6. Tổng quan tài liệu
2.3.2. Những hạn chế
ạ Công tác lập và giao kế hoạch vốn ựầu tư
Tuy bước ựầu ở thành phố Buôn Ma Thuột ựã có những chuyển biến tắch cực trong việc giao kế hoạch hóa vốn ựầu tư. Song việc phân bổ vốn vẫn còn dàn trải, thiếu tắnh tập trung cho các mục tiêu quan trọng; chưa gắn công tác quy hoạch với kế hoạch đTXD, ghi vốn cho một số dự án chưa sát với thực tế dẫn ựến ựiều chỉnh kế hoạch nhiều lần. Trong lựa chọn ựầu tư, chưa có phương pháp ựánh giá cụ thể và khách quan về lợi ắch KT - XH của từng dự án ựể làm cơ sở xác ựịnh thứ tự ưu tiên các dự án một cách thuyết phục. đánh
giá tác ựộng môi trường nếu có chỉ là hình thức. Một vài vắ dụ về dự án ựược ghi kế hoạch vốn chưa sát với thực tế, như:
+ Công trình: đập Dhăprông, xã CưeBur, thành phố Buôn Ma Thuột ựược UBND thành phố giao chỉ tiêu kế hoạch vốn ựầu tư (nguồn thu tiền sử dụng ựất) năm 2011 là 5,200 tỉ ựồng. đến tháng 12/2011 dự án ựược phê duyệt TMđT là 11,715 tỉ ựồng. Nhưng ựến cuối năm 2012, công trình vẫn chưa khởi công với lý do năm 2011, 2012 phương án ựền bù, giải phóng mặt bằng chưa hoàn thành. đến ựầu năm 2013, UBND thành phố phải phê duyệt lại dự án với TMđT ựiều chỉnh lên ựến 13,508 tỉ ựồng, tăng so với ban ựầu là 1,793 tỉ ựồng và phải mất thời gian chờ ựợi hơn 1 năm, gây lãng phắ vốn NSNN.
Khi thời gian thực hiện một dự án bị kéo dài, giá trị sử dụng của công trình sẽ bị sụt giảm vì những ựiều kiện kinh tế xã hội ựã khác so với lúc lập dự án. Mặc khác, công trình càng bị kéo dài thì giá ựất càng tăng, kéo theo tiền bồi thường giải phóng mặt bằng tăng. đồng thời làm tăng rủi ro chênh lệch giá vật liệu xây dựng, ựẩy giá trị tổng dự toán công trình tăng lên, dẫn ựến lãng phắ vốn và tài sản của xã hộị
Ngoài ra, công tác xã hội hóa vốn ựầu tư chưa ựược quan tâm ựúng mức, có trường hợp ựể ựược cho chủ trương ựầu tư một dự án, các ựịa phương ựề nghị xin vốn NSNN từ 70% ựến 80%, phần còn lại huy ựộng các nguồn vốn khác từ 20% ựến 30%. Nhưng khi lập dự án, các chủ ựầu tư cắt giảm quy mô ựể TMđT không vượt 80% so với chủ trương ban ựầu, ựể ựược thanh toán hết phần vốn NSNN mà không hề quan tâm ựến nguồn vốn huy ựộng của người hưởng lợi từ dự án.
b. Công tác lập, thẩm ựịnh các dự án ựầu tư
* Công tác lập dự án ựầu tư
trong giai ựoạn chuẩn bị ựầu tư, là chi phắ dự tắnh của dự án, là cơ sở ựể chủ ựầu tư lập kế hoạch và quản lý vốn khi thực hiện ựầu tư xây dựng công trình. Việc xác ựịnh tương ựối chắnh xác tổng mức ựầu tư là rất quan trọng ựể tránh việc khi thực hiện, vốn ựầu tư tăng lên hoặc giảm xuống quá lớn so với dự kiến ban ựầu, dẫn ựến không cân ựối ựược nguồn, ảnh hướng ựến khả năng trả nợ của dự án. Do ựó cần xác ựịnh cơ cấu, nội dung các khoản mục chi phắ trên cơ sở căn cứ tắnh toán các ựịnh mức sử dụng.
Bảng 2.13. Số dự án phải ựiều chỉnh TMđT qua các năm 2011-2015 Phân theo nhóm Năm Tổng số dự án ựấu thầu Số dự án phải ựiều chỉnh A B C TMđT trước ựiều chỉnh (triệu ựồng) TMđT sau ựiều chỉnh (triệu ựồng) Chênh lệch sau khi ựiều chỉnh (triệu ựồng) 2011 3 3 - - 3 243.865 251.758 7.893 2012 25 11 - - 11 64.534 69.075 4.541 2013 33 8 - - 8 27.159 29.012 1.853 2014 37 6 - - 6 12.505 15.967 3.462 2015 54 9 - - 9 603.779 665.112 61.333 Tổng 152 37 - - 37 951.842 1.030.924 79.082
(Nguồn: Phòng Tài chắnh Ờ Kế hoạch TP.Buôn Ma Thuột)
- Số liệu ở Bảng 2.12 cho thấy qua 5 năm số dự án phải ựiều chỉnh TMđT lên tới 37 dự án, với tổng số vốn phải ựiều chỉnh tăng thêm là 79.082 triệu ựồng. Riêng năm 2015, số lượng dự án phải ựiều chỉnh TMđT tăng cao ựến 9 dự án, chênh lệch sau ựiều chỉnh lên tới 61.333 triệu ựồng: Lý do khi khảo sát các dự án không kỹ, có trường hợp không ựảm bảo chất lượng, ựã gây nhiều sai sót trong thiết kế xây dựng. Trình ựộ và năng lực chuyên môn của một số cán bộ tư vấn chưa cao, thiếu tinh thần trách nhiệm và thiếu kinh nghiệm thực tế. Công tác khảo sát, thiết kế, lập dự toán của hầu hết các ựơn vị
tư vấn và các ựơn vị thẩm tra chưa ựáp ứng ựược yêu cầụ
* Công tác thẩm ựịnh và phê duyệt dự án ựầu tư
- Nội dung công tác thẩm ựịnh dự án ựầu tư xây dựng công trình:
+ Xem xét các yếu tố ựảm bảo tắnh hiệu quả của dự án, gồm: Sự cần thiết ựầu tư; các yếu tố ựầu vào của dự án; quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến ựộ thực hiện dự án; phân tắch tài chắnh, tổng mức ựầu tư, hiệu quả KT-XH của dự án.
+ Xem xét các yếu tố ựảm bảo tắnh khả thi của dự án, bao gồm: Sự phù hợp với quy hoạch; nhu cầu sử dụng ựất, tài nguyên (nếu có); khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy ựộng vốn ựáp ứng tiến ựộ của dự án; kinh nghiệm quản lý của chủ ựầu tư; kết quả thẩm ựịnh thiết kế cơ sở; khả năng hoàn trả vốn vay; giải pháp phòng, chống cháy nổ; các yếu tố ảnh hưởng ựến dự án như quốc phòng, an ninh, môi trường trên cơ sở ý kiến bằng văn bản của các cơ quan liên quan và các quy ựịnh khác của pháp luật có liên quan.
Số lượng dự án phải ựiều chỉnh TMđT ở Bảng 2.12, ngoài việc lập dự án ựầu tư chưa ựảm bảo chất lượng, công tác thẩm ựịnh, phê duyệt dự án tại một số các phòng, ban chức năng của UBND thành phố và các ngành của tỉnh chưa tốt; chưa tắnh toán kỹ khi lập dự toán; phải thay ựổi, bổ sung, ựiều chỉnh dẫn ựến kết quả ựầu tư dự án không ựạt ựược mục tiêu lúc phê duyệt, thậm chắ còn gây lãng phắ, thiệt hại NSNN.
- Trong quá trình thẩm ựịnh, nếu có các vấn ựề cần làm rõ, bổ sung, cơ quan thẩm ựịnh sẽ gửi các văn bản yêu cầu bổ sung hồ sơ dự án. Sau khi thẩm ựịnh, cơ quan thẩm ựịnh trình kết quả thẩm ựịnh cho người có thẩm quyền quyết ựịnh ựầu tư. Tuy nhiên quá trình thẩm ựịnh này, việc loại bỏ các dự án không có lợi cho xã hội tại mỗi bước thẩm ựịnh còn ắt khi xảy ra, phần lớn là cơ quan thẩm ựịnh yêu cầu chủ ựầu tư ựiều chỉnh lại dự án cho phù hợp hơn với các quy ựịnh hiện hành.
Trong quá trình tìm hiểu, tác giả nhận thấy trong thuyết minh dự án, nội dung ựánh giá lợi ắch KT - XH còn rất chung chung, sơ sài, không ựược lượng hóa cụ thể, nên không thể nào ựánh giá ựược lợi ắch KT - XH của từng dự án mang lạị
Có thể thấy rõ ựiều này, qua dẫn chứng công trình Trường mầm non Hòa Thắng thuộc xã Hòa Thắng, thành phố Buôn Ma Thuột . Nội dung lợi ắch kinh tế - xã hội của công trình ựược chủ ựầu tư mô tả như sau: Công trình trường mầm non Hòa Thắng là một trong những công trình rất quan trọng, phục vụ cho gần 500 học sinh khối mầm non trên ựịa bàn xã Hòa Thắng ựược ựến lớp. Vì vậy việc ựầu tư xây dựng là phù hợp, sẽ tạo ựiều kiện phục vụ nhân dân tốt hơn. đầu tư xây dựng trường học mới, khang trang ựúng quy ựịnh trường chuẩn quốc gia, ựạt tiêu chắ nông thôn mới tại xã Hòa Thắng. Chỉ vỏn vẹn mấy dòng như vậy, dự án ựã ựược xem như là cần thiết phải ựầu tư và cũng không thể trách chủ ựầu tư dự án bởi vì do qui ựịnh tại điều 7 Nghị ựịnh 12/2009/Nđ-CP chỉ quy ựịnh chung chung về các nội dung cần có trong thuyết minh dự án ựầu tư xây dựng.
Với cách quy ựịnh như trên, chủ ựầu tư khi lập dự án chỉ mô tả mỗi sự cần thiết của dự án một cách ựơn giản và ựến phần phân tắch ựánh giá các chỉ tiêu tài chắnh thì ựều không xác ựịnh ựược lợi ắch KT - XH của những dự án nàỵ Ngoài ra, trong quy ựịnh cũng không nói rõ cách thức tắnh toán ựánh giá lợi ắch KT - XH của dự án. Thực tế hiện nay, công tác thẩm ựịnh dự án của thành phố cũng không xem xét các chỉ tiêu này bằng phương pháp khoa học, mà chỉ ựánh giá một số mặt, như: Chi phắ ựầu tư có phù hợp với quy mô xây dựng, có lãng phắ quá hay không, có sử dụng vật liệu xây dựng ựắt tiền, có lắp ựặt các trang thiết bị không cần thiết, diện tắch xây dựng có vượt tiêu chuẩn ựịnh mức cho phép hay khôngẦ để thực hiện ựược các khâu thẩm ựịnh chủ yếu này cũng ựã kéo dài từ 15 - 25 ngày làm việc, do thường phát sinh các
văn bản phải yêu cầu bổ sung, ựiều chỉnh hồ sơ, thời gian trễ do gửi công văn ựi và ựếnẦ Cho nên, dẫu có muốn thẩm ựịnh theo phương pháp ựánh giá lợi ắch KT - XH do dự án ựem lại cũng không ựủ thời gian ựể làm. Do không xác ựịnh ựược lợi ắch KT - XH, nên việc so sánh các dự án với nhau ựể xem mức ựộ cấp thiết của các dự án là không thể thực hiện ựược, mà hoàn toàn dựa vào cảm tắnh của người lập danh mục chuẩn bị ựầu tư.
c. Công tác ựấu thầu, lựa chọn nhà thầu Bảng 2.14. Kết quả thực hiện các hình thức ựấu thầu giai ựoạn 2011-2015 Hình thức ựấu thầu đấu thầu rộng rãi Chào hàng cạnh tranh Chỉ ựịnh thầu Năm Tổng số gói thầu Gói thầu % Gói thầu % Gói thầu % 2011 3 2 66,67 1 33,33 2012 25 6 24,00 19 76,00 2013 33 2 6,06 31 93,94 2014 37 3 8,11 14 37,84 20 54,05 2015 54 36 66,67 7 12,96 11 20,37 Cộng 152 49 32,24 21 13,82 82 53,94
(Nguồn: Phòng Tài chắnh Ờ Kế hoạch TP.Buôn Ma Thuột)
- Giai ựoạn 2011-2015, kết quả thực hiện công tác ựấu thầu của thành phố Buôn Ma Thuột ựược nêu trong Bảng 2.13 có tổng số 152 gói thầu, trong ựó ựấu thầu rộng rãi 49 gói thầu chiếm 32,24%, chào hàng cạnh tranh 21 gói thầu, chiếm 13,82% và chỉ ựịnh thầu 82 gói thầu, chiếm 53,94%. Trong năm 2013 và năm 2014, hình thức ựấu thầu rộng rãi ựối với các gói thầu chiếm tỷ lệ thấp (năm 2013: 6,06% và năm 2014: 8,11%); trong khi ựó các gói thầu áp dụng hình thức chỉ ựịnh thầu chiếm tỷ lệ caọ Tuy nhiên, ựến năm 2015 tại
thành phố Buôn Ma Thuột ựã hạn chế tối ựa việc chỉ ựịnh thầu mà phải thực hiện ựấu thầu rộng rãị
- Công tác ựấu thầu tại thành phố Buôn Ma Thuột trong thời gian qua vẫn tồn tại những hạn chế:
+ Công tác phê duyệt kế hoạch ựấu thầu và hồ sơ mời thầu còn lúng túng, chất lượng chưa cao, còn nhiều hồ sơ có nội dung mời thầu không thống nhất.
+ đánh giá hồ sơ dự thầu không tuân thủ theo hồ sơ mời thầu ựược duyệt, làm cho việc ựánh giá, thẩm ựịnh hồ sơ kéo dài, hoặc phải huỷ kết quả ựấu thầụ
+ Vẫn còn có hiện tượng thông thầu, dàn xếp trong ựấu thầu ựể ựược trúng thầu, như kiểu "quân xanh - quân ựỏ", kiểu "bỏ thầu" hoặc kiểu "thầu phụ".
+ Nhà thầu thi công nhiều công trình cùng một thời ựiểm nên nguồn vốn của nhà thầu không ựáp ứng nhu cầu, làm kéo dài thời gian thi công công trình.
+ Có nhà thầu sau khi trúng thầu, thiếu máy móc thiết bị phục vụ thi công, không bố trắ cán bộ chỉ huy và giám sát công trình ựúng như hồ sơ dự thầụ
+ Một số nhà thầu xây dựng không ựủ năng lực thi công, thiết bị phục vụ công trình còn thiếu, năng lực tổ chức thực hiện của chủ ựầu tư yếụ
- Việc áp dụng những qui ựịnh cụ thể trong Luật đấu thầu và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng còn nhiều bất cập, ựó là:
+ Về nhãn hiệu và xuất xứ của hàng hóa: Theo Luật đấu thầu, một trong các hành vi bị cấm trong ựấu thầu là: "Nêu yêu cầu về nhãn hiệu, xuất xứ hàng hóa cụ thể trong hồ sơ mời thầu ựối với ựấu thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp hoặc gói thầu EPC". Tuy nhiên, Nghị ựịnh số 58/2008/Nđ-CP ngày
05/5/2008 ựã linh hoạt cho phép nêu nhãn hiệu, catalogue của nhà sản xuất hoặc hàng hóa cần mua là tương ựương về ựặc tắnh kỹ thuật, tắnh năng sử dụng trong việc lập hồ sơ mời thầụ Vắ dụ như: Theo quy ựịnh này, khi cần lắp ựặt hệ thống ựiều hòa không khắ thì chủ ựầu tư ựược phép ghi trong hồ sơ mời thầu là: cần mua 10 máy ựiều hòa loại công suất 2 HP hiệu LG hoặc tương ựương. Do vậy, ựối với nhà thầu ựể bảo ựảm sự tương ựương về tắnh năng kỹ thuật này là mua ựúng nhãn hiệu ựã ựược chủ ựầu tư xác ựịnh. điều này ựã cản trở khả năng tham gia của các nhãn hiệu còn lại, làm mất tắnh cạnh tranh trong ựấu thầụ đặc biệt có trường hợp nhãn hiệu ựược chọn chỉ do một nhà phân phối ựộc quyền, thì khả năng trúng thầu của nhà phân phối này gần như là 100%. Quy ựịnh trong ựấu thầu không hợp lý như vậy cần phải sớm ựược thay ựổị
+ Về chế tài xử phạt các vi phạm trong ựấu thầu hiện nay chưa ựầy ựủ, mức phạt còn thấp, thực hiện chưa nghiêm. điều 64 Nghị ựịnh 85/2009/Nđ- CP của Chắnh phủ quy ựịnh mức phạt tiền cho các hành vi vi phạm từ 5 ựến 50 triệu ựồng, nhìn chung là thấp so với thiệt hại do vi phạm về ựấu thầu gây rạ Tùy theo mức ựộ vi phạm mà có thể áp dụng hình thức cấm tham gia hoạt ựộng ựấu thầu ựược quy ựịnh tại điều 65 của Nghị ựịnh 85/2009/Nđ-CP; nhưng cho ựến nay, ở thành phố Buôn Ma Thuột chưa có ựơn vị nào phải chịu hình thức phạt nàỵ
d. Về công tác kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư
Bên cạnh những kết quả ựạt ựược trong công tác giải ngân thanh toán vốn ựầu tư, ở thành phố Buôn Ma Thuột vẫn còn tình trạng chậm trễ trong triển khai thực hiện các công trình XDCB, tiến ựộ thực hiện các dự án chậm, tình trạng giải ngân vốn trong năm chưa ựạt so với kế hoạch ựã làm ảnh hưởng ựến việc tạo ra cơ sở vật chất, kỹ thuật, ảnh hưởng ựến quá trình phát triển KT-XH của thành phố.
Việc quy ựịnh thời hạn cho phép chủ ựầu tư gửi hồ sơ thanh toán khối lượng hoàn thành ựến KBNN chậm nhất là ngày 31/12 hàng năm mà không có một biện pháp chế tài nào ựể buộc các chủ ựầu tư phải dàn ựều khối lượng thanh toán các tháng trong năm ựã dẫn ựến thực tế là phần lớn các dự án công trình của thành phố thường tập trung thi công ựẩy nhanh tiến ựộ vào thời ựiểm cuối năm ựể chạy vốn.
Một số cán bộ thanh toán vốn ựầu tư của KBNN Buôn Ma Thuột kiểm soát hồ sơ vượt quá trách nhiệm của KBNN (kiểm soát cả bản vẽ thiết kế, ựơn giá trúng thầu ựối với các gói thầu xây lắp) hoặc yêu cầu thêm hồ sơ ngoài quy ựịnh (như: kế hoạch ựấu thầu, hồ sơ dự thầu, biên bản nghiệm thu,Ầ), làm kéo dài thời gian kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư.
Trước khi có Nghị ựịnh số 48/2010/Nđ-CP về hợp ựồng trong hoạt ựộng xây dựng, vốn tạm ứng cho nhà thầu chỉ quy ựịnh mức tối thiểu, không khống chế mức tối ựa (nhà thầu có thể ựược tạm ứng 100% giá trị hợp ựồng); ựồng thời lúc ựó cũng chưa có quy ựịnh phải thu hồi vốn tạm ứng nếu quá 6 tháng mà nhà thầu chưa triển khai thi công.
+ Vào thời ựiểm cuối năm kế hoạch, vẫn còn nhiều trường hợp dự án