2.2.1.1. Thực trạng quản lý lập dự toán chi thường xuyên
Để phân tích thực trạng công tác quản lý lập dự toán chi thường xuyên tại huyện Ứng Hòa, chúng ta đánh giá công tác lập dự toán trên hai nội dung: Căn cứ lập dự toán; lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên từ năm 2014 – 2016.
Thứ nh t, căn cứ lập ự toán chi thư ng xuyên
Lập dự toán là khâu quan trọng nhất cho toàn bộ chu trình quản lý chi thường xuyên, nó quyết định chất lượng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính của địa phương. Huyện đã căn cứ Luật NSNN năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thực hiện; dựa trên các Quyết định về việc giao dự toán thu chi Ngân sách hàng năm của Thành phố; Nghị quyết về nhiệm vụ phát triển KTXH hàng năm trên địa bàn huyện; Nghị quyết về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ phân chia các khoản thu thời kỳ ổn định và định mức chi thường xuyên ngân sách địa phương hàng năm, để lập dự toán NSĐP và ban hành Nghị quyết về dự toán thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn, chi ngân sách trên địa bàn hàng năm, trong đó có dự toán chi thường xuyên.
Các định mức phân bổ chi thường xuyên hiện nay có những ưu điểm cơ bản: - Định mức phân bổ được xây dựng với các tiêu chí phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản và đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương, đơn vị; có ưu tiên các xã, thị trấn thuộc loại 1, ưu tiên đối với các đơn vị có tính đặc thù, đơn vị biên chế ít; tăng tính công khai, minh bạch của chi NSNN; khắc phục tình trạng “xin – cho” trong công tác quản lý.
- Định mức phân bổ ngân sách cho khối xã, thị trấn đã có sự phân biệt theo loại xã, còn các chế độ chính sách khác thực hiện theo quy định. Định mức phân bổ thường xuyên được tỉnh xem x t điều chỉnh trong toàn tỉnh khi Nhà nước ban hành các chế độ chính sách bổ sung (như tăng tiền lương, chi phụ cấp đặc thù ...). Định mức quy định cụ thể mức phân bổ chi quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể, chi cho sự nghiệp giáo dục – đào tạo, sự nghiệp khoa học công nghệ; sự nghiệp đảm bảo an toàn xã hội; an ninh quốc phòng, chi khác ... Trong những năm gần đây do tốc độ trượt giá lớn, nên với kinh phí được phân bổ theo định mức này các đơn vị sử dụng ngân sách phải rất tiết kiệm mới có thể đủ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chuyên môn.
Dựa trên cơ sở định mức chi thường xuyên do Thành phố ban hành, các địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách đã tiến hành phân khai dự toán thành 2 nhóm mục: Kinh phí tự chủ, kinh phí không tự chủ và thực hiện công khai cho toàn thể cán bộ công nhân viên trong cơ quan được biết để giám sát các hoạt động chi tiết của đơn vị.
Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2014 – 2016 của UBND huyện Ứng Hòa đã từng bước đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối của địa phương, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH, đảm bảo ANQP.
Tuy nhiên, công tác xây dựng định mức còn bộc lộ một số hạn chế như: chưa có cơ sở khoa học vững chắc, chưa có mức chi tiêu cụ thể, chưa định mức hóa được hết các nhiệm vụ chi nghiệp vụ đặc thù ở các cơ quan, đơn vị, vẫn còn mang tính bình quân, chưa sát thực tiễn. Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự
toán một số đơn vị sử dụng ngân sách còn gặp khó khăn. Thể hiện rõ nhất là định mức trong lĩnh vực quản lý hành chính thấp, nên một số nhu cầu chi chưa được đáp ứng, nhất là đối với các đơn vị có tổng hệ số lương cao. Hạn chế này khiến ngành tài chính phải xem x t bổ sung dự toán chi thường xuyên mới đảm bảo kinh phí hoạt động của các cơ quan, đon vị dẫn đến việc thực hiện chi quản lý hành chính thực tế thường cao hơn so với dự toán được giao đầu năm.
Một số nội dung chi chưa xây dựng được định mức phân bổ như mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự toán với UBND huyện và phòng Tài chính – kế hoạch. Định mức phân bổ chưa phân định rõ những nội dung chi nào đã có trong định mức, những nội dung nào phát sinh k thường xuyên được tính ngoài định mức. Ngoài ra, định mức chậm được sửa đổi dẫn đến hàng năm phải bố trí thêm dự toán ngoài định mức, kể cả bổ sung cho những nội dung chỉ có tính chất thường xuyên.
Thứ hai, thực trạng lập và phân bổ ự toán chi thư ng xuyên
Thực tế trong những năm qua quá trình lập dự toán chi thường xuyên tại huyện Ứng Hòa đã chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, căn cứ vào quy định của Bộ Tài chính, của UBND Thành phố Hà Nội và các văn bản hướng dẫn lập dự toán hàng năm.
Bảng 2.3. Cơ cấu phân bổ chi thường xuyên ở huyện Ứng Hòa, từ 2014 – 2016 Đơn vị tính: Tri u đồng Nội dung 2014 2015 2016 Dự toán Tỷ trọng (%) Dự toán Tỷ trọng (%) Dự toán Tỷ trọng (%) Tổng chi NSĐP trong cân đối 548.454 100 706.608 100 794.768 100 Chi thường xuyên 396.648 72,32 462.476 65,45 532.294 66,97
Trong đó:
1 Giáo ục – đào tạo 228.342 57,57 269.647 58,31 286.729 53,87
2 N ân số 5.187 1,31 5.409 1,17 5.484 1,03 3 N Văn hóa, u lịch 1.196 0,30 957 0,21 956 0,18 4 N truyền thanh 1.436 0,36 1.400 0,30 1.443 0,27 5 N thể thao 1.387 0,35 1.224 0,26 1.356 0,25 6 N kinh tế 23.691 5,97 38.834 8,40 54.879 10,31 7 Đảm bảo xã hội 45.266 11,41 52.253 11,30 74.545 14,00 8 N Môi trư ng 34.277 8,64 31.483 6,81 36.483 6,85 9 QLHC, Đảng, đoàn thể 33.849 8,53 35.527 7,68 35.208 6,61 10 Công tác quốc phòng 3.824 0,96 3.075 0,66 4.809 0,90
11. Chi công tác an ninh 1.900 0,48 1.900 0,41 1.900 0,36
12 Mua sắm, sửa chữa
lớn T 5.966 1,50 5.966 1,29 5.966 1,12
13 Nguồn làm lương 7.696 1,94 13.011 2,81 19.568 3,68
14. Chi khác ngân sách 3.380 0,85 1.790 0,39 2.968 0,56
(Nguồn: Báo cáo Quyết toán N NN huy n Ứng Hòa từ 2014 – 2016)
Qua số liệu bảng 2.3, cơ cấu phân bổ dự toán chi NSĐP cho thấy dự toán chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn, trung bình chiếm khoảng 2 3 trong
tổng chi cân đối NSĐP. Dự toán chi thường xuyên hàng năm đều có xu hướng tăng cao: Năm 2014, dự toán chi thường xuyên là 396.648 triệu đồng, chiếm 2,32% tổng chi cân đối NSĐP; năm 2015 tăng lên là 462.4 6 triệu đồng, chiếm 65,45% tổng chi cân đối NSĐP; năm 2016 tăng lên 532.294 triệu đồng, chiếm 66,9 % tổng chi cân đối NSĐP (tăng gấp 1,34 lần so với năm 2014). Trong đó dự toán cho các khoản chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, đảm bảo xã hội, sự nghiệp kinh tế, quản lý hành chính đều tăng cao. Dự toán các khoản chi này tăng lên là do trong giai đoạn này Nhà nước đã ban hành nhiều chế độ chính sách mới (chế độ tiền lương, phụ cấp, công tác phí, chế độ an sinh xã hội…).
Trong các khoản mục chi thường xuyên thì chi cho sự nghiệp giáo dục chiếm tỷ trọng lớn, năm 2014 là 228.342 triệu đồng, đến năm 2016 lên 286. 29 triệu đồng (gấp 1,26 lần so với năm 2014), chiếm tỷ trọng khoảng 54% tổng chi thường xuyên ngân sách huyện. Chi quản lý hành chính năm 2014 là 33.849 triệu đồng (chiếm 8,53% tổng số chi thường xuyên), năm 2016 là 35.208 triệu đồng (chiếm 6,61% tổng số chi thường xuyên), phù hợp với Thông tư 90 2010 TT-BTC ngày 16 06 2010 hướng dẫn xây dựng lập dự toán năm 2011 của Bộ Tìa chính quy định ưu tiên chi đối với lĩnh vực giáo dục, đào tạo, dạy nghề. Tuy nhiên, vẫn còn một số lĩnh vực có mức chi thấp như: Sự nghiệp văn hóa, thể thao và du lịch chiếm 0,18% - 0,25% chi thường xuyên năm 2016. Sự nghiệp truyền thanh cũng ở mức chi thấp: Năm 2014 chi 1.436 triệu đồng (chiếm 0,36% chi thường xuyên), đến năm 2016 chi 1.443 triệu đồng (chiếm 0,2 % chi thường xuyên) …
Nhìn chung, quá trình lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách cơ bản theo định mức chi của Nhà nước, phù hợp với định hướng phát triển KTXH trên địa bàn, đảm bảo trình tự trong các khâu lập dự toán NSĐP, tuy nhiên vẫn còn một số tồn tại sau:
- Thời gian lập dự toán và phân bổ dự toán quá ngắn. Thời gian từ khi có Thông tư hướng dẫn lập dự toán năm sau của Sở Tìa chính là ngày 1 N đến thời gian các đơn vị phải tổng hợp dự toán các cấp của mình gửi về Sở Tài chính và Sở KH&ĐT là ngày 15 N, do đó quá trình lập dự toán ở cấp dưới chỉ mang tính chất hình thức.
- Luật NSNN 2002 chưa có quy định thống nhất một đầu mối thổng hợp dự toán Ngân sách, gắn kết việc lập dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư;
- Luật NSNN số 01 2002 QH11 đã quy định: Việc lập và phân bổ dự toán chi NSNN phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển KTXH, bảo đảm ANQP. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí (đây là các khoản thu đảm bảo nguồn cho nhu cầu chi thường xuyên) và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ thì phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Việc lập dự toán chi thường xuyên ngân sách được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phương, cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên thực trạng chất lượng lập dự toán của các cơ quan, đơn vị ở địa phương thường chưa đạt yêu cầu do:
+ Trình độ xây dựng dự toán của một số đơn vị sử dụng ngân sách còn yếu, bởi nhiều cán bộ chuyên môn tại các đơn vị ngân sách không được đào tạo bài bản, thường được kiêm nhiệm, khi lập dự toán không căn cứ vào chế độ tài chính, tiêu chuẩn định mức chi quy định dẫn đến dự toán của nhiều đơn vị chưa đủ cơ sở để Phòng Tài chính – Kế hoạch tổng hợp. Qua thực tế tại huyện Ứng Hòa công tác lập và thảo luận dự toán còn mang nặng tính hình thức, thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.
+ Một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn có tư tưởng đối phó, đề phòng dự toán “ bị cắt” nên đã lập dự toán cao hơn rất nhiều so với định mức và nhu cầu chi thực tế.
+ Các địa phương chưa xây dựng được kế hoạch ngân sách trung hạn và dài hạn, chưa gắn kết được kế hoạch ngân sách với định hướng phát triển KTXH trong tương lai. Các kế hoạch phát triển 5 – 10 năm của ngành, của địa phương chưa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động được hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Do đó, khi lập dự toán khó xác định thứ tự ưu tiên, cơ cấu và nội dung chi thường xuyên của ngân sách.
+ Phương án phân bổ ngân sách cấp huyện hoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết (%) giữa NSTW và NSĐP, các định mức phân bổ ngân sách cấp trên nên thường cứng nhắc, bị động, gây khó khăn trong việc cân đối NSĐP, dễ dẫn tới tình trạng nếu có nguồn thu nhiều thì sẽ chi nhiều, ngược lại nếu khả năng thu ít thì sẽ khó có nguồn chi.
2.2.1.2. Thực trạng quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên
Nhìn chung, việc tổ chức thực hiện dự toán Ngân sách ở các cấp, đơn vị ở địa phương trong lĩnh vực chi thường xuyên thời gian qua tương đối tốt, cụ thể:
Số liệu tổng hợp lại bảng 2.2 cho thấy, chi thường xuyên giai đoạn 2014 – 2016 có xu hướng tăng dần qua các năm và đều vượt dự toán được giao đầu năm, được cân đối và đảm bảo mức chi tương đối hợp lý, cụ thể:
- Năm 2014 thực hiện: 459.734 triệu đồng, bằng 116% dự toán; trong đó chi cho sự nghiệp kinh tế là 23.691 triệu đồng, chiếm 5,97 tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo là 228.342 triệu đồng chiếm 57,57% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính đạt 33.849 triệu đồng, chiếm 8,53% tổng chi thường xuyên.
- Năm 2015 thực hiện: 509.200 triệu đồng, bằng 110% dự toán; trong đó chi cho sự nghiệp kinh tế là 38.834 triệu đồng, chiếm 8,4 tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo là 269.647 triệu đồng chiếm 58,31% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính đạt 35.527 triệu đồng, chiếm 7,68% tổng chi thường xuyên.
- Năm 2016 thực hiện: 529.592 triệu đồng, bằng 99% dự toán; trong đó chi cho sự nghiệp kinh tế là 54.879 triệu đồng, chiếm 10,31 tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo là 286.729 triệu đồng chiếm 53,87% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính đạt 35.208 triệu đồng, chiếm 6,61% tổng chi thường xuyên.
Nhìn vào số liệu phân tích trên chúng ta sẽ thấy chi thường xuyên của huyện Ứng Hòa, TP Hà Nội qua các năm 2014 – 2016 đều đạt và tăng so với kế hoạch. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới tăng chi ngân sách thường xuyên, trong đó có những nguyên nhân khách quan do thay đổi chính sách tiền lương cho cán bộ công chức theo quy định của Chính Phủ, tăng chế độ trợ cấp cho các đối tượng bảo trợ xã hội, chế độ phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã, thôn … Nguyên nhân chủ quan dẫn đến tăng chi ngân sách, đặc biệt là tăng chi trong các lĩnh vực quản lý hành chính, đó là do công tác lập dự toán chi chưa sát với tình hình thực tế của địa phương, chưa nắm bắt được hết các nhiệm vụ chi phải thực hiện trong năm dẫn đến bố trí chi không đồng đều phải điều chỉnh dự toán chi giữa các ngành. Có một nguyên nhân khác nữa làm tăng chi ngân sách đó là tăng chi từ tăng thu ngân sách để cân đối chi thường xuyên.
Trong các khoản chi thường xuyên thì chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo chiếm tỷ trọng cao nhất trong cơ cấu chi thường xuyên của NSĐP, điều đó chứng tỏ huyện Ứng Hòa, TP Hà Nội rất tích cực đầu tư cho lĩnh vuwch giáo dục và đào tạo nhằm không ngừng nâng cao trình độ khoa học kỹ thuật, thu hút nhân tài phát triển nền kinh tế của huyện nhà. Tiếp theo là các
chỉ tiêu chi đảm bảo an sinh xã hội, sự nghiệp kinh tế, quản lý hành chính … hàng năm các chỉ tiêu này đều tăng so với dự toán với tỷ lệ cao. Mặc dù có những nguyên nhân chủ quan và khách quan có thể thuyết minh được song trong giai đoạn tới huyện Ứng Hòa cần có kế hoạch quy hoạch lại đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và thực hiên tốt hơn nữa công tác cải cách bộ máy hành chính, triệt để thực hiện tiết kiệm chi ngân sách cho quản lý hành chính, nhất là các khoản chi tiếp khách, hội nghị, khánh tiết …
Thực hiện Nghị quyết số 11/NQ-CP, UBND huyện đã chỉ đạo rà soát, tính toán, xác định số tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên ngân sách cấp huyện. Đồng thời, chỉ đạo các cơ quan, đơn vị … thực hiện ngay việc mua sắm tập trung tài sản lớn theo quy định của Thành phố, giảm tối đa chi phí hội nghị, hội thảo, tổng kết, sơ kết; thực hiện tiết kiệm điện nước, văn phòng phẩm, không cử đoàn ra nước ngoài hoặc tham quan trong nước bằng ngân sách.
Quan thực tiễn cho thấy, công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN trên địa bàn huyện Ứng Hòa đã căn cứ vào Luật NSNN 2002, Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính Phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân