc bắt buộc phải thực hiện. Sau đó đơn vị được giao thực hiện nhiệm vụ tạo quỹ đất có trách nhiệm xác định mức thiệt hại của người sử dụng đất để thực hiện phương án chi trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (nếu có) đối với quỹ đất đã tạo lập được quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật đất đai.
+ Theo hình thức thỏa thuận (chuyển nhượng, góp vốn hoặc thuê quyền sử dụng đất): Trình tự tạo quỹ đất theo hình thức này gồm bốn bước, đó là: (1) Nhà đầu tư lựa chọn địa điểm, sao cho mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt và công bố; (2) Nhà đầu tư tự thoản thuận với người đang sử dụng đất để nhận chuyển nhượng QSDĐ hoặc thuê QSDĐ hoặc góp vốn bằng QSDĐ; (3) Nhà đầu tư và người đang sử dụng đất ký hợp đồng chuyển nhượng, góp vốn, thuê QSDĐ; (4) Nhà đầu tư và người đang sử dụng đất thực hiện chứng thực hợp đồng tại Văn phòng công chứng, sau đó gửi hồ sơ đến Văn phòng đăng ký đất đai để đăng ký QSDĐ. Sau khi hoàn thành các bước trên, nhà đầu tư đưa đất vào khai thác, sử dụng theo đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2.3.3. Quy định pháp luật liên quan đến phát triển quỹ đất theo Luật Đất đai năm 2013 năm 2013
Nước ta đang phấn đấu đến năm 2020 cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích sẽ có sự biến động mạnh. Cho nên chủ trương của Đảng trong thời kỳ này là cho phép Nhà nước chủ động phát triển quỹ đất ngay sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt nhằm bảo đảm được mục tiêu Nhà nước chủ động nguồn cung về đất đai, điều tiết được TTBĐS là đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 2013, Tổ chức phát triển quỹ đất tiếp tục được quy định để thực nhiệm vụ tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất, tạo quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, tạo quỹ đất để phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao và các nhu cầu khác của địa phương, ... Đơn vị được giao nhiệm vụ phát triển quỹ đất là tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Đối với các địa phương đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có. Pháp luật đất đai năm 2013 cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương để giao việc thực hiện tạo quỹ đất
bằng hình thức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tổ chức làm nhiệm vụ này là Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cấp huyện hoặc Tổ chức phát triển quỹ đất. Các tổ chức này được quyền thuê doanh nghiệp thực hiện dịch vụ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Với quy định trên thì các tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất sẽ đủ điều kiện để thực hiện nhiệm vụ được giao như tạo quỹ đất để sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh; tạo quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng để đấu giá QSDĐ, từ đó làm minh bạch trong việc thu hút đầu tư, chống phiền hà, nhũng